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Projet de loi de finances pour 2012 : Ville et logement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Ville et logement ( avis - première lecture )

B. DES ACTIONS À CONFORTER L'AN PROCHAIN, POUR QUE 2012 NE SOIT PAS UNE ANNÉE PERDUE POUR LA POLITIQUE DE LA VILLE

1. Poursuivre la rénovation urbaine

Initié par la loi dite « Borloo » du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, le programme national pour la rénovation urbaine (PNRU) a eu pour ambition de changer dans la décennie 2004-2013 l'offre résidentielle des quartiers les plus dégradés. Au 1er janvier 2011, la totalité des moyens du programme étaient dépensés ou affectés, représentant 12,35 milliards d'euros sur la décennie. Au total, 393 conventions ont été signées avec les collectivités territoriales, pour 92 900 démolitions de logements, 82 200 reconstructions, 248 900 réhabilitations et autant de « résidentialisations »111(*).

Le PNRU est un succès incontestable d'abord sur le plan matériel : les projets de rénovation urbaine (PRU) ont transformé ou sont sur le point de transformer le cadre - habitat, équipement, voierie - de quartiers vétustes ou mal aménagés, le parc de logements s'y est amélioré, l'investissement massif et concentré a donné corps à des promesses de travaux qui étaient faites depuis longtemps.

Sur la méthode, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) a démontré, sur le volet urbain, tous les avantages d'outils qui sont au coeur de la politique de la ville : contractualisation sur un projet, engagements pluriannuels avec un « guichet unique », mobilisation du partenariat local autour du projet, « allers-retours » continus entre l'échelon local et l'échelon national.

Des limites, cependant, constatées par le Comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU112(*) apparaissent d'ores et déjà sur les territoires mêmes où les travaux sont achevés :


· Conçus à la seule échelle du quartier, les projets n'ont guère eu de prise sur la mobilité résidentielle ni amélioré la mixité sociale des territoires et les conditions de vie des habitants ne sont pas suffisamment améliorées. La rénovation urbaine s'est arrêtée aux limites du quartier, les opérations n'ont pas été raccordées à la construction de logements sociaux sur d'autres territoires de la ville, il n'y a pas eu le « rééquilibrage » pourtant affiché comme l'un des principaux objectifs;


· Les opérations se sont trop focalisées sur les investissements, au détriment de la gestion et du volet social : la rénovation urbaine version PNRU s'est superposée par bien des côtés aux actions entreprises de longue date dans les territoires, des investissements importants n'ont pas suffisamment été accompagnés d'actions de gestion urbaine et sociale peu onéreuses et très utiles.

Lors du Comité interministériel des villes du 18 février 2011, le Premier ministre a confié au ministre de la Ville une mission de réflexion sur les besoins et le financement de la rénovation urbaine, pour des propositions à l'automne. Le ministre de la ville a réuni un groupe de travail entre juin et septembre 2011, puis un séminaire national en octobre, il a saisi le Conseil national des villes et confié une mission exploratoire à la mise en oeuvre d'une deuxième phase du PNRU aux inspections générales compétentes113(*).

Reconnaissant qu'il faut poursuivre, mais aussi « intensifier le PNRU », le comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU suggère en particulier de :


· Inclure dans le programme la requalification des quartiers anciens dégradés et des copropriétés dégradées : le PNRU n'a concerné que des quartiers d'habitat social, il est évident qu'il faut, au-delà de l'amélioration de l'habitat promue par l'ANAH, inclure les copropriétés dégradées dans la rénovation urbaine ; le comité évalue à 1,5 milliard d'euros les moyens à mobiliser pour 2013-2018 ;


· Concentrer l'investissement dans environ 200 quartiers prioritaires, en particulier en Île-de-France114(*), et de déléguer à l'échelon départemental des moyens moins importants pour continuer à intervenir dans les quartiers déjà rénovés115(*) ; le comité évalue à 9 milliard d'euros les moyens à mobiliser pour 2013-2018, dont 1,5 milliard pour l'enveloppe déconcentrée116(*) ;


· Réformer la gouvernance de « la politique publique en faveur des territoires prioritaires », avec une fusion progressive des agences qui interviennent dans la rénovation urbaine : l'ANRU, l'ACSé et l'ANAH ; le comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU suggère également une refonte de la conduite locale de cette politique « avec comme point d'orgue la contractualisation d'un contrat unique de territoire, mêlant urbain et social »117(*) ;


· Mieux associer la population aux projets de rénovation et d'y inclure un volet social ; sur le plan thématique, les recommandations du comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU lancent, en creux, un véritable appel à la politique de la ville : les schémas d'aménagement du PNRU ayant parfois trop voulu « banaliser les quartiers », il faudrait qu'ils deviennent « beaucoup plus précis et participatifs que par le passé »118(*) mais aussi que la gestion urbaine de proximité soit prise en compte dès la conception des projets ; pour améliorer véritablement la vie quotidienne des habitants, il faudrait encore « étendre le partenariat local aux acteurs du social et de l'économique » et « construire le projet du territoire avec les habitants et usagers des quartiers » ;


· Enfin, tirer les conséquences de l'échec du PNRU sur le plan de la mixité sociale, le comité d'évaluation appelle à une rénovation de la politique du logement, par un effort supplémentaire de construction, par la reconstruction hors site de 75 % des logements démolis dans les quartiers prioritaire et par une refonte des politiques locales de l'habitat et de peuplement.

Votre rapporteur pour avis prend acte de ces propositions, qu'il fait siennes en majeure partie, tout en soulignant que la question de l'initiative et du portage de la rénovation urbaine reste entière. Dès lors que c'est le maire - ou les élus de l'intercommunalité - qui « porte » le projet de développement territorial et que la mobilisation locale est indispensable à la réussite de la rénovation urbaine, il faut que les opérateurs nationaux (les agences nationales) se mettent au service du projet local, que le pilotage soit au moins partagé, ce qui est parfois loin d'être le cas.

La question du financement, ensuite, reste également posée. La débudgétisation choisie en 2009 a montré rapidement ses limites. Dès la loi de finances pour 2011, le Gouvernement a dû ajouter quelque 340 millions d'euros à la contribution insuffisante d'Action logement en votant trois mesures contestées au sein de sa majorité même : un prélèvement sur le potentiel financier des bailleurs sociaux ; l'augmentation de la cotisation additionnelle versée à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) ; le prélèvement d'une partie du produit de la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux. Dans son rapport budgétaire, notre collègue député M. François Goulard indique que, « pour la période 2012-2014, le Gouvernement assure que l'examen des besoins de financement du PNRU sera effectué avec la plus grande attention et que l'État prendra les dispositions nécessaires afin d'assurer les engagements pris »119(*). Ce type d'engagement, cependant, ne rassure guère et votre rapporteur pour avis déplore l'incertitude qui pèse sur les crédits de la rénovation urbaine.

2. Expérimenter sérieusement et évaluer l'action pour mieux préparer la nouvelle génération de contrats

Le CIV du 18 février 2011 a demandé « aux ministres de l'emploi, de l'intérieur et de l'éducation nationale de lancer une expérimentation portant sur 33 quartiers couverts par des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) en vue de préparer la nouvelle génération de contrats ». La décision du CIV comprend deux aspects : trois ministères sont invités à lancer, par des avenants à 33 CUCS, une expérimentation pour mieux répondre aux problèmes de ces quartiers, dans la communication, le Gouvernement insistant sur « la mobilisation de crédits de droit commun » et sur l'intérêt d'expérimenter des outils nouveaux. Cette expérimentation vise à préparer non pas une simple reconduction des CUCS, mais une nouvelle génération de contrats.

Votre rapporteur pour avis salue cette décision d'expérimentation, dès lors que la contractualisation au titre de la politique de la ville court jusqu'à fin 2012 pour la rénovation urbaine et, apparemment, jusque fin 2013 pour la cohésion sociale (CUCS). Cependant, il se fait l'écho de la déception des élus devant le manque d'ambition de l'État pour appliquer cette expérimentation. Un premier malentendu porte sur les moyens : alors que le CIV appelait les trois ministères et les collectivités locales à mobiliser des moyens relevant de leurs crédits de droit commun, les préfets n'ont pu engager l'État au-delà des crédits spécifiques de la politique de la ville sans aucune marge de manoeuvre budgétaire ; la déception a été confirmée, ensuite, lorsque la négociation n'a donné lieu, sauf exception, à aucune innovation, y compris sur la méthode même : alors que l'expérimentation donne l'occasion de réactiver les outils reconnus de la politique de la ville - le diagnostic partagé, la définition commune du projet, la conduite transversale des actions, l'évaluation - les mesures proposées sont sectorisées, ce que la définition préalable de trois secteurs par le CIV encourageait d'ailleurs à faire.

En d'autres termes, l'expérimentation prévue - à ce jour, un seul avenant est signé - ne mobilise pas de crédits supplémentaires, pas plus qu'elle n'adapte mieux la politique publique aux réalités locales : les élus locaux concernés, toutes tendances confondues, déplorent que l'État ne leur propose plus que des « produits » définis nationalement auxquels il prétend donner une dimension partenariale et transversale sous couvert de contrat mais sans s'engager dans aucune négociation locale. L'explication est à rechercher du côté de la RGPP : l'injonction de « faire mieux avec moins de moyens » trouve ses limites les plus évidentes d'abord là où l'on ne fait pas assez pour réaliser les objectifs ordinaires des politiques publiques.

Ce jugement sévère sur les CUCS expérimentaux, s'il devait se confirmer, représenterait une alerte grave pour l'avenir de la politique publique en direction des territoires en difficulté. Les 33 sites ont été sélectionnés, au terme d'une négociation assez longue, pour représenter divers cas de figure des problèmes socio-territoriaux et tenir compte des équilibres politiques. L'expérimentation y est d'autant plus nécessaire que les moyens publics en général se raréfient, et que les cocontractants disposent d'un certain temps pour comparer les méthodes. Elle est d'autant plus importante sur cet échantillon de 33 sites, que s'y joue une partie de l'avenir même de la politique publique en direction des territoires difficiles.

Plus largement, la préparation de la prochaine contractualisation exige une évaluation partagée de l'action conduite, au-delà de celle que chaque opérateur - collectivités territoriales, agences nationales, organismes publics et associations - est appelé à faire de la sienne propre. Pour mémoire, les divers bilans ou évaluations de la politique de la ville dans son ensemble120(*) ont signalé avec constance que les changements de direction de cette politique publique n'étaient pas liés à une évaluation des résultats obtenus : pourquoi ne pas essayer de faire mieux cette fois-ci ?

3. Relier effectivement la programmation du Grand Paris et le développement des territoires franciliens en difficulté

Le CIV du 18 février 2011 a affirmé « la nécessaire prise en compte des problématiques de désenclavement des quartiers en difficulté pour favoriser l'accès à l'emploi et améliorer la mixité sociale et fonctionnelle de ces quartiers dans le cadre des projets de transport du Grand Paris ». Pour donner suite à cette affirmation, il a décidé « la tenue régulière d'un comité de pilotage régional » sous la direction du préfet de région avec les partenaires concernés pour suivre l'avancement des projets.

Le comité a également demandé au ministre de la Ville de « prendre les dispositions nécessaires pour que les contrats de développement territorial du Grand Paris formalisent des engagements et les moyens mobilisés pour assurer le développement des quartiers prioritaires de la politique de la ville ».

Votre rapporteur pour avis salue ces déclarations et décisions, avec l'espoir que les investissements du Grand Paris des deux prochaines décennies aident à compenser le hiatus qui se creuse entre territoires riches et territoires pauvres de l'Île-de-France. La région capitale occupe une place bien particulière sur les questions du « décrochage » entre territoires et de banlieues difficiles, tant pour la profondeur des inégalités territoriales, que pour l'inexistence d'un pouvoir d'agglomération à la mesure de la métropole francilienne, alors qu'en région les métropoles disposent peu ou prou d'établissements publics intercommunaux idoines. Pour réduire l'écart choquant entre les territoires - voisins - parmi les plus riches et les plus pauvres de France, une péréquation régionale a été mise en place il y a trente ans, avec le fonds de solidarité de la région Île-de-France, mais l'inexistence d'un pouvoir d'agglomération a longtemps cantonné l'exercice péréquateur. La réforme de la péréquation est en marche, avec la mise en place pour l'an prochain d'un fonds national, mais aussi avec les initiatives des élus, en particulier dans le cadre de Paris Métropole.

Le lien établi entre la politique de la ville et le Grand Paris, en particulier dans la compétence ministérielle, est une chance historique pour conforter les politiques d'échelle métropolitaine en Île-de-France. Votre rapporteur pour avis examinera en conséquence avec la plus grande attention les contrats de développement territorial du Grand Paris.

EXAMEN DE L'ARTICLE 64 RATTACHÉ
Article 64
(Article 44 octies A du code général des impôts,
Articles 12, 12-1, 13 et 14 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville)

Prorogation et aménagement des exonérations sociales et fiscales des zones franches urbaines (ZFU)
1. Le dispositif de l'article

L'alinéa 2 proroge pour trois ans, jusqu'au 31 décembre 2014, l'exonération d'impôt sur les bénéfices, prévu à l'article 44 octies A du code général des impôts.

L'alinéa 4 relie l'attribution de l'exonération fiscale à l'exonération sociale en précisant que cette condition est appréciée à la clôture de l'exercice ou de la période d'imposition au titre duquel ou de laquelle l'exonération s'applique. Lorsque le contribuable n'a pas bénéficié de l'exonération sociale de façon permanente au cours d'un exercice ou d'une période d'imposition, le bénéfice exonéré est corrigé proportionnellement à la période au cours de laquelle l'exonération sociale s'est appliquée. Lorsque le bénéfice est exonéré partiellement (rémunération comprise entre 1,4 et 2 SMIC), les plafonds d'exonération fiscale de 100 000 euros par contribuable et la majoration de 5 000 euros par nouveau salarié embauché sont ajustés dans les mêmes proportions que le bénéfice exonéré.

L'alinéa 5 prend en compte, par coordination, la réglementation communautaire afférente aux aides de l'État dites de minimis.

L'alinéa 7 procède à une coordination du même ordre pour l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties.

L'alinéa 8 proroge jusqu'au 31 décembre 2014 l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties.

L'alinéa 10 proroge jusqu'au 31 décembre 2014 l'exonération de cotisation foncière des entreprises.

L'alinéa 11 procède à une coordination en matière de respect de la réglementation communautaire afférente aux aides dites de minimis.

Les alinéas 13 et 15 prorogent jusqu'au 31 décembre 2014 le dispositif fiscal des zones franches urbaines tel qu'il est défini par loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

L'alinéa 14 procède à une coordination en matière de respect de la réglementation communautaire afférente aux aides dites de minimis.

Les alinéas 16 à 22 prévoient que, pour les entreprises créées ou implantées dans une zone franche urbaine à compter du 1er janvier 2012, lorsque l'employeur a déjà procédé à l'embauche d'un salarié ouvrant droit à l'exonération de cotisations sociales, le maintien du bénéfice de l'exonération est subordonné, lors de toute nouvelle embauche, à la condition qu'à la date d'effet de cette embauche le nombre de salariés résidant dans une zone franche urbaine ou une zone urbaine sensible soit égal au moins à la moitié du total des salariés employés dans les mêmes conditions ; ou que le nombre de salariés, embauchés à compter de la création ou de l'implantation de l'entreprise soit égal à la moitié du total des salariés embauchés dans les mêmes conditions, au cours de la même période.

2. La position de votre commission

Votre commission se félicite de la prorogation du dispositif des ZFU, recommandé par le groupe de travail présidé par M. Eric Raoult.

Ce groupe de travail, cependant, a recommandé une prolongation du dispositif pour cinq ans, faisant valoir en particulier que les aménagements indispensables pour rendre les ZFU attractives nécessitent du temps et que la prorogation des exonérations, pour être efficace, doit être suffisamment longue.

Les députés, sur proposition de M. François Pupponi, ont prolongé le délai jusqu'au 31 décembre 2016, avant de revenir sur leur décision en seconde délibération.

Votre commission estime bienvenue une prorogation pour cinq ans. En conséquence à l'initiative de son rapporteur pour avis, elle a adopté un amendement pour étendre les exonérations, telles qu'aménagées par l'article 64 rattaché, jusqu'au 31 décembre 2016.


* 111 La résidentialisation consiste à donner un caractère privé aux immeubles, par exemple en posant des grilles à l'entrée ou en aménageant un jardin au pied de l'immeuble, afin que les habitants s'y sentent davantage « chez eux » et que la gestion en soit facilitée. Voir Sophie Chédiac, « A la maison dans mon HLM... La résidentialisation comme dispositif de rénovation urbaine », Métropoles, 5, 2009.

* 112 Voir Les quartiers en mouvement. Pour un acte 2 de la rénovation urbaine. Comité d'évaluation et de suivi (CES) de l'ANRU, 2011. Installé en 2004 par M. Borloo, ministre de la cohésion sociale, de l'emploi et du logement, le CES de l'ANRU a pour mission de veiller aux conditions de réalisation du PNRU.

* 113 Inspection générale de l'administration, Inspection générale des finances, Inspection générale des affaires sociales et Conseil général de l'environnement et du développement.

* 114Cette concentration existe déjà : 181 quartiers ont reçu 7 % des investissements pour 2004-2013, les 30 % étant partagés entre 212 quartiers supplémentaires 

* 115 Le comité d'évaluation, cependant, suggère que cette enveloppe déconcentrée puisse être également mobilisable pour les quartiers non rénovés mais disposant d'un projet urbain.

* 116Pour financer les 10,5 milliards nécessaires sur la période 2013-2018, le comité suggère que l'ANRU emprunte, avec l'avantage d'une disponibilité immédiate des fonds Le comité évalue que ces subventions mobiliseraient environ 36 milliards, grâce à un effet levier du quadruple, contre un peu plus du triple pour la période 2004-2013.

* 117 Rapport précité du comité d'évaluation de l'ANRU, p. 21.

* 118 Rapport précité du comité d'évaluation de l'ANRU, p. 19.

* 119 Assemblée nationale. Projet de loi de finances pour 2012. Rapport spécial n° 3805 annexe 46 - Ville. Novembre 2011.

* 120 Voir en particulier le Rapport d'information de MM. Goulard et Pupponi, Assemblée nationale, Rapport d'information n° 2853, octobre 2010.