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Projet de loi de finances pour 2011 : Outre-mer

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Outre-mer ( avis - première lecture )

F. LA MISE EN oeUVRE EFFICACE DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCE ET DU RÉÉQUILIBRAGE ÉCONOMIQUE EN NOUVELLE-CALÉDONIE

Une délégation de votre commission, composée de M. Bernard Frimat, vice-président du Sénat, et de votre rapporteur, s'est rendue en Nouvelle-Calédonie du 18 au 26 septembre 2010, afin d'étudier la mise en oeuvre des transferts de compétence prévus, en application de l'accord de Nouméa, par la loi organique du 19 mars 1999 modifiée, ainsi que la situation générale du territoire. Le compte rendu de ce déplacement fera ultérieurement l'objet d'un rapport d'information.

1. La mise en oeuvre des transferts de compétences

La loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 a modifié la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999, afin d'adapter le calendrier de transfert de certaines compétences et d'aménager les modalités de compensation financière, ainsi que les conditions de mise à disposition de personnels de l'Etat auprès de la Nouvelle-Calédonie.

Cette loi organique a reporté à la fin décembre 2011 le vote des lois du pays relatives au transfert des compétences en matière d'état civil, de droit civil et commercial, et de sécurité civile.

Les autres compétences qui doivent être transférées d'ici 2014 (enseignement, police et sécurité de la circulation aérienne intérieure et de la circulation maritime) ont fait l'objet de lois de pays, votées par le Congrès de la Nouvelle-Calédonie le 30 novembre 2009 :

- loi du pays n° 2009-9 du 28 décembre 2009 relative au transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences de l'Etat en matière d'enseignement du second degré public et privé, d'enseignement primaire privé et de santé scolaire ;

- loi du pays n° 2009-10 du 28 décembre 2009 relative au transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences de l'Etat en matière de police et sécurité de la circulation aérienne s'effectuant entre tous points de la Nouvelle-Calédonie, et de sauvegarde de la vie humaine dans les eaux territoriales ;

- loi du pays n° 2009-11 du 28 décembre 2009 relative au transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences de l'Etat en matière de police et sécurité de la circulation aérienne intérieure et des exploitants établis en Nouvelle-Calédonie dont l'activité principale n'est pas le transport aérien international.

Ces lois du pays ont retenu l'échéancier de transfert suivant :

2011

1er janvier

Sécurité de la navigation dans les eaux territoriales

1er juillet

Police et réglementation de la circulation maritime d'un point à l'autre de la Nouvelle-Calédonie et de la sauvegarde de la vie humaine en mer

2012

1er janvier

Enseignement du second degré public et privé

 

Enseignement primaire privé

 

Santé scolaire

2013

1er janvier

Police et sécurité de la circulation aérienne intérieure

? Les transferts prévus par l'article 23

A ce jour deux établissements publics de l'Etat ont été transférés à la Nouvelle-Calédonie, en vertu de l'article 23 de la loi organique (l'Office des postes et communications et l'Institut de formation des personnels administratifs). Les établissements publics suivants doivent encore être transférés à la Nouvelle-Calédonie par des décrets en Conseil d'Etat pris sur propositions du congrès, qui précisent la date et les modalités de transfert :

- l'agence de développement rural et d'aménagement foncier (ADRAF) ;

- l'agence de développement de la culture kanake (ADCK). Par courrier du 20 janvier 2010, le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie propose au Premier ministre un transfert au 1er janvier 2012.

- le centre de documentation pédagogique (CDP). Le congrès de la Nouvelle-Calédonie a émis le 27 juillet 2010 le souhait que ce transfert soit réalisé en 2011. Compte tenu des mécanismes liés au financement des transferts de compétences, ce transfert pourrait être effectif à compter du 1er janvier 2012.

? Les modalités d'établissement de la compensation financière

Aux termes de la loi organique du 19 mars 1999 modifiée, le droit à compensation des charges d'investissement transférées est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxe et fonds de concours, constatées sur une période de dix ans précédant le transfert de compétences.

Le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences. La dotation globale de compensation (DGC) évolue chaque année en fonction d'un taux résultant de la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) de l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours.

Les nouvelles modalités de calcul du droit à compensation s'appliqueront uniquement pour les nouveaux transferts. En revanche, les nouvelles modalités d'évolution de la DGC sont applicables à tous les transferts, même ceux en cours dès l'exercice 2010.

Pour ce qui concerne la compensation des charges en matière d'enseignement public du second cycle du second degré, le droit à compensation des charges d'investissement est égal à la moyenne des dépenses actualisées, constatées sur la période comprise entre 1998 et 2007. Ce droit à compensation évolue chaque année dans la même proportion que la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice du coût de la construction en Nouvelle-Calédonie.

Par ailleurs, la loi organique de 2009 prévoit la poursuite du financement par l'État des opérations de réalisation des lycées d'enseignement général, technique et professionnel du Mont-Dore et de Pouembout qu'il a engagées avant que le transfert ne soit effectif.

Votre rapporteur insiste sur l'obligation pour l'État de réaliser ces projets conformément aux perspectives de développement de la Nouvelle-Calédonie et de ses besoins croissants en matière d'éducation et de formation, et en inscrivant chaque année dans la loi de finances les crédits de paiement nécessaires. Il relève que l'expérience malheureuse du lycée Escoffier, de Nouméa, dont les travaux ont été suspendus pendant de longues semaines faute de crédits, n'est pas de nature à préserver la confiance des citoyens.

? La mise à disposition de personnels

Les personnels de l'enseignement sont, à compter du transfert de la compétence et pour une durée indéterminée, mis gratuitement et globalement à la disposition de la Nouvelle-Calédonie.

Afin d'accompagner de manière plus globale la Nouvelle-Calédonie dans l'exercice de ses compétences, d'ores et déjà transférées ou à venir, le gouvernement de Nouvelle-Calédonie et le haut commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie ont signé le 20 septembre 2010, en présence de la délégation de votre commission, un projet de convention cadre sur l'accompagnement du gouvernement de Nouvelle-Calédonie, définissant le cadre, les domaines et les modalités de l'accompagnement par l'Etat.

Cette convention-cadre permet de définir des priorités claires en termes de mesures d'accompagnement et d'anticiper ainsi d'éventuelles difficultés techniques liées aux transferts de compétences. Elle vise à éviter que la Nouvelle-Calédonie ne soit conduite à multiplier des demandes successives et isolées grâce à une définition claire du périmètre de l'accompagnement de l'Etat, des modalités pratiques de sa mise en oeuvre, ainsi que des domaines d'intervention.

2. Le Comité des signataires

Le VIIIème Comité des signataires de l'accord de Nouméa s'est réuni à Paris le 24 juin 2010, sous la présidence de M. François Fillon, Premier ministre.

Dans la perspective de la consultation sur l'autodétermination prévue après 2014 par l'accord de Nouméa, et qui portera sur : « le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l'accès à un statut international de pleine responsabilité et l'organisation de la citoyenneté en nationalité », les signataires ont convenu qu'un travail de préparation, qui n'est pas une négociation, est nécessaire et doit s'inscrire dans la durée, indépendamment de toute échéance électorale.

Ce travail de collecte partagée d'informations doit permettre aux responsables politiques calédoniens d'acquérir ensemble des outils théoriques et juridiques qui pourront nourrir leurs réflexions et participer à la pleine information de la population.

Les signataires ont convenu de faire réaliser par des experts indépendants un bilan global de l'accord de Nouméa. A cette fin, un comité de pilotage se réunira tous les trois mois sous la présidence du haut commissaire de la République. Il aura pour tâche d'approfondir les éléments de discussion dans la perspective de la consultation prévue après 2014, à l'aide de présentations théoriques et pratiques, en particulier d'exemples pris dans les pays insulaires du Pacifique.

Ce comité fera appel à des experts français et étrangers, choisis d'un commun accord.

En ce qui concerne les grands projets miniers et métallurgiques, le comité a noté avec satisfaction, l'adoption, le 18 mars 2009, du schéma de mise en valeur des richesses minières, qui figure parmi les objectifs de l'accord de Nouméa.

Ce schéma repose sur un développement raisonné et équilibré de l'industrie minière et métallurgique, en privilégiant la valorisation locale de la ressource, la préservation de l'environnement et l'utilisation d'une partie des bénéfices au profit des communautés vivant à proximité des sites miniers, ainsi qu'au développement des générations futures.

Les signataires ont convenu de prolonger ce travail par une réflexion sur l'élaboration d'un schéma industriel dans ce secteur économique essentiel, notamment en vue d'assurer une cohérence dans la durée des projets miniers et métallurgiques et de l'action des opérateurs et des provinces.

Les signes identitaires de la Nouvelle-Calédonie

Le point 1.5 de l'accord de Nouméa prévoit que « des signes identitaires du pays, nom, drapeau, hymne, devise, graphismes des billets de banque, devront être recherchés en commun, pour exprimer l'identité kanak et le futur partagé entre tous ».

Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a mis en place en 2007, un comité de pilotage composé de représentants des partis politiques, de syndicalistes, de coutumiers, de représentants des églises, d'associations et des communautés culturelles de Nouvelle-Calédonie, soit une vingtaine de personnes qui ont choisi, pour la devise, l'hymne et le graphisme des billets, de passer par un concours populaire.

En avril 2008, un jury composé des membres du comité de pilotage a tenu deux réunions successives pour désigner les lauréats. Les résultats ont été les suivants :

- la devise de la Nouvelle-Calédonie retenue est « Terre de parole - Terre de partage »,

- l'hymne de la Nouvelle-Calédonie est « Soyons unis, devenons frères » ;

- s'agissant des billets de banques, plusieurs modèles ont été retenus, après avis du représentant de l'IEOM, membre du jury.

En juillet 2008, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a préparé un projet de loi du pays définissant trois des cinq signes identitaires. Le Conseil d'Etat, dans son avis du 21 octobre 2008, considère que les trois signes identitaires proposés pour marquer l'identité de la Nouvelle-Calédonie ne méconnaissent « aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ».

Par délibération n° 5 du 8 juin 2009, le Congrès de la Nouvelle-Calédonie a institué une commission spéciale chargée de l'examen du projet de loi du pays relative aux trois signes identitaires de la Nouvelle-Calédonie. Le 18 août 2010, le Congrès a voté à une large majorité la devise, l'hymne et les propositions relatives au graphisme des billets de banque.

Concernant les autres signes identitaires, le Comité des signataires, lors de sa réunion du 24 juin 2010, a recommandé que le drapeau tricolore et celui du FLNKS flottent côte à côte en Nouvelle-Calédonie, « dans la perspective des prochains Jeux du Pacifique et dans l'esprit de la poignée de main entre Jacques Lafleur et Jean-Marie Tjibaou ». Le Congrès de la Nouvelle-Calédonie a parachevé le processus en émettant un voeu en ce sens le 13 juillet dernier, avant que le Premier ministre, M. François Fillon, n'assiste à la levée des deux drapeaux dans l'enceinte du haut commissariat de la République, le 17 juillet.

3. Développer l'intercommunalité

A ce jour, la Nouvelle-Calédonie n'a pas intégré les évolutions de l'intercommunalité et notamment l'intercommunalité à fiscalité propre des communautés de communes et d'agglomération.

On observe cependant, notamment au sein de l'agglomération de Nouméa, une volonté manifeste de bâtir un véritable projet intercommunal autour de cette agglomération de plus de 150 000 habitants

Une réflexion est donc conduite proposant de transposer le dispositif adopté en 2007 pour les communes de Polynésie française. Un projet d'ordonnance devrait donc transcrire, en les adaptant au contexte local, au sein du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, les dispositifs relatifs aux communautés de communes et d'agglomération.

Selon les indications fournies à votre rapporteur par le ministère de l'outre-mer, le projet d'ordonnance pourrait être élaboré pour un objectif d'entrée en application au 1er janvier 2012.

4. Les avancées prometteuses des projets d'usine des provinces Nord et Sud

L'histoire de la Nouvelle-Calédonie, tout comme son économie, est particulièrement marquée par l'exploitation de ses ressources en nickel, qui représenteraient près du quart des ressources mondiales Les projets d'exploitation des gisements de Koniambo et de Goro devraient rééquilibrer l'économie de la Nouvelle Calédonie, en constituant des pôles forts d'activité au nord et au sud.

? Le lancement de la construction de l'usine du Nord (Koniambo)

Prévu par le protocole de Bercy signé en 1998, le projet de valorisation du gisement de Koniambo, est situé dans la province Nord. La Société Minière du Sud Pacifique (SMSP, détenue à 87 % par la province Nord) et Falconbridge avaient fait part en 2005 de leur engagement irrévocable de s'engager dans la construction de cette usine. Falconbridge ayant été racheté en août 2006 par Xstrata, opérateur minier suisse, c'est le nouvel opérateur qui après une revue générale du projet a décidé de sa réalisation.

Le chantier de l'usine a été évalué à 4,35 milliards de dollars. Une aide fiscale de 780 millions de dollars lui a été accordée (sur trois exercices fiscaux) pour la construction de la centrale électrique d'une puissance maximale de 350 MW.

Le projet devrait être opérationnel en 2013. Il comportera une usine pyrométallurgique d'une capacité de 60 000 tonnes par an de métal contenu dans les ferronickels, un port en eau profonde, une centrale électrique et des installations de désalinisation d'eau de mer. Le complexe devrait employer un millier de personnes (mine, usine, centrale électrique) et générer 2 500 emplois indirects.

En 2009, l'avancement du projet sur le terrain comprend : les terrassements, le camp de construction et la plateforme de stockage de minerai, une usine de fabrication de béton (fév. 2009), le chenal d'accès, le quai (av. 2009- fév. 2010), la construction des turbines, du convoyeur de minerai des infrastructures sur le site de Vavouto, l'acheminement par bateau des modules industriels et l'édification (fin 2009) de la centrale électrique.

Aujourd'hui près de 60% des travaux ont déjà été réalisés. Les premiers des 17 modules, fabriqués en Chine, qui composent l'usine de traitement de nickel, alimentée par le minerai du massif du Koniambo, sont arrivés en Nouvelle-Calédonie en septembre 2010. La délégation de votre commission a pu observer avec satisfaction les travaux d'installation de ces modules. Votre rapporteur se félicite de la concrétisation d'un projet essentiel pour l'avenir et l'équilibre de la Nouvelle-Calédonie.

L'usine devrait entrer en production en 2012.

? Les progrès de l'usine de Goro (province sud)

Le projet de l'usine de Goro est désormais conduit par une filiale du groupe minier brésilien Vale. Les trois provinces y sont associées au moyen de la Société de Participations Minières du Sud Calédonien (SPMSC), dont la Province Sud possède 50 %.

Le chantier est désormais en voie d'achèvement. Les effectifs décroissent progressivement pour laisser place en 2009 aux 900 employés permanents de Vale Nouvelle Calédonie.

L'Etat a, accordé en 2004, le bénéfice de la défiscalisation au projet de l'usine de traitement du nickel, ainsi qu'à la construction de la centrale électrique de Prony Energies, nécessaire au fonctionnement du projet industriel.

L'usine produira 60 000 tonnes de nickel et 5 000 tonnes de cobalt par an à l'horizon 2012.

Après l'incident du 1er avril 200943(*), la Province Sud a pris un arrêté exigeant la mise en oeuvre de préconisations formulées par un rapport d'audit (changement des joints d'étanchéité, révision de l'usine de fabrication d'acide, garantie que tous les jets d'acide peuvent être contenus dans un bassin de rétention, procédures opérationnelles de sécurité...).

Après les retards suscité par cet incident, le calendrier de mise en service de l'usine a, à nouveau, été remis en cause le 21 avril 2010 par l'effondrement d'une colonne d'extraction de 40 mètres de haut dans la zone d'extraction par solvant (incident sans impact sur la sécurité des employés, ni sur l'environnement).

En attendant que les réparations soient effectuées et les colonnes testées, la production d'oxyde de nickel ne pourra se poursuivre selon le processus retenu par l'industriel. Le calendrier actuel prévoit un redémarrage des opérations après réparation, avec une réception progressive des installations entre décembre 2010 et mai 2011. La montée en puissance de la production devrait permettre de lancer la production commerciale à la fin du deuxième trimestre 2012.

? Le schéma de mise en valeur des richesses minières

Prévu par l'article 39 de la loi organique du 19 mars 1999, ce schéma a été adopté en 2009. Ses principaux outils ont été mis en place :

- la modification du code minier, comportant une nouvelle réglementation en particulier en matière environnementale proche du droit métropolitain (police des mines), en accord avec les orientations du schéma, ainsi qu'un cadre réglementaire rénové pour le contrôle des exportations de minerai, qui conditionne la stratégie industrielle de la Nouvelle-Calédonie en matière minière. Entre 2012 et 2015, l'ensemble des exploitations existantes devront se mettre en conformité avec les règles du nouveau code minier ;

- la création du Fonds Nickel, qui a vocation à financer de manière pérenne un programme de réhabilitation des sites miniers, pour résorber le « passif environnemental » lié à l'activité minière, et à soutenir la profession minière lors des périodes de crise ;

- la mise en place du Centre National de Recherche Technologique (CNRT) sur le « nickel et son environnement », embryon de politique structurée de recherche appliquée sur le territoire dans le domaine de la mine ;

- la relance du calcul des ressources, qui visera à fiabiliser les estimations des ressources du territoire ;

- la création d'un observatoire du nickel et du cobalt, outil décisionnel à la disposition des sociétés minières et des collectivités du territoire compétentes en matière de mine.

Par ailleurs, les élus de la Nouvelle-Calédonie ont confirmé leur souhait de mettre en oeuvre le Fonds Nickel pour les générations futures, qui recevra une partie des recettes fiscales du nickel, à des fins d'épargne pour les générations futures et de diversification de l'économie de la Nouvelle-Calédonie.

En outre, le Comité des signataires de l'accord de Nouméa du 24 juin 2010 a décidé de prolonger le travail engagé par le schéma de mise en valeur des richesses minières par une réflexion sur l'élaboration d'un schéma industriel, dans le but d'assurer une cohérence dans la durée des projets miniers et métallurgiques et de l'action des opérateurs et des provinces.

La préservation des récifs coralliens

Le classement, le 8 juillet 2008, au patrimoine mondial de l'UNESCO des récifs coralliens de Nouvelle-Calédonie apporte une reconnaissance hautement symbolique au travail accompli par les des acteurs institutionnels et la société civile néo-calédonienne pour la protection et la gestion durable de ce patrimoine exceptionnel. Il est le fruit d'un engagement commun des trois provinces, de la Nouvelle-Calédonie et de l'Etat, le comité local de l'IFRECOR (Initiative Française pour les Récifs Coralliens) ayant assuré le pilotage global du projet.

Ce sont les deux tiers du lagon (soit 15 000 km² sur un total de 23 000 km²) qui ont ainsi été inscrits sur la liste du patrimoine mondial, soit le deuxième plus grand site récifal inscrit, immédiatement après la Grande barrière australienne.

Votre rapporteur, membre du Comité national de l'IFRECOR, souligne que la France assure, depuis de juillet 2009 et jusqu'à la fin 2011, en partenariat avec le Samoa, le secrétariat de l'Initiative internationale pour les récifs coralliens (International Coral Reef Initiative, ICRI). Lors de l'assemblée générale de l'ICRI tenue à Monaco en janvier 2010, la France et le Samoa ont présenté le plan d'action qu'ils entendent mettre en oeuvre : formulation d'un nouvel appel à l'action internationale, élargissement des membres de l'ICRI, valorisation de la recherche scientifique et sensibilisation des décideurs.

Cette réunion a permis l'élaboration d'une recommandation et de propositions pour la préservation et la gestion durable des récifs coralliens et écosystèmes associés de la région des Caraïbes (tourisme, espèces envahissantes, aires marines protégées), et d'une recommandation sur la limitation des impacts des pêcheries en milieu récifal.

La France enfin a proposé d'accueillir le prochain colloque international sur la gestion des écosystèmes marins tropicaux (ITMEMS) en Guadeloupe en 2011.

5. La situation pénitentiaire

Le centre pénitentiaire de Nouméa, d'une capacité de 192 places, accueillait au 1er août 2010, 175 détenus au sein du quartier « centre de détention » (QCD) et 182 dans le quartier « maison d'arrêt » (QMA), soit 357 personnes au total. Le taux d'occupation était alors de 175 % au QMA et 193,6 % au QCD.

La situation de surpopulation à laquelle est, depuis plusieurs années, confronté cet établissement, génère de sérieuses difficultés de fonctionnement, en termes d'hygiène, de sécurité et de cohabitation.

L'établissement est caractérisé par la vétusté des infrastructures et leur inadaptation aux standards actuels. Par ailleurs, le domaine pénitentiaire, d'une superficie de 20 ha, permettrait de nombreux aménagements.

A ce jour, l'administration pénitentiaire mène deux projets :

- la construction d'un centre pour jeunes détenus (mineurs et jeunes majeurs), d'une capacité d'une vingtaine de places. Les travaux sont terminés et la mise en fonctionnement est prévue fin 2010 ;

- la réalisation d'un centre semi-liberté/centre pour peines aménagées de 80 places, dont la livraison est prévue fin 2012.

Le projet de réhabilitation globale de l'établissement, établi au début de l'année 2009, a pour objectif de porter la capacité d'accueil du site à 490 places. L'étude de faisabilité, menée par l'Agence publique pour l'immobilier de la justice, a été remise en juin 2010 et conclut à la possibilité technique de mener ce projet.

Parallèlement, la direction de l'administration pénitentiaire poursuit les opérations d'amélioration relatives aux conditions d'accueil par la rénovation des quartiers et de renforcement de la sûreté du site, notamment par la rénovation du mur d'enceinte, l'installation d'une clôture et la réhabilitation du poste de centralisation de l'information.


* 43 Une fuite de 2 500 litres d'acide sulfurique concentré à 98 % a été constatée, à cause d'un joint de dilatation défaillant. La fuite s'est déversée dans la rivière voisine, le bassin de rétention n'étant pas fonctionnel. Il n'y a eu aucun blessé mais la faune du creek de la baie Nord a été très endommagée.