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Projet de loi de finances pour 2011 : Modernisation de l'Etat

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Modernisation de l'Etat ( avis - première lecture )

B. L'ACCÉLÉRATION DU TRAITEMENT DES PROCÉDURES ADMINISTRATIVES : UNE APPROCHE PERTINENTE LORSQU'ELLE ASSOCIE LES AGENTS CONCERNÉS

1. Repenser les procédures pour en réduire les délais

L'attente ou les délais de traitement des procédures administratives constituent l'un des principaux motifs d'insatisfaction de nos concitoyens à l'égard de l'administration. Une enquête BVA commandée par la DGME montre ainsi que près de 91 % des usagers considèrent que les démarches administratives sont trop lourdes.

C'est pourquoi, dans le prolongement des actions tendant à simplifier les démarches des administrés, la DGME a engagé, conformément aux conclusions du 4e conseil de modernisation des politiques publiques, une action pour aider les administrations à réduire les temps d'attente des usagers ainsi que les délais de traitement de leurs demandes. Il ne s'agit pas de modifier la nature de la réponse qui sera fournie à l'administré, mais d'accélérer la procédure qui y conduira.

Cette action repose sur l'application de la méthode « Lean », qui repose sur un principe essentiel : les agents qui accomplissent le service sont les plus qualifiés pour identifier les difficultés organisationnelles qui ralentissent le traitement procédural de la demande. Remédier à ces difficultés doit alors permettre de gagner du temps sur la procédure ou de dégager de nouvelles marges de manoeuvre qui pourront être remployées de manière plus utile.

La méthode Lean

Créé au Japon, le « Lean » est un système très structuré qui regroupe un ensemble d'outils et de méthodes précis destinés à transformer les attitudes et les relations au travail pour améliorer l'organisation d'un service, d'une entreprise, d'une administration. Cette approche consiste notamment à éliminer les gaspillages ou les activités n'ajoutant pas de valeurs : délais, déplacements et opérations inutiles. Le « Lean », c'est « penser à l'envers » (B. Coriat) : il ne s'agit plus de masquer les problèmes pour avancer malgré tout, mais de les décortiquer pour en résoudre les causes profondes.

La méthode Lean dans l'administration

Piloté par la Direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME), le développement de la « lean administration » vise à éviter les gaspillages et à limiter toutes les actions qui ne créent pas de valeur ajoutée (temps d'attente, traitement du courrier, suivi des dossiers...).

* Cette démarche s'appuie sur un principe fort : l'implication des agents. Placés au coeur du changement, ils sont directement associés à la reconnaissance et à la résolution des problèmes : la valeur du service se créant au contact de l'usager, ils sont en effet les mieux placés, sur le terrain, pour détecter un dysfonctionnement et proposer des pistes d'amélioration durables.

* La dynamique repose ensuite sur une remise en question régulière du nouveau processus. Est-il toujours efficace ? Y a-t-il de nouveaux blocages ? Le service rendu aux usagers peut-il encore être meilleur?

* Enfin, le suivi des activités, l'évaluation du progrès, la mise au point des objectifs de façon collective sont indispensables pour assurer la pérennité de la nouvelle organisation. En s'appropriant la modernisation du processus, les agents la rendent durable et deviennent moteurs de la transformation. Un problème n'est donc plus considéré comme un frein au changement mais comme une opportunité d'amélioration.

Source : DGME

Comme l'a souligné M. François-Daniel Migeon, directeur général de la modernisation de l'État, lors de son audition, les délais de traitement des demandes des usagers sont parfois le signe que la procédure n'a pas été conçue du point de vue l'usager, mais du point de vue des différentes tâches administratives à accomplir. Chaque tâche peut être optimisée sans pour autant que les délais soient significativement réduits, en raison des temps d'attente entre chacune de ces tâches successives ou du maintien de tâches redondantes. Or, du point de vue de l'administré, qui ne perçoit que la globalité de la procédure, il n'y a pas alors de gain significatif. Il convient en conséquence de modifier l'organisation pour optimiser chaque étape procédurale, supprimer les étapes redondantes et limiter les délais d'attente ou de transmission entre deux tâches successives.

2. Des premières réalisations encourageantes

L'action des « accélérateurs de transformation » ainsi engagée n'en est qu'à ses débuts. Il est prévu que, d'ici à la fin de l'année 2011, les démarches effectuées dans les principaux services publics, qu'il s'agisse des préfectures, des organismes sociaux, des services fiscaux, des juridictions et des consulats, soient réexaminées afin que leurs délais de traitement administratifs soient réduits. Un certain nombre de démarches ont d'ores et déjà été identifiées, comme la délivrance des demandes de passeport ou de carte nationale d'identité, la délivrance des jugements civils, la réponse aux requêtes fiscales ou les demandes formulées par les Français résidant à l'étranger ou leur famille.

Appliquée pour l'heure de manière expérimentale, à quelques démarches particulières, l'action des « accélérateurs de transformation » a produit des résultats plutôt positifs, notamment en ce qui concerne les délais de traitement des demandes de naturalisation.

En moyenne, 85.000 à 90.000 dossiers de demande de naturalisation sont déposés chaque année dans les préfectures. De douze mois en 2009, les délais de traitement des demandes de naturalisation ont été réduits aujourd'hui à cinq mois et le stock des dossiers en attente a été réduit de 40 % grâce à une meilleure organisation des services et à la suppression de la double instruction des demandes par les préfectures et le ministère de l'Immigration. Après une première expérimentation limitée à quelques préfectures, le ministère de l'intérieur a engagé la généralisation du dispositif à tous les départements en 2010. La démarche ainsi suivie devrait être réutilisée pour améliorer plusieurs autres processus gérés par les préfectures (délivrance des cartes nationales d'identité, des passeports, des cartes de séjour, du permis de conduire et exercice du contrôle de légalité).

D'autres services ont bénéficié de cette action comme l'accueil des urgences du CHU de Nancy, où les délais d'attente des patients ont été réduits de 28 % en moyenne, grâce à des mesures simples, comme la présence à l'accueil d'un responsable chargé, dès leur arrivée, de répartir les patients en fonction de l'urgence de leur prise en charge médicale.

L'intérêt d'une telle démarche pour nos concitoyens ne fait pas de doute, à la condition cependant que plusieurs principes soient respectés.

En effet, votre rapporteur observe que si, souvent, les délais parviennent à être raccourcis par la mise en oeuvre de solutions pratiques relativement simples, comme par exemple, la mise en commun du stockage des dossiers ou une meilleure articulation des différentes étapes procédurales, parfois la modification nécessaire est d'une tout autre ampleur. C'est notamment le cas lorsque le gain escompté dépend de la suppression d'une étape procédurale jugée non nécessaire ou redondante.

Dans ce dernier cas, la suppression peut soit relever de la décision d'une autorité supérieure, soit du pouvoir réglementaire voire du législateur. Il est donc nécessaire de prévoir une articulation correcte entre les exigences que l'on fait peser sur les agents d'exécution pour raccourcir les délais pour l'usager, et l'implication de toute la chaîne hiérarchique, seule compétente pour procéder aux modifications qui sont de son ressort, voire l'intervention préalable du pouvoir législatif ou réglementaire.

En outre, le raccourcissement des délais ne peut jamais être qu'un objectif secondaire par rapport à la qualité et à la fiabilité du service rendu. Le temps gagné doit l'être sur les dysfonctionnements ou la mauvaise organisation, pas sur la qualité de l'instruction à laquelle la demande de l'administré est soumise ni sur les garanties procédurales prévues par la réglementation.

Enfin, l'accélération des procédures pose une question fondamentale, celle de l'utilisation qui sera faite des marges de manoeuvre dégagées et du bénéfice qu'en tireront les usagers.

De nouvelles affectations pour le personnel peuvent se justifier lorsqu'il était mobilisé pour accomplir une tâche redondante qui a été supprimée. En revanche, des suppressions de postes consécutives au raccourcissement de la procédure peuvent faire perdre aux usagers le bénéfice de cette accélération, le temps gagné dans le traitement de la demande étant annulé par le manque de moyens. En outre, il convient d'éviter que l'accélération se traduise par une intensification non justifiée des conditions de travail des agents, qui remettrait en cause leur adhésion à un processus qui repose pourtant largement sur leur très fort niveau d'engagement.