Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi de finances pour 2011 : Administration générale et territoriale de l'État

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Administration générale et territoriale de l'État ( avis - première lecture )

III. SUIVRE AVEC VIGILANCE LA MISE EN PLACE DES TITRES SÉCURISÉS

Le présent rapport offre l'opportunité de suivre la mise en place de deux titres sécurisés créés en 2009 : le passeport biométrique et le certificat d'immatriculation des véhicules (mieux connu sous le nom de « carte grise »).

Ces titres poursuivent un double objectif :

- un objectif principal : mieux protéger l'identité,

- un objectif secondaire : faciliter les démarches des usagers.

L'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) est au coeur du dispositif. Créée par le décret n° 2007-240 du 22 février 2007, elle a reçu la responsabilité d'assurer le passage à cette nouvelle génération de titres d'identité et s'est immédiatement imposée comme le pôle de référence dans ce domaine, en coordonnant l'action des différents acteurs du processus.

L'agence a, jusqu'à présent, su remplir dans un calendrier serré et avec des moyens limités (128 personnes en 2010 et un budget de 189 millions d'euros) les objectifs qui lui étaient fixés.

Le déplacement que votre rapporteur a effectué au siège de cette agence, à Charleville-Mézières, démontre, en outre, le succès de cette localisation, justifiée par une préoccupation en termes d'aménagement du territoire.

A. DEUX OBJECTIFS : MIEUX PROTÉGER L'IDENTITÉ, FACILITER LES DÉMARCHES DES USAGERS

1. Lutter contre la fraude documentaire et l'usurpation d'identité 

La mise en place des titres sécurisés, aujourd'hui le passeport biométrique et le certificat d'immatriculation des véhicules, demain la carte d'identité biométrique (cf. infra), répondent avant tout à un objectif de sécurité publique puisqu'ils permettent de lutter plus efficacement contre la fraude documentaire et l'usurpation d'identité.

Votre rapporteur a souhaité présenter cette année les modalités de sécurisation du passeport biométrique. Aux termes du décret modifié n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports, celui-ci comporte un composant électronique qui garantit l'authentification du détenteur du passeport.

Ce composant, qui est une puce sans contact dite RFID18(*), comporte des sécurités de nature à prémunir le titulaire du titre contre les risques d'intrusion, de détournement et de modification.

Il contient les données suivantes :

- le nom de famille, les prénoms dans l'ordre de l'état civil, la date et le lieu de naissance, le sexe et, si l'intéressé le demande, le nom dont l'usage est autorisé par la loi ;

- la couleur des yeux, la taille ;

- la nationalité ;

- le domicile ou la résidence ou, le cas échéant, la commune de rattachement de l'intéressé ou l'adresse de l'organisme d'accueil auprès duquel il est domicilié ;

- la date de délivrance et la date d'expiration du document, ainsi que l'autorité qui l'a délivré ;

- le numéro du passeport ;

- deux données biométriques : l'image numérisée du visage du titulaire du passeport et celle des empreintes digitales de deux de ses doigts.

Ce dernier point mérite que l'on s'y arrête. L'an passé, votre rapporteur avait relevé que le Gouvernement était allé au-delà des exigences du règlement européen n° 22552/2004 du 13 décembre 2004.

En effet, alors que son article 6 n'impose à la France que l'introduction dans la puce du passeport de deux empreintes digitales, le décret n° 2008-426 du 30 avril 2008 a prévu le recueil de huit empreintes digitales.

Votre rapporteur a, cette année, interrogé le ministère pour comprendre ce choix. Celui-ci a mis en avant la nécessité de disposer de huit empreintes pour sélectionner les deux meilleures. Il s'agit de pallier la mauvaise qualité éventuelle de certaines empreintes digitales (lorsque les personnes présentent une altération temporaire ou définitive de celles-ci).

Le ministère explique que « le problème à résoudre est celui d'assurer à l'usager que son titre pourra être lu par un appareil automatique lors du passage aux frontières de l'un des 26 autres pays de l'Union européenne : il convient donc de s'assurer que le logiciel de reconnaissance de ses deux empreintes est en mesure de le faire en toute circonstance lors du passage aux frontières. » Il rappelle que le passeport est avant tout « un titre de voyage destiné à faciliter la liberté de la circulation au sein de l'Union européenne. »

Ce travail de sélection des empreintes est effectué par le personnel de préfecture sous l'autorité du préfet qui est l'autorité de délivrance des titres.

2. Accélérer et simplifier les démarches des usagers

La mise en place des nouveaux titres se traduit non seulement par un haut niveau de sécurisation, de nature à davantage protéger l'identité, mais permet également, ce dont votre rapporteur se félicite, d'accélérer et de simplifier les démarches des usagers.

(1) Des délais de délivrance des passeports biométriques plus brefs que ceux des anciennes générations de passeports

Le cap difficile lié à la mise en place des passeports biométriques est désormais passé : le délai moyen de délivrance d'un passeport est aujourd'hui nettement plus court qu'auparavant : il est de sept jours, contre deux à huit semaines pour l'ancien passeport électronique.

Cette situation tient à quatre facteurs principaux :

- les moyens techniques mis à la disposition des mairies se sont considérablement améliorés, comme il sera indiqué plus loin ;

- le taux moyen de rejet des photos a significativement reculé19(*) : il est actuellement de 0,1 % alors qu'il s'établissait à 0,68 % l'an passé et à 2 % avec le passeport électronique : ce recul s'explique par les indications données aux mairies sur le bon usage de l'appareil de recueil de photos ou sur la manière de coller les photos sur l'imprimé Cerfa ou encore sur la nécessité de nettoyer régulièrement le scanner ;

- les dossiers incomplets sont désormais renvoyés directement par les préfectures au moyen de l'application elle-même, sous forme électronique sans nécessiter d'envoi par courrier, ce qui raccourcit les délais ;

- les délais de délivrance, traditionnellement plus longs à l'approche des vacances d'été, ont été maîtrisés par différents moyens : recours à des vacataires dans les préfectures, paiement d'heures supplémentaires aux agents préfectoraux, incitation des usagers à anticiper leur demande, avant la période de « pics » qui commence au mois de mai et s'achève vers la fin du mois de juillet...

Toutefois, ces résultats satisfaisants dissimulent de fortes disparités selon les départements. Ainsi, d'après l'ANTS, les délais sont, au 14 octobre 2010 :

- de seulement 4 jours dans 5 départements (Loir-et-Cher, Loiret, Pas-de-Calais, Deux-Sèvres et Haute-Vienne) ;

- de 11 à 15 jours dans 9 départements (Hautes-Alpes, Aveyron, Bouches-du-Rhône, Landes, Val-de-Marne, Haute-Garonne, Indre et Essonne) ;

- supérieurs à 15 jours dans les Pyrénées-Atlantiques.

Votre rapporteur préconise de faire apparaître sur les sites internet de chaque préfecture le délai de délivrance moyen d'un passeport dans chaque département. Il conviendrait également de faire figurer les délais moyens de tous les départements sur le site de l'ANTS, d'une part, pour créer une saine émulation entre préfectures, d'autre part, pour permettre aux usagers qui le souhaitent de faire leur demande dans le département le plus diligent.

(2) Des démarches administratives plus simples pour les usagers

La mise en place des nouveaux titres a également permis -globalement- de simplifier les démarches des usagers.

Quelques exemples peuvent être ici donnés :

- possibilité de demander un passeport ou une immatriculation de véhicules partout en France, indépendamment de son domicile. Ainsi, environ 30 % des passeports biométriques sont demandés dans des mairies où ne résident pas les demandeurs ;

- possibilité pour les citoyens, dans le cadre d'une demande de passeport biométrique, de se faire photographier en mairie si la commune l'a prévu (environ une commune sur deux) ;

- possibilité de suivre, sur le site Internet de l'ANTS, le cheminement du certificat d'immatriculation demandé (« produit », « en cours de distribution », « distribué »...).

Enfin, il convient de signaler que par une circulaire du 1er mars 2010, le ministère de l'intérieur a décidé d'alléger les démarches administratives des usagers : CNI plastifiée et passeport sont désormais considérés comme interchangeables pour l'obtention d'un titre. Cela signifie que la possession d'une CNI plastifiée permet d'obtenir un passeport, sans avoir à justifier de son état civil ou de sa nationalité française, qui sont déjà établis par ce titre. Il en va de même de la possession d'un passeport (électronique ou biométrique), qui permet d'obtenir une CNI plastifiée. Pour le ministère de l'intérieur, cette réforme constitue pour les usagers (ainsi que pour les communes) un allègement considérable des charges administratives, à hauteur de plusieurs millions de documents chaque année.

Au final, si votre rapporteur salue les avantages induits par la mise en place des titres sécurisés, il rappelle également que ces derniers coûtent plus cher aux usagers. C'est pourquoi il se réjouit que Mme Michèle André, rapporteur spéciale, au nom de la commission des finances du Sénat, des crédits de la mission AGTE, ait annoncé son intention de déposer un amendement pour réduire à 79 euros, contre 89 euros à l'heure actuelle, le montant du timbre fiscal acquitté par le demandeur d'un passeport biométrique. En effet, l'enquête demandée par la commission des finances à la Cour des comptes sur le coût du passeport biométrique a démontré que le coût moyen du passeport était de 55 euros, et que son coût moyen pondéré en fonction de l'âge du demandeur s'établissait à 69 euros. Or, le droit de timbre a été considérablement augmenté à l'occasion de l'adoption du passeport biométrique, passant de 60 à 89 euros pour un adulte. Ce montant semble donc dégager pour l'administration une plus-value injustifiée.


* 18 RFID (Radio Frequency Identification) désigne une technologie qui permet d'identifier et de localiser sans contact des objets ou des personnes grâce à une micropuce (également dénommée étiquette ou tag) qui dialogue par ondes radio avec un lecteur, sur des distances pouvant aller de quelques centimètres à une dizaine de mètres.

* 19 Voir l'avis n° 106 (2009-2010) de votre rapporteur, fait au nom de la commission des lois, déposé le 19 novembre 2009 ; ce rapport est disponible sur Internet http://www.senat.fr/rap/a09-106-1/a09-106-1.html