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Projet de loi de finances pour 2011 : Outre-mer

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Outre-mer ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

D'un point de vue budgétaire, l'année 2010 s'est caractérisée pour la mission « outre-mer » par la poursuite de la mise en oeuvre des décisions importantes prises en 2009 en faveur des populations et des collectivités d'outre-mer, à la suite des événements sociaux intervenus en Guyane et dans les Antilles, en particulier avec la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer et le conseil interministériel de l'outre-mer du 6 novembre 2009, faisant suite aux états généraux de l'outre-mer.

L'année 2011 se situera dans la même perspective. Toutefois, compte tenu du contexte budgétaire global difficile, votre rapporteur craint que les crédits prévus en loi de finances initiale ne soient pas tous effectivement au rendez-vous sur le terrain. Il y va pourtant de la crédibilité de la politique de l'État outre-mer, alors que les attentes sont fortes depuis 2009.

A cet égard, la mission « outre-mer » connaîtra un certain tassement de ses crédits en 2011, avec une augmentation de 0,23 % des autorisations d'engagement, mais une diminution de 1,45 % des crédits de paiement3(*), à relier à l'objectif de maîtrise budgétaire fondé sur une réduction de tous les crédits d'intervention. Évalué à 16,25 milliards d'euros en 2011, l'effort budgétaire et fiscal global de l'État envers l'outre-mer demeure néanmoins particulièrement soutenu. Dans ce contexte difficile, les collectivités d'outre-mer, davantage frappées par la crise, doivent relever le défi du « développement endogène ».

Outre-mer, les années 2010 et 2011 sont davantage dominées par les enjeux institutionnels et statutaires, tant dans les départements et les régions d'outre-mer que dans les collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie :

- transformation des régions monodépartementales de la Guyane et de la Martinique en collectivités uniques de l'article 73 de la Constitution ;

- évolution statutaire de la Guadeloupe ;

- départementalisation de Mayotte par transformation en collectivité unique de l'article 73 de la Constitution ;

- anticipation de la suite de l'accord de Nouméa pour mieux préparer l'avenir de la Nouvelle-Calédonie ;

- nouvelle réforme statutaire en Polynésie française pour y rétablir la stabilité politique et institutionnelle.

Comme chaque année, le présent avis détaillera la situation de chaque département ou collectivité d'outre-mer, en particulier dans les domaines de compétence de votre commission.

Pour accompagner le développement économique et social de l'outre-mer et son évolution statutaire et institutionnelle, votre commission rappelle l'urgente nécessité de renforcer l'autorité de l'administration en charge de l'outre-mer au sein du Gouvernement. Si l'on ne veut pas que les engagements pris envers nos compatriotes ultramarins restent lettre morte, l'administration de l'outre-mer doit absolument être renforcée. Aussi votre commission plaide-t-elle une nouvelle fois pour son rattachement direct au Premier ministre, afin qu'elle dispose enfin de l'autorité nécessaire pour faire prévaloir au sein de toutes les politiques de l'État les intérêts légitimes de l'outre-mer.

I. UN EFFORT FINANCIER CONFIRMÉ ENVERS L'OUTRE-MER, MALGRÉ LA FAIBLESSE DE L'ADMINISTRATION CENTRALE

A. UN EFFORT BUDGÉTAIRE MAINTENU EN FAVEUR DE L'OUTRE-MER

1. Une mission budgétaire au périmètre stable dans un contexte de tassement de ses crédits

Pour la troisième année consécutive, le Gouvernement présente une mission budgétaire « outre-mer » dont le périmètre et la structure sont stables, sans modification majeure. Selon le Gouvernement, le périmètre actuel de la mission se caractérise par une plus grande cohérence, en ne regroupant que les seuls crédits affectés aux dispositifs spécifiques aux collectivités d'outre-mer. L'architecture de la mission est comparable depuis la loi de finances initiale pour 2008, sous réserve de l'ajout de deux actions nouvelles en 2009 et 20104(*).

Si votre rapporteur admet que la stabilité du périmètre de la mission facilite la comparaison d'une année sur l'autre de l'effort de l'État en faveur de l'outre-mer, il déplore à nouveau le caractère exclusivement ministériel et non interministériel de la mission « outre-mer », en contradiction avec les principes de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Ainsi que l'indique le document de politique transversale, les crédits de la mission ne représentent en effet que 16,6 % de l'ensemble des crédits attribués à l'outre-mer en autorisations d'engagement et 15,5 % en crédits de paiement. L'essentiel de l'effort budgétaire et fiscal de l'État en faveur des populations et des collectivités d'outre-mer ne relève donc pas du ministère chargé de l'outre-mer5(*), soulignant ainsi le caractère nettement interministériel de la politique en faveur de l'outre-mer.

La mission « outre-mer » comporte deux programmes :

- le programme 138 « emploi outre-mer » ;

- le programme 123 « conditions de vie outre-mer ».

Comptant deux actions, le programme « emploi outre-mer » regroupe les crédits destinés aux aides aux entreprises propres à l'outre-mer (aide au fret et compensation des exonérations de charges sociales) ainsi que les crédits relatifs aux divers dispositifs spécifiques à l'outre-mer d'aide à la formation professionnelle, en particulier le service militaire adapté (SMA).

Le programme « conditions de vie outre-mer » décline au sein de neuf actions, d'une part, les crédits destinés au financement de dispositifs propres à l'outre-mer (aides au logement, continuité territoriale, coopération régionale, dispositifs sanitaires, culturels et sociaux, accès au financement bancaire6(*)) et, d'autre part, les crédits affectés au soutien à l'investissement des collectivités territoriales, en particulier le fonds exceptionnel d'investissement institué par la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (LODEOM).

Selon le Gouvernement, seules trois modifications, mineures et issues des préconisations du conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) réuni le 6 novembre 2009, sont à relever dans le périmètre de la mission pour 2011. Premièrement, la dotation spécifique de construction et d'équipement scolaire de Mayotte, qui représente 5 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, est transférée vers le programme « concours spécifiques et administration » au sein de la mission « relations avec les collectivités territoriales » (programme 122, géré par la direction générale des collectivités locales). Deuxièmement, des crédits correspondant aux opérations inscrites pour les quatre régions d'outre-mer dans les contrats de projet État-région, au titre de plusieurs ministères7(*), sont intégrés au sein du programme « conditions de vie outre-mer », pour un montant de 17,86 millions d'euros en autorisations d'engagement et 8,14 millions d'euros en crédits de paiement. Troisièmement, les crédits correspondant aux commissaires au développement endogène, mis en place par le CIOM, sont transférés vers le programme « administration territoriale » au sein de la mission « administration générale et territoriale de l'État » (programme 307, géré par le secrétariat général du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales), pour un montant légèrement supérieur à un million d'euros. Votre rapporteur s'interroge sur la pertinence de ce transfert, alors que seuls les départements d'outre-mer sont dotés d'un commissaire au développement endogène, qui constitue donc bien un dispositif spécifique à l'outre-mer.

Selon le projet de loi de finances pour 2011 déposé à l'Assemblée nationale, les crédits de la mission « outre-mer », hors fonds de concours et attributions de produits, s'élèvent à :

- 2,156 milliards d'euros en autorisations d'engagement ;

- 1,977 milliards d'euros en crédits de paiement.

Ces montants représentent une diminution par rapport à la loi de finances initiales pour 2010 de 0,55 % en autorisations d'engagement et de 2,3 % en crédits de paiement.

En incluant les fonds de concours et attributions de produits, évalués à 16,8 millions d'euros, montant identique à l'année précédente, les crédits de la mission « outre-mer » s'élèvent à :

- 2,173 milliards d'euros en autorisations d'engagement ;

- 1,994 milliards d'euros en crédits de paiement.

Ainsi, les crédits de la mission sont accrus de 0,23 % en autorisations d'engagement, mais diminuent de 1,45 % en crédits de paiement.

La mission « outre-mer » n'échappe donc pas à l'effort de maîtrise budgétaire voulu par le Gouvernement, dans un contexte de déficit budgétaire élevé. La réduction de 1,45 % des crédits de paiement représente environ 30 millions d'euros, chiffre à comparer à l'économie de 64 millions d'euros en année pleine, selon le Gouvernement, résultant de la rationalisation des dispositifs d'exonération de charges sociales outre-mer décidée par la LODEOM. Cette diminution globale doit donc être relativisée, de nombreux dispositifs voyant croître leurs crédits en 2011.

Cette réalité globale recouvre ainsi des évolutions contrastées. Au sein de la mission, seules les dépenses d'intervention diminuent, de manière significative8(*), alors que les dépenses de personnel, de fonctionnement et surtout d'investissement connaissent une progression. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2010, les dépenses d'investissement augmentent de 123,1 % en autorisations d'engagement et de 152,7 % en crédits de paiement, marquant l'engagement de l'investissement de l'État outre-mer.

Depuis la loi de finances initiale pour 2008, année comparable pour le périmètre de la mission malgré certains transferts en 2009, les crédits de la mission « outre-mer » votés en loi de finances initiale, hors fonds de concours et attributions de produits, auront ainsi connu une progression de 22 % en autorisations d'engagement et 14 % en crédits de paiement, ce qui témoigne de l'intérêt durable porté par l'État au financement des politiques outre-mer.

Les crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2011 excèdent les montants prévus en 2009 par la programmation pluriannuelle des crédits de la mission « outre-mer » pour 2011, évalués alors à 1,97 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,93 en crédits de paiement. La différence est particulièrement significative pour les autorisations d'engagement, pour près de 200 millions d'euros. La programmation pluriannuelle prévoit après 2011 une progression des crédits de la mission pour atteindre 2,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,1 en crédits de paiement en 2013, soit une augmentation de 2,04 % seulement pour les autorisations d'engagement, mais de 6,67 % pour les crédits de paiement, cohérente avec le niveau élevé des autorisations d'engagement en 2011. Cette programmation témoigne du caractère durable et renforcé du soutien de l'État envers l'outre-mer.

Le programme 138 « emploi outre-mer » comprend 1,352 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,332 milliard en crédits de paiement, auxquels il faut ajouter près de 13 millions d'euros de fonds de concours et attributions de produits attendus, soit une hausse respectivement de 3,99 % et de 3,19 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2010. Au sein du programme, alors que les crédits de l'action « soutien aux entreprises » régressent modestement, ceux affectés à l'action « aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » progressent de façon très significative.

Le programme 123 « conditions de vie outre-mer » comprend 804 millions d'euros en autorisations d'engagement et près de 646 millions en crédits de paiement, auxquels il faut ajouter près de 4 millions d'euros de fonds de concours et attributions de produits attendus, soit une diminution forte respectivement de 5,55 % et de 9,83 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2010. Votre rapporteur note l'écart très important entre le niveau des autorisations d'engagement et celui des crédits de paiement, plus de 150 millions d'euros, qui supposera de prévoir des crédits de paiement en hausse significative après 2011, sauf à sous-consommer massivement les autorisations d'engagement. Au sein du programme, ce sont principalement les actions « collectivités territoriales », « fonds exceptionnel d'investissement » et « appui à l'accès aux financements bancaires » qui voient une baisse de leurs autorisations d'engagement, à l'inverse de l'action « aménagement du territoire », alors que ce sont surtout les actions « logement » et « collectivités territoriales » qui connaissent un repli de leurs crédits de paiement.

Lors de l'examen du texte par l'Assemblée nationale, nos collègues députés ont procédé à plusieurs modifications concernant la mission :

- conformément à un engagement du conseil interministériel pour l'outre-mer, possibilité pour l'État de procéder à l'aliénation des terrains de son domaine privé, dans les départements et collectivités d'outre-mer à un prix inférieur à leur valeur vénale en vue de la réalisation de programmes de construction, pour encourager en particulier la construction de logements sociaux (amendement du Gouvernement) ;

- aménagement de l'aide à la rénovation du secteur hôtelier, mise en place par la LODEOM (amendement de la commission des finances) ;

- conformément à un engagement du conseil interministériel pour l'outre-mer, mise en place d'un dispositif d'apurement des dettes sociales pour le secteur hôtelier dans les Antilles (amendement du Gouvernement) ;

- mise en place d'une aide financière pour le passage au numérique terrestre, au bénéfice des chaînes locales de télévision outre-mer, dotée de 500 000 euros en 2011 (amendement du Gouvernement).

En seconde délibération, à la demande du Gouvernement, la mission a été, avec les autres, mise à contribution, par une diminution de 1,6 millions d'euros de ses crédits, pour gager l'ensemble des ouvertures de crédits votés par l'Assemblée nationale.

Par ailleurs, l'article 13 du projet de loi de finances pour 2011 prévoit la suppression de l'avantage fiscal pour l'investissement dans la production d'énergie photovoltaïque outre-mer, suscitant d'importantes protestations de la part des élus domiens. Nos collègues députés ont souhaité la création d'une commission composée d'élus et de représentants de l'administration pour évaluer l'impact de cette suppression sur la sécurité de l'approvisionnement énergétique des départements et collectivités d'outre-mer, cette commission devant présenter ses conclusions au Parlement avant le 30 juin 2011.

L'article 25 du projet de loi fixe les conditions de compensation dont bénéficient les départements au titre du revenu de solidarité active, celui-ci entrant en vigueur dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon à compter du 1er janvier 2011. Ce droit à compensation est prévu à hauteur de près de 133 millions d'euros.

L'article 87 du projet de loi assure la prise en charge financière de la prorogation en 2011 du revenu supplémentaire temporaire d'activité, du fait de la transition progressive vers le revenu de solidarité active en 2011.

2. La nécessité de mieux évaluer l'impact de l'important effort budgétaire et fiscal de l'Etat en faveur de l'outre-mer
a) Un niveau toujours soutenu d'effort budgétaire et fiscal global

Selon le document de politique transversale consacré à l'outre-mer présenté par le Gouvernement, dont votre rapporteur observe l'enrichissement, l'effort budgétaire global de l'État envers l'outre-mer, auquel contribueront 89 programmes différents relevant de 27 missions budgétaires en 20119(*), est estimé en autorisations d'engagement à 13,024 milliards d'euros en 2011, après 13,145 en 2010, et en crédits de paiement à 12,763 milliards d'euros en 2011, après 13,100 en 2010. Malgré ce fléchissement, résultant d'un contexte budgétaire global difficile, l'effort budgétaire en faveur de l'outre-mer reste particulièrement soutenu.

Les trois quarts environ de l'effort budgétaire global de l'État envers l'outre-mer sont destinés aux départements et régions d'outre-mer, un quart étant consacré aux collectivités d'outre-mer de l'article 74 de la Constitution et à la Nouvelle-Calédonie.

De plus, il convient d'ajouter à cet effort budgétaire la dépense fiscale croissante en faveur de l'outre-mer : règles spécifiques en matière de taxe sur la valeur ajoutée (en particulier la minoration des taux), défiscalisation des investissements, exonérations fiscales spécifiques pour les ménages outre-mer et absence de taxe intérieure sur les produits pétroliers10(*). Selon le document de politique transversale, cet effort fiscal est estimé à 3,225 milliards pour 2011, après 3,175 en 2010, soit une augmentation attendue de 150 millions d'euros.

L'effort financier total de l'État devrait donc atteindre 16,25 milliards d'euros en 2011, après 16,32 milliards d'euros en 2010.

Évolution de l'effort budgétaire consacré à l'outre-mer en 2011
(en milliers d'euros, hors fonds de concours et attributions de produits)

 

Loi de finances pour 2010

Projet de loi de finances pour 2011

Variation
(en %)

Autorisations d'engagement

13 144 935

13 023 913

- 0,9

dont :
- mission « outre-mer »
- mission « relations les collectivités territoriales »
- mission « sécurité »
- mission « justice »
- mission « immigration, intégration et asile »
- mission « conseil et contrôle de l'État »


2 138 833

1 938 385
785 783
330 238

19 428
24 364


2 155 962

1 938 385
777 152
427 110

19 635
24 913


+ 0,8

=
- 1,1
+ 29,311(*)

+ 1,1
+ 2,3

Crédits de paiement

13 100 235

12 762 947

- 2,6

dont :
- mission « outre-mer »
- mission « relations les collectivités territoriales »
- mission « sécurité »
- mission « justice »
- mission « immigration, intégration et asile »
- mission « conseil et contrôle de l'État »


2 039 994

1 937 165
785 481
329 114

19 122
21 952


1 977 305

1 937 165
788 242
339 991

19 545
24 213


- 3,1

=
+ 0,3
+ 3,3

+ 2,2
+ 10,312(*)

Les chiffres pour 2010 correspondent à des prévisions actualisées effectuées par les ministères.
Les chiffres pour 2011 sont, concernant certaines missions, des estimations sur la base de 2010.
Source : document de politique transversale.

Répartition de l'effort budgétaire par collectivité en 2011
(en euros)

Ne sont pas répartis par collectivité 256,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 279,1 en crédits de paiement, ainsi que 17,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement consacrés aux Terres australes et antarctiques françaises.

Source : document de politique transversale.

Effort budgétaire par habitant et par collectivité en 2011
(crédits de paiement en euros)

Source : document de politique transversale et ministère chargé de l'outre-mer.

b) La nécessité de mieux évaluer l'impact réel de cet effort

Compte tenu de l'ampleur de l'effort budgétaire et fiscal déployé, en particulier en matière de défiscalisation et d'allègement de charges sociales, il appartient à l'État à la fois de s'assurer de l'efficacité économique et sociale des dispositifs mis en place outre-mer et de mieux vérifier l'emploi des crédits attribués à l'outre-mer et à ses collectivités territoriales.

Votre rapporteur s'interroge sur la rentabilité de ces efforts de l'État en faveur de l'outre-mer et sur la réalité des capacités d'évaluation de l'impact économique et social réel des mesures de soutien et d'accompagnement. Il est dans l'intérêt même des populations et des élus d'outre-mer de savoir si les dispositifs mis en place sont efficaces ou non pour le développement, l'emploi et le niveau de vie. Cette évaluation n'est pas suffisante. Le Parlement n'est pas en mesure de connaître l'impact réel des dispositifs de défiscalisation qu'il est appelé à voter ou à modifier.

A cet égard, les trois indicateurs de performance13(*) prévus au titre du programme 138 « emploi outre-mer » s'avèrent rudimentaires ou parcellaires pour pouvoir évaluer de façon complète l'impact des mesures considérées. De même, la réponse du Gouvernement à la question de votre rapporteur portant sur le nombre d'emplois créés par chacun des dispositifs de défiscalisation est loin d'être satisfaisante et dénote une évaluation défaillante.

Cette question renvoie à celle de la réorganisation de l'administration centrale chargée de l'outre-mer, dont il est fait état plus loin. La culture de l'évaluation, prônée par la LOLF, n'a pas encore suffisamment pénétré les politiques en faveur de l'outre-mer.

3. La poursuite de la mise en oeuvre des mesures économiques et sociales décidées en 2009
a) La montée en puissance du service militaire adapté

Salué pour son efficacité en termes d'insertion professionnelle pour les jeunes volontaires14(*), le dispositif propre à l'outre-mer du service militaire adapté (SMA) doit connaître un doublement, pour atteindre 6 000 volontaires formés par an à l'horizon 2013, conformément à un engagement du Président de la République pris en février 2009. Il en compte près de 3 000 en 2010.

Selon le Gouvernement, cette montée en puissance s'opèrera, certes, par une augmentation des crédits, mais également par un raccourcissement de la durée de formation pour certains publics. Ainsi, d'ici 2013, le budget du SMA devrait croître de l'ordre de 57 %, tandis que le nombre de places devrait croître, lui, d'environ 77 %.

Votre rapporteur insiste pour que cette extension, souhaitable, de ce dispositif reconnu du SMA ne soit pas réalisée au prix d'une perte d'efficacité en termes d'insertion professionnelle des jeunes volontaires.

b) La poursuite de la mise en oeuvre de la LODEOM

La LODEOM visait à mettre en place une nouvelle logique de « développement endogène » de l'outre-mer, c'est-à-dire de mise en valeur économique des atouts et des compétences des collectivités d'outre-mer. Cependant, l'horizon économique et social de l'outre-mer demeure le rattrapage du retard de niveau de vie par rapport à la métropole. Force est de constater, cependant, que le niveau de vie des Français ultramarins, bien que toujours en deçà de celui des Français de l'hexagone, demeure bien supérieur à celui constaté dans les États de leur environnement régional. Le niveau de vie des Français d'outre-mer les rattache aux pays les plus développés du monde.

La LODEOM a institué un nouveau dispositif unifié d'exonération de charges sociales spécifique à l'outre-mer, dans les départements d'outre-mer ainsi qu'à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, sous forme d'un mécanisme de dégressivité des exonérations sur les salaires au profit des entreprises de moins de onze salariés, des entreprises de secteurs prioritaires identifiés (tourisme et loisirs, énergies renouvelables et environnement, agro-nutrition, recherche-développement, technologies de l'information et de la communication) et des entreprises situées dans certaines zones prioritaires. Les entreprises concernées doivent payer effectivement les cotisations dues et ne pas être en infraction en matière de travail illégal. Se substituant aux divers dispositifs antérieurs, ce mécanisme d'exonération est provisionné dans le projet de loi de finances pour 2011 à hauteur de 1,087 milliard d'euros, au sein de l'action « soutien aux entreprises » du programme « emploi outre-mer », action dotée au total de 1,112 milliard d'autorisations d'engagement comme de crédits de paiement. Selon le Gouvernement, cette réforme engendre une économie de 64 millions d'euros en année pleine.

La LODEOM a rénové les dispositifs de défiscalisation et mis en place des zones franches globales d'activités pour les entreprises, ainsi que des aides spécifiques au secteur du tourisme et de l'hôtellerie.

La LODEOM a également opéré une rationalisation des dispositifs de continuité territoriale, en créant un fonds unique, doté en 2011 de plus de 45 millions d'euros selon le projet de loi de finances, dont les montants et les critères d'éligibilité doivent être fixés par l'État pour en assurer la maîtrise budgétaire, contrairement aux dispositifs antérieurs.

La LODEOM a enfin institué un fonds exceptionnel d'investissement. Dans le projet de loi de finances pour 2011, les capacités de ce fonds sont significativement réduites, passant de 40 à 10 millions d'euros en autorisations d'engagement. En revanche, les crédits de paiement passent quant à eux de 17 à plus de 21 millions d'euros.

Selon le Gouvernement, à la date du 15 septembre 2010, la plupart des décrets d'application de la LODEOM ont été publiés. Demeurent toutefois en attente, plus d'un an après la publication de la loi, notamment les modalités d'application de l'aide destinée à abaisser le coût du fret des produits importés, dont le principe a été accepté par la Commission européenne avec un subventionnement du fonds européen de développement régional (FEDER), et du nouveau dispositif de continuité territoriale.

Votre rapporteur signale, enfin, que le décret relatif à la commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer, prévue à l'article 74 de la LODEOM, est paru en septembre 2010. Il espère que les travaux de cette commission inciteront à un renforcement des capacités d'évaluation au sein de l'administration centrale de l'outre-mer.

c) La poursuite de la mise en oeuvre des décisions du CIOM

Réuni le 6 novembre 2009 à la suite des états généraux de l'outre-mer (EGOM), le nouveau conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) a retenu 137 mesures réparties selon huit grands thèmes :

- formation des prix, fonctionnement du marché et concurrence ;

- productions locales et développement endogène ;

- grands projets structurants ;

- dialogue social ;

- gouvernance ;

- insertion des outre-mer dans leur environnement régional et dans l'espace communautaire ;

- insertion et égalité des chances ;

- identité culturelle.

Certaines de ces mesures appellent une intervention normative, tandis que d'autres supposent une évolution des pratiques administratives. Chaque ministère est chargé de la mise en oeuvre des décisions qui le concernent, la coordination et le suivi étant assurés par le ministère chargé de l'outre-mer. Un comité local de suivi a été mis en place dans chaque territoire, composé de façon très large, en plus du comité national de suivi.

Déjà partiellement prises en compte dans la loi de finances pour 2010, les mesures édictées par le CIOM nécessitant une intervention budgétaire sont pleinement intégrées dans le projet de loi de finances pour 2011. Outre la montée en puissance du SMA, il s'agit notamment du maintien de la ligne budgétaire unique (LBU) pour le logement, de la pérennisation des dotations d'équipement scolaire à Mayotte et en Guyane et du financement du fonds de garantie pour l'agriculture et la pêche. On relève aussi, sur d'autres missions budgétaires, les crédits correspondant à la mise en place des cinq sous-préfets à la cohésion sociale et à l'égalité des chances, dans les quatre départements d'outre-mer et à Mayotte, ainsi que des trois commissaires au développement endogène15(*), en Guyane, dans les Antilles et dans l'océan Indien.

En outre, un volet important du CIOM consiste en l'amélioration de l'accès des Français ultramarins aux postes de responsabilité dans la fonction publique de l'État, tant en métropole que dans les services déconcentrés outre-mer, de façon à rendre la fonction publique « plus représentative du bassin de vie qu'elle administre ». Plusieurs mesures ont été prises en ce domaine, en particulier dans deux circulaires du 23 juillet 2010 relatives aux modalités de participation des ultramarins aux concours de la fonction publique et à la mise en oeuvre des mesures transversales retenues pour favoriser l'émergence d'une fonction publique plus représentative. L'obligation de contreseing du ministre chargé de l'outre-mer pour la nomination des cadres de l'État outre-mer est également prévue. En revanche, l'adaptation des services déconcentrés de l'État dans les collectivités d'outre-mer ne semble pas encore engagée.

Dressant en juillet dernier un premier bilan provisoire de la mise en oeuvre du CIOM, la ministre chargée de l'outre-mer indiquait que les deux tiers des 137 mesures prévues étaient réalisées ou en voie de l'être. Au vu des réponses fournies à ses questions par le Gouvernement, votre rapporteur observe que certaines mesures, un an après, demeurent au stade de la réflexion interministérielle voire de l'analyse juridique. Il en est ainsi, par exemple, de l'amélioration du rendement de la fiscalité locale et surtout de l'attribution aux communes d'une part de la taxe sur les tabacs, de la création d'agences régionales d'assistance technique pour renforcer les capacités de maîtrise d'ouvrage des collectivités, du renforcement du pouvoir de substitution des préfets en cas de carence des collectivités dans certains secteurs prioritaires, ou encore de la faculté de fusionner chambre de commerce et d'industrie et chambre de métiers et de l'artisanat. Sur ce dernier point, aucune demande n'a en réalité été formulée par les instances consulaires concernées...


* 3 En incluant les fonds de concours.

* 4 Il s'agit de l'action « fonds exceptionnel d'investissement », créée en 2009, et de l'action « appui à l'accès aux financements bancaires », créée en 2010. Malgré la stabilité de cette architecture depuis 2008, des transferts importants de crédits en provenance ou vers d'autres missions ont modifié le périmètre en 2009.

* 5 A titre d'exemple, le plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe est pris en charge par la mission « politique des territoires ».

* 6 Instituée en 2010, l'action « appui à l'accès aux financements bancaires » est reconduite dans le projet de loi de finances pour 2011.

* 7 Ministère de la culture et de la communication, ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire.

* 8 La norme de maîtrise budgétaire édictée par le Gouvernement porte sur une réduction de 10 % en trois ans des crédits d'intervention.

* 9 91 programmes relevant de 28 missions en 2010, deux programmes et une mission (« plan de relance ») étant supprimés en 2011.

* 10 La taxe spéciale de consommation sur les carburants, imposition de nature équivalente, est perçue par les collectivités territoriales.

* 11 Cette hausse porte principalement sur le programme « administration pénitentiaire ». Plusieurs chantiers immobiliers doivent être engagés en 2011.

* 12 Cette hausse porte principalement sur le programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives ». En 2011 est prévue la livraison des nouveaux locaux construits pour les deux tribunaux administratifs de Basse-Terre et Fort-de-France.

* 13 Écart entre le taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises d'outre-mer exonérées de cotisations sociales et les autres entreprises, taux d'insertion des volontaires du SMA et taux d'insertion des jeunes ayant bénéficié d'une formation professionnelle en mobilité.

* 14 Selon le Gouvernement, le taux d'insertion des volontaires du SMA en fin de contrat varie depuis 2008 entre 77 et 80 % environ. Cet objectif est maintenu après 2011.

* 15 Les trois commissaires au développement endogène doivent être nommés avant fin 2010.