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Projet de loi de finances pour 2012 : Modernisation de l'État

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Modernisation de l'État ( avis - première lecture )

B. L'ÉTAT D'AVANCEMENT DE LA MODERNISATION DE L'ETAT

L'objectif n° 1 du présent programme s'intitule « Rendre visible au citoyen la modernisation de l'État ». Il vise à faire connaître au citoyen les actions qu'entreprend l'État pour moderniser son action et son fonctionnement.

L'indicateur proposé permet de s'assurer, à échéances régulières, que les mesures inscrites au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et décidées lors des conseils de modernisation des politiques publiques (CMPP) suivent le rythme d'avancement fixé et qu'elles ont l'impact attendu.

Comme indiqué précédemment, le cinquième CMPP a eu lieu le 9 mars 2011. Il a notamment permis de faire le bilan de l'état d'avancement des mesures déjà décidées et d'adopter 48 mesures nouvelles. A ce jour, 374 des 500 mesures décidées depuis 2007 sont toujours en cours de mise en oeuvre, soit environ les trois quarts d'entre elles.

Si ce pourcentage peut paraître élevé, il faut toutefois avoir à l'esprit que la plupart des mesures sont lourdes et nécessitent du temps.

C'est pourquoi le Gouvernement préfère s'attacher au pourcentage des mesures de modernisation qui avancent conformément aux objectifs initiaux. En effet, ça n'est pas parce que 75 % des mesures décidées en CMPP ne sont toujours pas réalisées que le chantier n'a pas été lancé et ne progresse pas. D'ailleurs, 32 % de la totalité des réformes décidées lors des trois premiers CMPP avaient été mises en oeuvre en 2009.

Il importe de mesurer le niveau d'avancement des mesures annoncées au regard de critères précis, tels que la structuration du projet, le respect du calendrier et l'atteinte des résultats attendus.

Ce niveau d'avancement est symboliquement traduit par des feux de couleur différente (vert, orange, rouge), comme l'illustre l'histogramme ci-dessous :

Source : rapport du 5ème CMPP

Une mesure bénéficie d'un :

- « feu vert » lorsque la réforme progresse au rythme prévu ;

- « feu orange » lorsqu'elle satisfait la plupart des exigences mais nécessite des actions correctrices;

- « feu rouge » lorsqu'elle connaît un retard important et doit faire l'objet d'actions correctrices à mettre en oeuvre rapidement.

L'histogramme fait ainsi apparaître qu'à la date du 5ème CMPP, c'est-à-dire le 9 mars 2011, 86 % des mesures avançaient conformément aux objectifs initiaux, 10 % nécessitaient une décision correctrice et 4 % accusaient des retards importants.

Le Gouvernement insiste sur le fait que la présentation des mesures finies et de leurs résultats « ne doit pas occulter le fait que la modernisation de l'Etat doit être comprise dans son ensemble et jusqu'à son terme. Ainsi de nombreuses mesures ont déjà produit des effets significatifs alors qu'elles s'inscrivent dans un calendrier plus long. C'est le cas notamment des réformes structurelles comme par exemple la création de la DGFIP, la réforme de l'administration territoriale de l'Etat ou la réforme de la politique immobilière de l'État. Ainsi, si la réforme de la DGFiP (unification des réseaux de la DGI et de la DGCP) est terminée en administration centrale, elle se poursuit en administration territoriale : 88 % des directions locales uniques ont été mises en place au 31 décembre 2010 (pour un objectif de 80 %) et 87 % des guichets fiscaux uniques (pour un objectif de 60 %) ont été créés. »

Le Gouvernement se fixe comme objectif de maintenir en 2012 et 2013 un taux très élevé de mise en oeuvre des réformes. En effet, l'objectif est que plus de 85 % des mesures de modernisation avancent conformément aux objectifs initiaux et bénéficient donc d'un « feu vert » ou d'un « feu orange » (objectif n° 1 du présent programme budgétaire).

Taux des mesures de modernisation avançant conformément aux objectifs initiaux

indicateur de la mission

Unité

2009

Réalisation

2010

Réalisation

2011

Prévision

PAP 2011

2011

Prévision

actualisée

2012

Prévision

2013

Cible

 

%

95

96

85

% >=85

>=85

>=85

Source : bleu budgétaire

A cet égard, votre rapporteur souligne que l'objectif est ainsi libellé : « rendre visible au citoyen la modernisation de l'Etat ». L'indicateur associé est : « taux de mesures RGPP sur leur trajectoire nominale (du point de vue du citoyen ».

Il serait nettement plus intelligible de parler respectivement d' « état d'avancement de la modernisation de l'Etat » et « de taux des mesures de modernisation avançant conformément aux objectifs initiaux ».

Les expressions qui figurent dans les bleus budgétaires paraissent en effet quelque peu absconses.

Par ailleurs, votre rapporteur s'est interrogée, s'agissant de l'avancement des mesures de modernisation, sur la méthodologie d'évaluation par la DGME.

Lors de son audition, M. François-Daniel Migeon, directeur général de la modernisation de l'Etat, a indiqué que la collecte des éléments qui permettent de mesurer l'état d'avancement des mesures se fait auprès des ministères en charge de la mise en oeuvre des réformes, notamment auprès des secrétariats généraux, chargés du suivi de la modernisation de l'Etat au sein de leur ministère.

La DGME s'assure de l'exactitude et de la pertinence des informations fournies par les ministères afin d'éviter les propos exagérément optimistes sur l'avancement des réformes. Elle procède de la manière suivante : lors de la définition des objectifs à réaliser sont établis des objectifs intermédiaires concrets (notes de service, circulaires, nouveaux organigrammes). Les « feux vert » et « feux orange » ne sont accordés qu'après vérification par la DGME du bon accomplissement de ces objectifs intermédiaires.

Votre rapporteur insiste également sur la nécessité de s'assurer que les mesures de modernisation ne conduisent pas à une dégradation du climat social. Or, aucun indicateur de performance n'a été mis en place pour l'évaluer, ce qu'il serait sans doute opportun de corriger dans les années à venir. En effet, la modernisation de l'Etat ne doit entraîner ni démotivation ni souffrance des fonctionnaires, faute de quoi la qualité du service public peut difficilement être maintenue.