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Projet de loi de finances pour 2012 : Défense : environnement et prospective de la politique de défense

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Défense : environnement et prospective de la politique de défense ( avis - première lecture )

CONCLUSION

Vos rapporteurs pour avis portent une appréciation contrastée sur le projet de budget du programme 144 « environnement et prospective de la politique de défense » pour 2012.

L'effort consacré au renseignement est visible et s'inscrit dans la continuité des conclusions du Livre blanc sur le renforcement de la fonction « connaissance et anticipation ». Les recrutements significatifs de personnels qualifiés ou hautement spécialisés au profit de la DGSE et, dans une mesure plus modeste, de la DPSD, sont le signe visible de cette priorité politique qui trouve une traduction budgétaire année après année.

Cet effort, qui se chiffre en dizaines de millions - ce qui reste modeste par rapport à l'ensemble du budget de la défense - doit surtout être analysé comme un rattrapage indispensable et être poursuivi dans la durée. Dans le passé, les moyens consacrés au renseignement n'avaient pas vraiment été augmentés à la hauteur des besoins.

Les dotations consacrées à la recherche de défense ont pour leur part été maintenues à un niveau légèrement inférieur à celui de l'an dernier. Ce niveau, peu ou prou stabilisé depuis trois ans, risque fort de se révéler très vite insuffisant pour maintenir toutes nos compétences technologiques et en développer de nouvelles. La charge de développement des bureaux d'études est en réduction très sensible, du fait de l'entrée en production des principaux équipements majeurs. Le décalage de certains programmes dans le cadre de la programmation triennale ne fera qu'accentuer cette diminution qu'il aurait fallu pouvoir compenser par un rehaussement des crédits d'études amont. Ce ne sera malheureusement pas le cas.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen des crédits de la Mission Défense : programme 144 « environnement et prospective de la politique de défense » lors de sa réunion du 23 novembre 2011.

M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis. - Avec mes collègues MM. André Trillard et Jeanny Lorgeoux, nous souhaitons vous présenter les crédits du programme 144 « environnement et prospective de la politique de défense » de la mission « défense ».

Le responsable de ce programme, M. Michel Miraillet, directeur des affaires stratégiques au ministère de la défense, est venu devant la commission, le 19 octobre dernier, exposer dans le détail ce projet de budget.

Je rappelle que ce programme 144 présente la particularité de regrouper des éléments très différents, puisqu'il comprend notamment :

- les crédits de deux des trois services de renseignement qui relèvent du ministère de la défense : la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et la direction générale de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), le troisième, la Direction du renseignement militaire (DRM), relevant de la responsabilité du chef d'état-major des armées au sein du programme 178, Quant à la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) elle relève de la direction générale de la police nationale et de la mission « Sécurité » ;

- une partie de l'effort de recherche et de prospective en matière de défense, avec en particulier les « études amont » ;

- les crédits consacrés à l'action internationale du ministère, à travers le soutien aux exportations d'armement ou la diplomatie de défense.

Je limiterais mon intervention aux crédits des services de renseignement, avant de laisser la parole à mes collègues M. Jeanny Lorgeoux, qui traitera des aspects relatifs à la recherche de défense, et M. André Trillard, qui vous présentera les crédits concernant la diplomatie de défense et le soutien aux exportations d'armement.

Globalement, le programme 144 « environnement et prospective de la politique de défense » voit ses crédits augmenter de 5 % en 2012.

Cette hausse est principalement due à l'augmentation des effectifs et des moyens des services de renseignement, notamment la DGSE.

Je rappelle que la DGSE est le service de renseignement ayant pour mission de protéger les intérêts et les ressortissants français à l'étranger. Avec mes collègues, nous nous sommes rendus au siège du service et nous avons eu un entretien avec son directeur, le Préfet M. Erard Corbin de Mangoux.

Pour 2012, le budget de la DGSE s'élèvera à 593 millions d'euros, soit une hausse de 9 % par rapport à 2011. A cette dotation, il faut ajouter les crédits provenant des fonds spéciaux, dont le montant est de 53,9 millions d'euros.

Quelles sont les raisons qui expliquent l'augmentation de ses crédits ?

Premièrement, 135 emplois supplémentaires devraient être créés en 2012, ce qui est conforme au plan de recrutement prévu par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008.

L'une des priorités du Livre blanc a porté sur le renforcement de la fonction « connaissance et anticipation ». A ce titre, la DGSE devrait voir ses effectifs augmenter de près de 700 agents sur la période 2009-2014.

Le service compte actuellement 4 760 agents, dont 3 450 civils et 1 300 militaires. A périmètre comparable, les services britanniques comptent un effectif pratiquement deux fois supérieur à celui de la DGSE. C'est aussi le cas des services allemands, qui ne remplissent pas les mêmes missions.

Les recrutements concernent exclusivement des personnels de haut niveau : deux tiers d'ingénieurs spécialisés dans le renseignement technique, un tiers sur des analystes et des linguistes pour l'exploitation du renseignement.

Le nombre des emplois créés ne donne pas la pleine mesure de l'effort financier réalisé. Il s'agit quasi-exclusivement de personnels de catégorie A. Comme nous l'a indiqué son directeur, le service ne rencontre aucune difficulté en ce qui concerne le recrutement.

Un deuxième facteur d'augmentation des crédits est la poursuite de l'amélioration de la situation statutaire et indiciaire des fonctionnaires de la DGSE. Cela avait été fait les années précédentes pour les catégories B et C. Le décret du 30 décembre 2010 a concerné les catégories A avec la modernisation des statuts et la création d'un corps d'administrateurs de la DGSE. Il s'agit à la fois d'aligner les perspectives de carrière sur la fonction publique d'Etat et de favoriser la mobilité, notamment grâce à la création de l'académie nationale du renseignement et à des passerelles entre les services. L'aspect le plus visible de cette refonte tient à ce que ce corps est en partie recruté à la sortie de l'ENA, afin de donner un signe de la volonté de décloisonner et de revaloriser le renseignement, dans le cadre de la création d'une véritable « communauté du renseignement ». Ainsi, un poste à la DGSE a été offert à la sortie du dernier concours de l'ENA.

Troisième facteur d'augmentation, les crédits d'équipement. Il s'agit de renforcer les moyens d'écoute des télécommunications, afin de s'adapter à la croissance des flux, ainsi que les capacités de déchiffrement. Il faut préciser, à cet égard qu'une partie des moyens font l'objet d'une mutualisation avec les autres services de renseignement, notamment la DRM.

En résumé, le projet de budget de la DGSE traduit l'accentuation des moyens humains et techniques prévue par le Livre blanc.

Comme j'avais eu l'occasion de le dire les années précédentes, cet effort qui se chiffre en dizaines de millions - ce qui reste modeste par rapport à l'ensemble du budget de la défense - doit surtout être analysé comme un rattrapage nécessaire. Dans le passé, les moyens de la DGSE n'avaient pas vraiment été augmentés à la hauteur des besoins.

J'ajoute que la DGSE bénéficie également de moyens qui ne relèvent pas de son budget, comme les satellites de renseignement. Le programme Musis me semble préservé.

J'ai en revanche quelques inquiétudes sur le décalage du satellite d'écoute Ceres, même si la DRM semble plus concernée que la DGSE. Une capacité d'écoute spatiale, en particulier des communications, me semble vraiment indispensable pour des zones d'intérêt comme par exemple le Sahel.

Toujours sur le renseignement, je voudrais dire un mot sur la DPSD, service moins connu que la DGSE et dont on parle peu. Avec mes collègues, nous nous sommes d'ailleurs rendu au siège de la DPSD pour s'entretenir avec son directeur, le général Antoine Creux, et visiter ses différents services.

La DPSD est en quelque sorte le service de sécurité interne du ministère de la défense. Elle est chargée de rendre des avis sur les demandes d'habilitation des militaires et elle assure la protection des installations, y compris sur les théâtres d'opérations extérieures. Elle agit également au profit des entreprises liées à la défense, en matière de contre-ingérence et d'intelligence économique.

A l'exact opposé de la DGSE, la DPSD doit perdre 15 % de ses effectifs en six ans, soit environ 200 emplois (elle en compte aujourd'hui 1200). Mais cette diminution ne devrait pas affecter la substance du service, puisqu'elle portera essentiellement sur des personnels affectés à des tâches très administratives de gestion des procédures d'habilitation des personnels.

Ces procédures vont être entièrement numérisées à l'horizon 2013, grâce au projet SOPHIA, qui a pris un certain retard. Les gains obtenus vont en partie être redéployés pour renforcer le niveau de qualification, en recrutant davantage d'officiers brevetés et de personnels civils de catégorie A. Ainsi, la DPSD n'avait que 15 emplois civils de catégorie A en 2009. Elle en aura 33 en 2012.

L'organisation territoriale du service, qui dispose d'antennes sur l'ensemble du territoire, a également été rationnalisée, afin d'être cohérente avec l'implantation des bases de défense.

On peut donc constater un effort pour moderniser la DPSD et pour lui donner les moyens de contribuer davantage à la politique du renseignement.

Pour ma part, je porte donc une appréciation plutôt positive sur les crédits du programme 144, et je me félicite en particulier que les crédits consacrés au renseignement aient été préservés dans le cadre des économies prévues par les deux plans d'économies supplémentaires présentés par le gouvernement, même si on peut regretter le tassement des crédits destinés à l'effort de recherche de défense, et notamment des études amont.

M. Jeanny Lorgeoux, rapporteur pour avis associé - Le second volet du programme 144 concerne les actions de recherche et de technologie de la direction générale de l'armement (DGA).

L'essentiel des dotations est constitué des crédits d'études-amont, qui financent les programmes de recherche contractualisés avec l'industrie. Ils augmentent de 3,6 % pour les autorisations d'engagement, à 732,5 millions d'euros, mais diminuent de près de 2 % pour les crédits de paiement, à 633 millions d'euros. On constate ainsi depuis quatre ans un tassement des crédits de paiement du programme 144 destinés aux études amont, autour de 650 millions d'euros par an.

Des financements complémentaires devraient permettre de porter la dotation autour de 700 millions d'euros. En 2009 et 2010, il y avait eu 110 millions d'euros supplémentaires sur deux ans avec le plan de relance. En 2012, on attend, comme l'an dernier, 50 millions d'euros provenant des ventes de fréquences hertziennes, si celles-ci se réalisent. Ces 700 millions d'euros annuels correspondent sensiblement à ce qui a été prévu par la loi de programmation militaire.

Compte tenu du temps qui m'est imparti je limiterai mes propos à trois observations.

La première est l'importance cruciale des études-amont dans l'effort de défense du pays.

Comme le savent bien ceux d'entre vous qui travaillent sur ce sujet depuis quelques années, la recherche militaire est très différente de la recherche civile. Alors que la recherche civile procède, le plus souvent, par voie d'incréments, d'améliorations, par exemple, passer de l'Airbus A320 à l'Airbus A330, de l'A380 au A 350, la recherche militaire, elle procède par ruptures technologiques, par exemple entre les chasseurs de quatrième génération et ceux de cinquième génération, où la rupture dans la furtivité est massive. Cela parce que, depuis toujours, en matière militaire il faut trouver le glaive qui coupe mieux, la lance qui va plus loin, le bouclier qui protège mieux que celui de son voisin.

C'est donc, dans le domaine de la recherche militaire qu'interviennent souvent des innovations majeures. Je pense à l'internet, je pense à la géo-localisation, je pense aux téléphones portables, je pense aux micro-ondes, pour ne prendre que des innovations récentes et que nous utilisons tous les jours.

Or la recherche par rupture est extraordinairement onéreuse, car en réalité, on ne trouve pas toujours ce que l'on cherche et l'on trouve souvent ce que l'on ne cherchait pas.

Or, beaucoup de fleurons de notre industrie interviennent dans le secteur des équipements militaires : Thales, Dassault, EADS, Safran-Sagem, DCNS - dans sa partie ingénierie. C'est comme cela ! L'industrie allemande excelle dans l'automobile. Notre industrie excelle dans les équipements de défense. Au demeurant, c'est un peu la même chose pour l'industrie anglaise. Une étude de l'Université d'Oxford a ainsi montré que l'effet multiplicateur de la R & D de défense sur le PNB (impact de BAe sur une période cumulée de 12 ans) était estimé à un % du PNB britannique. Or ce qui abonde, ce qui irrigue, ce qui est la source de cet effort de recherche, ce sont précisément ces études-amont réalisées sur commande de l'Etat. Il faut donc considérer cette dépense comme un levier stratégique et veiller à son efficacité comme sur un trésor. Cela est possible grâce à des organismes étatiques comme la DGA, le CEA, le CNES, l'ONERA, - qui joue un rôle clef en matière aéronautique - et bien sûr les écoles, l'école polytechnique, mais aussi l'ENSTA et j'en oublie surement A cette efficacité économique, il faudrait ajouter le bénéfice immatériel induit par la maîtrise souveraine des produits développés par la filière française par rapport à un achat sur étagère ; la contribution économique globale générée par l'exportation et l'impact positif sur les basins d'emploi.

Deuxième observation, si l'effort est important quantitativement, il est également important qualitativement. En effet, ce ne sont pas toujours les entreprises qui dépensent le plus dans la recherche qui réalisent les innovations les plus importantes. Si l'importance des crédits compte, la cohérence du plan d'études, le suivi dans le temps, l'investissement sur des technologies clef, tout cela compte aussi si on veut faire jouer à plein l'effet de levier et démultiplier les sommes investies par l'Etat. Il faut aussi, c'est parfois le cas, parfois non, que les entreprises consentent à faire des investissements sur fonds propres.

Or de ce point de vue, si je conçois bien la cohérence des études-amont en matière de dissuasion nucléaire, en revanche, mais cela est sans doute dû au fait que je viens de prendre la responsabilité de ce rapport, j'ai du mal à voir les autres grands projets structurants, notamment en matière de drones MALE et en matière de défense anti-missile balistique.

En matière de drones MALE, mais je suis certain que les rapporteurs du programme 146 nous en dirons plus, le financement du démonstrateur NEUROn qui est un projet d'UCAV (drone de combat) semble s'arrêter en 2012, alors que NEUROn fera son premier roll out. Les sommes déjà investies sur NEUROn sont de 440 millions d'euros - hors taxe - dont 284 millions TTC, pour la France, le reste étant partagé par la Suède, la Suisse, l'Espagne, l'Italie et la Grèce. Sur ces 284 millions d'euros, nous avons déjà dépensé 247,3. 18 seront encore dépensés en 2012 et puis il ne restera que 25 millions d'euros pour l'après 2012. Je signale que l'autofinancement de l'industriel dans ce programme est nul.

Qu'y aura-t-il après ? Il semblerait que cela dépende des décisions qui seront prises dans le cadre du sommet franco-britannique de décembre. Nous en saurons plus sous peu je suppose, mais pour l'instant j'ai du mal à voir, comme mes collègues du P 146, la cohérence de la stratégie industrielle suivie.

Pour ce qui est de la DAMB, la seule étude inscrite sur le programme 144 concerne la réalisation d'un démonstrateur de radar à très longue portée, dit TLP pour un total de 30 millions d'euros. Là encore, si j'en crois le rapport d'information de mes collègues MM. Xavier Pintat, Daniel Reiner et Jacques Gautier qui ont creusé cette question de façon très approfondie, ce n'était peut être pas la chose la plus urgente à faire ? Sans doute eut-il mieux valu avancer la réalisation du satellite d'alerte avancée, successeur de Spirale, ou bien lancer des programmes moins onéreux en coopération européenne, tels le radar GS1000, qui serait capable de donner une capacité DAMB au missile Aster 30 ou bien le radar SMARTL de Thales Netherlands qui pourrait assumer une fonctionnalité très proche du TLP, mais sur les frégates Horizon, donc déplaçable.

Enfin, dernière observation. Les dépenses de recherche en coopération diminuent à l'exception notable des dépenses en coopération avec le Royaume-Uni. Avec ces derniers notre objectif est de dépasser les 50 millions d'euros par an pour chacun des deux pays. En revanche, il y a une baisse des programmes en coopération avec l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne. Nous n'aurions jamais pu faire ce que nous avons fait ensemble dans le domaine des frégates, dans le domaine des satellites, dans le domaine des missiles si nous n'avions pas investi en commun dans les études amont qui ont permis la réalisation des programmes. La coopération avec l'Angleterre c'est bien. Avec l'ensemble des Européens, ce serait mieux, surtout quand les budgets de recherche diminuent.

Je ne voudrais pas terminer sans tirer un petit coup de chapeau à la DGA pour le programme RAPID, qui permet de financer dans les meilleurs délais les PME innovantes et, au bénéfice de ces observations, je recommanderai à la commission de s'abstenir sur le vote de ces crédits.

M. André Trillard, rapporteur pour avis - Le programme 144 comporte également deux actions à vocation internationale : le soutien aux exportations d'armements et le réseau diplomatique de défense, c'est-à-dire le réseau des attachés de défense dans les ambassades.

En ce qui concerne le soutien aux exportations, les dotations sont en baisse en 2012, mais cette diminution s'explique uniquement par le financement en 2011 du salon de l'aéronautique et de l'espace du Bourget.

Je rappelle que la France est aujourd'hui le quatrième exportateur mondial d'armement, derrière les Etats-Unis, le Royaume-Uni et la Russie, et devant Israël, ces 5 pays se partageant 90 % du marché mondial.

La part de marché de la France est de 7,20 %, contre 52,40 % pour les Etats-Unis et 13,4 % pour le Royaume-Uni.

Par zones géographiques, le Proche et Moyen Orient représente 27 % des commandes, devant l'Amérique du Sud (19,50 %) et l'Asie (17,90 %). L'Union européenne ne représente que 13,60 %.

Les principaux clients de la France sont le Brésil, l'Arabie Saoudite et l'Inde.

Les contrats les plus importants concernent la vente de sous-marins Scorpène au Brésil, de bâtiments de projection et de commandement (BPC) à la Russie, d'hélicoptères EC725 au Mexique et à la Malaisie, et d'un système d'observation par satellite au Kazakhstan.

En revanche, la vente du Rafale se fait toujours attendre.

Les exportations d'armements, qui s'étaient dégradés dans les années 1990, se sont nettement améliorées depuis 2007, grâce à un plan de relance des exportations d'armement.

Ce plan comprend deux volets : la dynamisation des mécanismes de soutien et la « fluidification » des mesures de contrôle.

En ce qui concerne le premier axe, plusieurs dispositifs ont été mis en place.

Une commission interministérielle d'appui aux contrats internationaux a été créée, qui se réunit tous les deux mois sur des sujets liés à l'export.

Un plan national stratégique de soutien aux exportations de défense a été élaboré et est actualisé chaque année pour tenir compte des évolutions du marché mondial d'armement.

Enfin, un plan « PME-PMI » a été lancé.

Par ailleurs, plusieurs mesures ont été prises pour favoriser la « fluidification » des contrôles, comme la réduction des délais de traitement des dossiers soumis à la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre.

Dans un contexte de forte diminution des budgets de la défense en Europe et aux Etats-Unis, en raison de la crise économique et financière, et face à l'arrivée de nouveaux concurrents issus des pays émergents, il faut s'attendre à l'avenir à une concurrence accrue sur le marché mondial d'armement.

Les crédits consacrés à notre diplomatie de défense sont en augmentation, de l'ordre de 5 %, par rapport à l'an dernier.

Outre la subvention versée à Djibouti (26 millions d'euros) pour le stationnement des forces françaises, cette dotation permet de financer le réseau des attachés de défense auprès de nos ambassades.

Au cours des années précédentes, j'avais souvent insisté, en qualité de rapporteur pour avis des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat », sur l'intérêt de notre coopération militaire. C'est donc assez naturellement que je voudrais aujourd'hui vous présenter notre dispositif des attachés de défense.

Depuis 2008, notre réseau diplomatique de défense a été réorganisé. Cette rationalisation a conduit à une réduction des effectifs sur trois ans, qui sont passés de 422 postes permanents à l'étranger implantés dans 86 pays à 286 postes permanents, soit une réduction de plus de 30 % des effectifs pour un réseau de taille inchangée.

Cette diminution des effectifs a été rendue possible par la mutualisation des services de gestion au sein des ambassades dans le cadre de la RGPP. Ainsi, les fonctions de secrétariat ou de comptabilité ont été mutualisées entre les attachés de défense et les autres services des postes diplomatiques.

En matière de gestion des postes, diverses mesures ont été prises. Par exemple, des postes d'attachés de défense ne sont plus réservés comme auparavant aux officiers des armées mais peuvent être ouverts à des ingénieurs de l'armement, en fonction de la situation locale.

Des procédures nouvelles ont été mises en place pour assurer la sélection des attachés de défense et veiller à une meilleure adéquation entre les profils des candidats et les postes à pourvoir.

Un comité, présidé par un inspecteur général des armées, a été créé et est chargé d'effectuer tous les six mois le point sur le réseau bilatéral de défense.

Ainsi, il est prévu de fermer en 2012 des missions de défense dans certains pays (comme la Bulgarie, la Hongrie ou la République tchèque), d'ouvrir une mission de défense en Macédoine et de renforcer les missions de défense dans des pays avec lesquels nous avons un partenariat stratégique (comme l'Inde, le Brésil, la Malaisie ou les Emirats arabes Unis).

En conclusion, on peut résumer l'évolution du programme 144 de la manière suivante :

- un renforcement indispensable de la fonction « renseignement » et de notre réseau diplomatique de défense ;

- une diminution significative de la subvention aux écoles de la DGA et à l'ONERA ;

- un tassement inquiétant des crédits destinés à la recherche de défense, dont le niveau risque fort de se révéler très vite insuffisant. Le Livre blanc de 2008 avait évalué à un milliard d'euros le montant des études amont nécessaire pour maintenir toutes nos compétences technologiques et en développer de nouvelles. Avec moins de 700 millions d'euros, nous en sommes encore très loin.

Pour ma part, je vous recommanderai de donner un avis favorable à l'adoption des crédits.

Sous réserve de l'adoption d'un amendement, la commission -le groupe socialiste s'abstenant, le groupe communiste, républicain et citoyen votant contre, le groupe UMP et le groupe UCR votant pour- a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012..