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Projet de loi de finances pour 2011 : Modernisation de l'Etat

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Modernisation de l'Etat ( avis - première lecture )

C. L'AMÉLIORATION DU TRAITEMENT DES RÉCLAMATIONS

1. Une exigence mal respectée

La réclamation ne se confond pas avec un mouvement d'humeur : il s'agit d'une demande formulée par l'administré, à la suite de ce qu'il estime être un dysfonctionnement de l'administration, afin qu'il y soit porté remède. Si elle est fondée, elle doit être pour le service concerné l'occasion d'améliorer son fonctionnement. Si elle ne l'est pas, ou si elle n'appelle pas de suites, elle doit au moins permettre un échange entre l'administration et l'usager susceptible de renforcer la relation de confiance qui doit s'établir entre eux.

Or, dans la pratique, les administrations sont encore loin de ce schéma idéal. Selon l'étude réalisée par la DGME, seul un service sur trois propose une prise en charge dédiée et explicite des réclamations et lorsque ce dispositif existe, il reste difficile d'accès une fois sur deux. En conséquence, nos concitoyens ne sont assurés d'obtenir une réponse à leur réclamation dans un délai raisonnable que dans 17 % des administrations.

En outre les dysfonctionnements propres aux procédures de traitement des réclamations aggravent ce constat négatif. Au bout d'un mois, un tiers des réclamants n'a pas reçu de réponse et dans près de la moitié des cas, plusieurs interlocuteurs sont impliqués dans la réponse, de manière peu coordonnée et difficilement compréhensible pour l'usager.

Votre rapporteur observe à cet égard qu'une réclamation à laquelle il n'est pas répondu redouble le sentiment de l'administré de ne pas être entendu par l'administration, puisqu'à la première expérience négative qui a justifié sa réclamation s'ajoute l'absence d'impact de cette dernière.

Il est acquis que les suites favorables ou non données à une réclamation dépendent uniquement de la légitimité de la demande et que la seule réclamation ne constitue pas en soi un titre susceptible de faire obtenir à l'intéressé la décision qu'il souhaite. Cependant, tout administré est en droit d'exiger que sa réclamation soit au moins prise en compte et qu'il y soit répondu.

2. Le dispositif mis en place par la DGME

Forte de ce constat, la DGME a souhaité mettre en place un dispositif d'amélioration de la gestion des réclamations, sur le modèle de ce qu'elle a déjà effectué pour le référentiel « Marianne » en matière d'accueil.

Structuré en quatre paliers (bronze, argent, or et platine), qui correspondent chacun à des degrés croissants de qualité en matière de gestion des réclamations, il indique ainsi à chaque administration la cible à atteindre et les procédures qu'elle doit mettre en place pour y arriver.

Les quatre paliers du dispositif d'amélioration
du traitement des réclamations par les administrations

- Prendre en charge et traiter toutes les informations (palier « bronze ») : les administrations s'engagent sur 7 actions, notamment « répondre à 100 % des réclamations » et « mettre en place un processus dédié au traitement des réclamations ».

- Optimiser le traitement et piloter la performance (palier « argent ») : les administrations définissent les engagements, améliorent les délais de traitement et mesurent la satisfaction des usagers qui réclament.

- Viser l'excellence opérationnelle (palier « or ») : 4 nouvelles pratiques s'imposent, dont la consolidation et le suivi des motifs de réclamation au niveau national.

- Exploiter les motifs d'insatisfaction et anticiper les réclamations (palier « platine ») : cette ultime étape passe notamment par la mise en oeuvre d'actions correctives pour réduire les motifs d'insatisfaction.

Source DGME

Une première expérimentation de ce dispositif a été menée entre septembre 2009 et janvier de cette année, auprès de sept organismes publics parmi lesquels les Urssaf de Gironde et de Meurthe-et-Moselle, la caisse d'allocations familiales du Calvados, la direction des douanes d'Orly, la préfecture et l'inspection académique de l'Isère et les agences Pôle emploi de l'Ain. Au terme des quatre mois, les organismes publics se sont engagés à répondre à 100% des réclamations reçues dans les meilleurs délais, à adapter leur réponse à l'insatisfaction exprimée et à mesurer la satisfaction des usagers qui ont formé une réclamation, ce qui correspond au palier « argent » du dispositif d'amélioration du traitement des réclamations.

Concrètement, l'assistance apportée par la DGME se matérialise dans la fourniture d'un kit méthodologique qui comprend 3 éléments principaux :

- l'autodiagnostic : il s'agit d'un questionnaire de 22 questions à choix multiples auquel le responsable du déploiement doit répondre pour évaluer le degré de maturité de son organisation. En fonction des réponses au questionnaire, la feuille de route de l'organisation est personnalisée ;

- la feuille de route : elle liste les 22 actions d'amélioration de la gestion des réclamations à mettre en oeuvre de manière progressive, autour des 4 paliers identifiés (Bronze, Argent, Or, Platine) regroupant de 3 à 8 actions ;

- les fiches pratiques : chacune des 22 actions fait l'objet d'une fiche décrivant les enjeux, les modalités détaillées de mise en oeuvre, des illustrations, des exemples de bonnes pratiques.

3. Le calendrier de déploiement envisagé

La DGME prévoit un déploiement du dispositif d'amélioration du traitement des données calqué sur le nouveau programme de déploiement progressif du référentiel « Marianne ».

La généralisation du dispositif d'amélioration du traitement des réclamations a donc débuté en septembre 2010, avec quelques administrations pilotes et elle devrait se poursuivre jusqu'en 2011 pour les autres administrations.

La première vague de déploiement, qui bénéficie d'un accompagnement spécifique de la DGME, concerne cinq caisses primaires d'assurance maladie et trois caisses d'allocations familiales. En parallèle, le Pôle Emploi, l'ACOSS et la direction générale des finances publiques travaillent à l'adaptation des actions de ce dispositif au sein de leurs référentiels de qualité respectifs. La mise en place du dispositif dans plusieurs préfectures et inspections académiques a été engagée à partir d'octobre. L'ensemble des services dont relèvent ces premières administrations pilotes représente 80 % des réclamations formées par les administrés. L'objectif est qu'ils atteignent tous le palier « argent » d'ici à la fin de l'année 2011.

Pour les autres services de l'État, une généralisation du dispositif est prévue en articulation étroite avec le déploiement du référentiel Marianne, dont il constitue un approfondissement.

Parallèlement à ce déploiement territorial du programme d'amélioration du traitement des réclamations, un service en ligne d'« e-réclamations » accessible via le portail internet mon.service-public.fr doit être mis en place d'ici le premier trimestre 2011.

Il devrait permettre de simplifier considérablement le dépôt des réclamations pour les usagers qui pourront ainsi adresser directement aux administrations partenaires leurs réclamations. En outre les principaux motifs d'insatisfaction exprimés pourront être recueillis, ce qui fournira une information importante pour élaborer des améliorations globales, valables pour tous les services.

L'adhésion des services de l'État au service en ligne « e-réclamations » s'effectuera au fur et à mesure du déploiement du dispositif, la capacité des organismes à répondre à l'ensemble des réclamations qui leur sont adressées étant une condition préalable à leur adhésion.

4. Un axe de réforme important pour garantir la qualité du service

Votre rapporteur souscrit à l'objectif fixé aux services de l'État d'être en mesure de garantir un traitement adapté et systématique des réclamations qui leur sont adressées.

Elle note cependant que, compte tenu de la situation actuelle, où seule une part très minoritaire des administrations offre un service des réclamations satisfaisant, les objectifs de déploiement retenus sont très ambitieux, puisqu'en 2011, l'ensemble des préfectures et des administrations sociales devraient être au palier « argent » du dispositif. Certes, la démarche incrémentale qui a été privilégiée, qui procède par paliers successifs, le choix de s'appuyer sur quelques services pilotes, qui définissent les bonnes pratiques et exercent un effet d'entraînement au sein de leur administration, et la mise en place d'un service en ligne centralisé d'« e-réclamation » sont autant d'éléments pertinents susceptibles d'accélérer le changement.

Cependant, développer au sein des administrations l'exigence d'un traitement satisfaisant des réclamations ainsi que la culture de l'écoute systématique suppose du temps, afin de susciter l'adhésion des personnels et d'adapter en conséquence les procédures administratives.

En effet, lorsqu'elle est fondée, la réclamation pointe un dysfonctionnement. Elle peut donc être vécue par les agents comme une prise à partie, alors même que le dysfonctionnement constaté trouve son origine dans une simple difficulté organisationnelle ou procédurale. Lorsque la réclamation est sans fondement, elle impose malgré tout aux agents de prendre le temps d'expliquer et de justifier la procédure qu'ils ont suivie, alors même qu'elle est injustement mise en cause. Dans un cas comme dans l'autre, les intéressés peuvent exprimer une certaine réticence à traiter la réclamation.

Tout l'enjeu de l'action engagée est justement de lever ces réticences en convaincant les agents et l'encadrement que l'amélioration du traitement des réclamations doit permettre de former une boucle vertueuse, chaque réclamation étant l'occasion d'ouvrir un dialogue avec les usagers et de remédier à un dysfonctionnement ou de mieux expliquer la procédure qui a été suivie.

Plusieurs éléments peuvent y contribuer.

Tout d'abord, il convient de prendre en compte l'exigence d'un traitement correct des réclamations dans les procédures d'évaluation de la qualité du service rendu ainsi que dans les objectifs assignés en la matière. En effet, si la multiplication des réclamations des usagers peut constituer un indice du mauvais fonctionnement d'un service, il convient de tenir compte aussi des efforts fournis pour remédier aux dysfonctionnements soulignés. L'évaluation globale doit porter non seulement sur l'efficacité du service délivré, mais aussi sur la capacité des intéressés à améliorer leurs procédures pour répondre aux motifs d'insatisfaction qui se sont exprimés. De manière symétrique, des objectifs de performance spécifiques à la gestion des réclamations pourraient aussi être utilement fixés aux responsables opérationnels.

Ensuite, l'amélioration du traitement des réclamations et la réponse qui y est apportée doit reposer sur les agents eux-mêmes, afin qu'ils définissent une procédure qui soit compatible avec le fonctionnement de leur service et, lorsqu'un dysfonctionnement a été constaté, qu'ils puissent proposer une solution pour y remédier, qui sera ainsi fort pertinemment adaptée aux réalités du terrain. Cette association des principaux intéressés à l'action d'amélioration mise en oeuvre constitue le gage de leur adhésion. C'est d'ailleurs sur ce principe que repose le dispositif élaboré par la DGME. Cependant il faut veiller à ce que les agents qui traitent la réclamation ne soient pas les mêmes que ceux qui sont intervenus dans la procédure qui a donné lieu à cette réclamation. Ces derniers doivent être associés à la réponse donnée, mais un regard tiers est aussi nécessaire.

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Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » figurant dans le projet de loi de finances pour 2011.