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Projet de loi de finances pour 2011 : Outre-mer

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Outre-mer ( avis - première lecture )

E. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE, COLLECTIVITÉ EN DÉTRESSE

1. Vers une révision du statut et une modification du mode de scrutin pour l'élection de l'assemblée de la Polynésie française

Dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2010, votre rapporteur établissait une chronique de la vie politique polynésienne entre 2008 et l'été 2009. Le présent avis reprend donc le cours des événements à partir de l'automne 2009.

Le quatrième gouvernement de M. Oscar Temaru depuis 2004, commencé le 11 février 2009, n'a vécu que 9 mois. En effet, l'assemblée de la Polynésie française a voté le 26 novembre 2009 une motion de défiance, par 29 voix sur 57. M. Gaston Tong Sang a alors formé, le 28 novembre 2009, son troisième gouvernement depuis 2004.

M. Oscar Temaru a retrouvé la présidence de l'assemblée de la Polynésie française en avril 2010.

Face à l'instabilité politique chronique que connaît la Polynésie française depuis plusieurs années, M. Nicolas Sarkozy, président de la République, a annoncé, lors de ses voeux à l'outre-mer pour l'année 2010, qu'il souhaitait engager « une réforme du mode de scrutin et du mode de fonctionnement institutionnel local, afin de garantir plus de stabilité aux majorités élues, et donc une capacité à envisager l'action politique et publique dans la durée ».

Une mission conduite par M. Jacques Barthélemy, conseiller d'État, s'est rendue sur place afin de procéder à une large concertation avec les élus et de formuler des propositions concrètes. Selon les indications du Gouvernement, un projet de loi organique devrait être déposé au Parlement avant la fin de l'année 2010.

Votre rapporteur souligne que la situation générale de la Polynésie française n'a cessé de se dégrader au cours des dernières années, l'instabilité politique freinant les investissements tant publics que privés. Il juge indispensable une action de l'État qui permette de redonner confiance aux Polynésiens et de ne pas décevoir les attentes de la jeunesse.

2. Le recul de l'activité touristique

Origine clientèle

Nombre de touristes en 2008 (n-1)

Nombre de touristes en 2009 (n)

n / n-1

Amérique du Nord

62 266

44 668

- 28,3%

Amérique du Sud et centrale

7 873

6 671

- 15,3%

Europe

82 838

72 857

- 12%

Pacifique - Asie

42 632

35 395

- 17%

Nouvelle-Calédonie

3 815

3 875

1,6%

Hawaii

367

377

2,7%

Autres

2 908

3 319

14,1%

Autres zones

887

856

- 3,5%

Total visiteurs

196 496

160 447

- 18,3 %

Source : IEOM - GIE Tahiti Tourisme

La crise économique et financière internationale amorcée depuis 2008 a eu pour conséquence une forte baisse de la fréquentation, confirmée en 2009, des touristes américains, japonais, néo-zélandais et australiens, qui constituent les clientèles majoritaires de la destination.

A cela s'ajoute une baisse significative du nombre de croisiéristes, en raison notamment de l'arrêt des escales en Polynésie de deux principaux armateurs (le Tahitian Princess en décembre 2008 et le Star Flyer en février 2010). Le ministre polynésien du tourisme annonçait toutefois en juillet 2010 son intention de supprimer les conventions entre les opérateurs de croisières et la Polynésie, jusqu'alors obligatoires pour faire escale dans le territoire, et ceci afin de relancer le marché de la croisière.

Malgré des efforts récents en matière de capacité d'accueil, cette baisse de compétitivité et de parts de marché s'explique également par une offre de produits touristiques beaucoup trop faible (excursions, valorisation de l'intérieur), un manque de formation du personnel, des tarifs élevés, ainsi que par les conflits sociaux qui frappent régulièrement l'archipel.

3. L'évolution de la dotation globale de développement économique de Polynésie

Le 4 février 2010, l'Etat et la Polynésie française se sont accordés pour faire évoluer en 2011 la dotation globale de développement économique (DGDE) d'un montant de 150,9 millions d'euros et lui substituer trois nouveaux instruments financiers. Aussi les communes de Polynésie se voient-elles affecter une dotation spécifique.

L'article 77 du projet de loi de finances pour 2011 met en place ces nouvelles règles relatives aux concours financiers de l'État à la Polynésie française. Ainsi, il institue, en remplacement de la DGDE, trois nouvelles dotations qui s'établissent de la façon suivante :

- une dotation de fonctionnement de la Polynésie française, appelée dotation globale d'autonomie, égale à 60 % du montant versé, soit 90,5 millions d'euros. Cette dotation sera destinée au fonctionnement de la collectivité. Libre d'emploi, elle à vocation à évoluer selon les mêmes règles que la DGF ;

- une dotation territoriale pour l'investissement des communes de Polynésie, égale à 6 % du montant versé, soit 9,05 millions d'euros. Cette dotation servira au financement des projets de traitement des déchets, d'adduction en eau potable et d'assainissement des eaux usées ;

- un concours de l'Etat aux investissements prioritaires de la Polynésie française, égal à 34 % du montant versé, soit 51,30 millions d'euros. Cette dotation fera l'objet d'une convention pluriannuelle déterminant notamment les secteurs d'intervention.

Votre rapporteur souhaite que cette nouvelle répartition permettre une utilisation effective des crédits d'investissement alloués à Polynésie française, dont il avait relevé en 2009 qu'ils n'étaient que très partiellement consommés.

Il se félicite par ailleurs de la création d'une dotation spécifique pour les investissements communaux, qui correspond aux préconisations exprimées par votre commission dans son rapport sur les communes polynésiennes40(*).

Il approuve totalement les modifications proposées par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, nos collègues Eric Doligé et Marc Massion, tendant à prévoir le versement au Fonds intercommunal de péréquation (FIP) de la dotation destinée aux communes. Cette modification ne peut que contribuer à une meilleure stabilité institutionnelle en Polynésie française, comme l'avait relevé le rapport d'information de votre commission.

4. Les moyens des communes et le développement de l'intercommunalité

? La mise en oeuvre de la réforme d'octobre 2007

L'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 a étendu aux communes de Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics les dispositions des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Ce texte rend applicables en Polynésie française les modifications intervenues en droit commun dans le droit des collectivités territoriales. Il entraîne le passage au régime de droit commun des actes des communes avec un contrôle a posteriori au plus tard le 1er janvier 2012. Les communes qui le souhaitent peuvent, dès le 1er janvier 2009, anticiper cette date. A l'heure actuelle, 37 communes sur 48 ont déjà opté pour le contrôle de légalité a posteriori.

L'ordonnance du 5 octobre 2007 précitée fixe par ailleurs des délais pour la mise en oeuvre par les communes polynésiennes de leurs compétences relatives à l'eau, à l'assainissement et au traitement des déchets. Ces délais sont les suivants :

- pour le traitement des déchets, les communes doivent avoir organisé le service au plus tard le 31 décembre 2011 ;

- le service de la distribution d'eau potable devra être assuré par les communes au plus tard le 31 décembre 2015 ;

- pour l'assainissement, le délai de mise en oeuvre est fixé au 31 décembre 2020 au plus tard.

En outre, l'ordonnance précitée comporte des mesures d'adaptation visant à faciliter le financement de ces services par les communes. En effet, l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales interdit aux communes métropolitaines de prendre en charge sur leur budget principal les dépenses effectuées au titre des services publics à caractère industriel ou commercial sauf, notamment, pour les services d'eau et d'assainissement des communes de moins de 3 000 habitants.

En Polynésie française, compte tenu des contraintes géographiques et de la nécessaire progressivité pour la tarification des services publics, la dérogation concerne les communes de moins de 10 000 habitants. Elle est par ailleurs étendue aux services du traitement des déchets et de distribution d'électricité.

Afin de permettre aux communes de mettre en place ces services publics environnementaux, l'Etat et la Polynésie française ont décidé de consacrer un volet spécifique du contrat de projets 2008-2013 au financement d'opérations d'assainissement, d'adduction d'eau potable et de gestion des déchets, permettant de soutenir ces projets à hauteur de 90 %, pour un montant total de 137,9 millions d'euros.

La modernisation du droit applicable aux communes de Polynésie française s'accompagne d'une réflexion sur leurs besoins de financement. Les communes polynésiennes ne disposent en effet que d'une fiscalité propre embryonnaire. Or, la mise en oeuvre effective des compétences qu'elles détiennent suppose des moyens financiers importants.

Aussi la réforme de la dotation globale de développement économique allouée à la Polynésie française permettra-t-elle la création, à compter du 1er janvier 2011, d'une dotation territoriale pour l'investissement des communes d'un montant de 9,054 millions d'euros. Cette dotation sera affectée au financement des opérations dédiées à la mise en oeuvre des services publics environnementaux.

Par ailleurs, le gouvernement de la Polynésie française réfléchit à des transferts de fiscalité aux communes de Polynésie française et à la création de taxes nouvelles dont les taux seraient décidés par les conseils municipaux.

? La lente progression de l'intercommunalité

En Polynésie française, les premiers syndicats intercommunaux ont été créés dans les années qui ont suivi la mise en place des communes, soit au début des années 1970. Le développement de l'intercommunalité apparaît aujourd'hui comme une nécessité pour que les communes puissent assumer pleinement leurs nouvelles compétences.

La Polynésie française compte actuellement 8 structures intercommunales, dont deux créées en 2010 :

- le syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) créé le 1er juin 2010 entre les communes de Pirae et d'Arue pour l'assainissement des eaux usées ;

- la communauté de communes des Marquises regroupant les 6 communes de l'archipel (cf. infra).

Enfin, d'autres projets de création de structures intercommunales sont en cours :

- le SIVU de Raiatea pour la collecte et le traitement des déchets ;

- le SIVU de Tahiti ouest pour la création et la gestion d'une fourrière intercommunale ;

- le SIVU ou syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) pour quatre communes du Sud de l'île de Tahiti (avant-projet).

Par ailleurs, l'extension du code général des collectivités territoriales (CGCT) aux communes de la Polynésie française a entraîné la création d'une commission de coopération intercommunale de Polynésie française, ou CCIPF (article L.5211-42 du CGCT).

La CCIPF a été constituée en septembre 2009 et a tenu sa séance d'installation le 25 février 2010. Présidée par le haut commissaire et composée de 40 membres41(*), elle est chargée d'établir et de tenir à jour un état de la coopération intercommunale, de formuler toute proposition tendant à renforcer la coopération intercommunale, la CCIPF doit également donner des avis sur les projets de création d'EPCI, d'extension du périmètre d'EPCI et de fusion d'EPCI à fiscalité propre et sur toute demande de retrait d'un syndicat de communes, d'une communauté de communes ou d'un syndicat mixte.

Cette commission constitue d'ores et déjà un outil privilégié d'information du cadre intercommunal, encore mal connu des élus communaux. Elle devrait permettre de faciliter les souhaits de regroupement. Mais, le développement de l'intercommunalité à fiscalité propre restera limité en l'absence de fiscalité communale et de cadre réglementaire fixé par la Polynésie française pour le transfert de certaines de ses compétences.

Sous la direction de son rapporteur, la CCIPF doit élaborer un programme de travail avec pour objectif la réalisation d'un schéma de l'intercommunalité en Polynésie française.

Toutefois, votre rapporteur souligne que le partage des compétences fixé par la loi organique statutaire de 2004 entre la Polynésie française et les communes ne confère pas à celles-ci une aussi grande latitude d'action que les communes métropolitaines, qui disposent d'une clause générale de compétence. Ainsi, les communes polynésiennes ne peuvent intervenir dans les matières suivantes : aides et interventions économiques, aide sociale, urbanisme, culture et patrimoine local, que dans les conditions définies par une loi du pays.

Or, aucune loi du pays n'a été prise dans ce contexte, et à ce jour, la pratique veut que les communes interviennent dans ces domaines sans loi du pays.

Par ailleurs, la création de structures de coopération intercommunale est freinée par la quasi inexistence de fiscalité communale. En effet, la Polynésie française est compétente depuis 2004 pour instituer des impôts ou taxes spécifiques aux communes, mais elle n'a pas exercé cette compétence. L'absence de fiscalité obère le développement de structures intercommunales plus intégrées, la création de SIVU et de SIVOM apparaissant actuellement plus adaptée à la situation et à la gestion mutualisée des compétences : eau, déchets, assainissements.

En outre, la grande dispersion archipélagique des communes est un obstacle majeur au développement de la coopération intercommunale en matière de gestion de services, comme l'avait relevé votre commission en 2008.

Enfin, trente-cinq ans après la création des communes, les élus communaux se montrent peu enclins à renoncer à une partie de leur pouvoir au profit d'un groupement intercommunal.

Toutefois, en raison d'une situation financière dégradée due à une masse salariale importante et à la forte baisse des recettes fiscales de la Polynésie française qui composent l'assiette du fonds intercommunal de péréquation (FIP), principale recette en fonctionnement et en investissement pour les communes, les élus commencent à prendre conscience de l'intérêt des regroupements permettant de mutualiser quelques compétences de gestion et de bénéficier de dotations spécifiques (DGF, DGE bonifiées notamment) affectées aux structures intercommunales intégrées (communautés d'agglomération et communautés de communes).

Ainsi, la mise en oeuvre d'une intercommunalité efficace (communautés de communes) en Polynésie française apparaît comme un objectif pertinent et souhaitable, mais difficile à atteindre rapidement compte tenu du contexte géographique et de la culture politico-administrative locale.

Il semble donc préférable de promouvoir, à titre transitoire, le développement de SIVU et de SIVOM, en prenant appui sur les services publics environnementaux qui doivent se développer, et sur la recherche de mutualisation de compétences, de matériels et de locaux.

? Le projet de communauté de communes des Marquises

La communauté de communes des Marquises regroupant les six communes de l'archipel a fait l'objet d'un arrêté de périmètre du haut commissaire en date du 27 mai 2010. La création de cette première communauté de communes de Polynésie française devrait intervenir au 1er janvier 2011, après adoption des statuts.

Aussi votre rapporteur salue-t-il le travail accompli par les élus des Marquises, auxquels votre commission avait recommandé de s'organiser en communauté de communes, lors de sa mission d'information de 200842(*).

Cette communauté réunira les communes de Fatu Hiva, Hiva Oa, Nuku Hiva, Tahuata, Ua Huka et Ua Pou, soit au total 8 632 habitants.

Cet établissement public de coopération intercommunale (EPCI) aura pour compétence obligatoire l'aménagement de l'espace et des actions de développement économique, qui sont des compétences de principe de la Polynésie française (article 43-II de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 modifiée portant statut d'autonomie de la Polynésie française).

En effet, par une loi du pays adoptée par l'assemblée de la Polynésie française le 6 juillet 2010, la communauté de communes des Marquises est autorisée :

- à élaborer des projets de développement économique ;

- à intervenir dans le domaine de l'aménagement de l'espace par la réalisation d'équipements collectifs ou la gestion de services publics.

La mise en oeuvre de cette collaboration entre la Polynésie française et la communauté de communes sera formalisée par des conventions approuvées en conseil des ministres et par l'organe délibérant de la communauté de communes.

Les compétences de la communauté de communes des Marquises

La communauté de communes aura pour compétences obligatoires :

- l'élaboration d'un schéma de développement touristique permettant la mise en valeur cohérente des ressources touristiques locales, notamment par la localisation des sites historiques, entretien et restauration ;

- la création et l'aménagement de chemins de randonnée d'accès à des sites touristiques naturels ou construits par l'homme, l'entretien des chemins restant la compétence des communes membres ;

- la réalisation d'études d'opportunité sur l'aménagement des dessertes, routes d'accès et chemins de pénétration afin de répondre au problème de désenclavement des vallées ;

- l'organisation et la promotion des filières économiques dans les domaines de l'agriculture, du bois, de la pêche et de l'artisanat, par la conduite d'études d'opportunité permettant la réalisation d'équipements communautaires ;

- l'identification des zones d'activités, notamment leur localisation et les équipements permettant de créer des ateliers-relais et tous bâtiments d'activité économique d'intérêt communautaire (marchés communaux et communautaires notamment) nécessaires à la mise en oeuvre de ces opérations de développement.

Elle aura pour compétences optionnelles la protection et la mise en valeur de l'environnement, l'action culturelle et sportive, l'eau potable, l'assainissement, le transport maritime inter-îles et l'assistance à maîtrise d'ouvrage.

5. Un phénomène de « rattrapage » en matière de délinquance

Avec 12 141 crimes et délits constatés en 2009 par l'ensemble des services de police et de gendarmerie, la Polynésie Française a enregistré une augmentation de 11,04 % de la criminalité et de la délinquance. Le taux de criminalité de la collectivité atteint 46,75 %o et reste inférieur à celui de la métropole (56,39 %o).

Les mineurs représentent 17,18 % du total des mis en cause en 2009. Ce taux a diminué entre 2009 et 2008 de 0,26 point, puisqu'il se situait à 17,44% en 2008. En comparaison, il s'élève en métropole à 18,27 % pour l'année 2009.

Les escroqueries et les infractions économiques et financières ont augmenté de 11,96 % en 2009 et les infractions sur les stupéfiants de 34,3 %. Les taux d'élucidation de la délinquance générale et de la délinquance de proximité sont respectivement de 61,35 % et de 32,29 % (37,70 % et 12,83 % en métropole).

Crimes et délits constatés par la police et la gendarmerie en Polynésie française

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Evol

2008/2009

Evol

1999/2009

Police nationale

2710

3501

3439

2974

2918

2847

2604

2 755

2502

2775

+10,91%

+2,39%

Gendarmerie

nationale

5376

5658

6118

6112

6409

7302

6658

8 036

8432

9366

+11,08%

+74,21%

Total

8086

9159

9557

9086

9327

10149

9262

10 791

10 934

12141

+11,04%

+50,14%

Source : ministère de l'outre-mer

La délinquance a augmenté de 50,14 % en 10 ans en Polynésie française, passant de 8 086 faits constatés à 12 141 Cette augmentation de la délinquance se retrouve en zone police (+2,39 %) mais surtout en zone gendarmerie (+ 74,21 %).

Cette évolution doit être relativisée, la Polynésie française ayant longtemps été un territoire préservé. En 2000, le nombre de crimes et délits y était faible et on constate aujourd'hui un phénomène de « rattrapage », hissant la délinquance vers le niveau moyen national. Ainsi, en 2009, les taux de criminalité pour la délinquance générale (46,75 %o) et pour les atteintes aux biens (24,32 %o) sont inférieurs à ceux de la Nouvelle-Calédonie (respectivement 54,49 %o et 33,64 %o), et encore plus nettement à ceux de la métropole (respectivement 56,39 %o et 35,68 %o).

Des raisons conjoncturelles et structurelles permettent d'expliquer cette évolution. En effet, la situation sociale et économique s'est dégradée depuis 2008. En outre, la surpopulation carcérale chronique conduit à la non-exécution de nombre de peines d'emprisonnement fermes prononcées par les juridictions, ce qui encourage un sentiment d'impunité. De fait, trop souvent, la petite et moyenne délinquance ne reçoit pas de réponse pénale suffisamment dissuasive.

Toutefois, le Fonds interministériel de prévention de la délinquance devrait être bientôt étendu à la Polynésie française. Cette extension permettra de relancer la dynamique de la prévention de la délinquance et une meilleure prise en charge des jeunes.

6. La trop lente progression des projets relatifs au centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania

La Polynésie française compte 3 établissements pénitentiaires :

- le centre pénitentiaire de Faa'a à Tahiti (171 places) ;

- la maison d'arrêt de Taiohae, dans les îles Marquises (5 places) ;

- la maison d'arrêt d'Uturoa-Raiatea dans les Îles-sous-le-Vent (20 places).

Les prisons polynésiennes accueillaient 440 détenus au 1er août 2010, pour 196 places. Ces trois établissements présentent des situations disparates. En effet, si les maisons d'arrêt de Uturoa-Raiatea et Taiohae-Marquises affichent une occupation conforme aux limites de leur capacité opérationnelle, le centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania est confronté à une surpopulation carcérale qui atteint des niveaux records.

En effet, les taux d'occupation respectifs des maisons d'arrêt de Taiohae et d'Uturoa-Raiate sont de 60 % et 75 % alors que celui du centre pénitentiaire de Faa'a est de l'ordre de 247 % :

Source : ministère de l'outre-mer

Cette situation est d'autant plus préoccupante que la population carcérale devrait encore augmenter, en raison notamment du nombre de peines non exécutées. En conséquence, il a été décidé :

- la construction d'un nouvel établissement de 410 places sur le site de Papeari. L'écriture du programme est en cours et la livraison de la structure est prévue en 2015.

- la réhabilitation de l'établissement de Faa'a, qui serait reconfiguré en maison d'arrêt. L'étude de faisabilité doit débuter fin 2010 et la fin des travaux est prévue en 2016.


* 40 Voir le rapport n° 130 (2008-2009) fait au nom de la commission des lois par MM. Christian Cointat et Bernard Frimat, « Droits et libertés des communes de Polynésie française : de l'illusion à la réalité ».

* 41 24 représentants des communes, 8 représentants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), 6 représentants de l'assemblée de la Polynésie française, 2 membres du gouvernement.

* 42 Voir le rapport n° 130 (2008-2009) fait au nom de la commission des lois par MM. Christian Cointat et Bernard Frimat, « Droits et libertés des communes de Polynésie française : de l'illusion à la réalité ».