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Projet de loi de finances pour 2012 : Collectivités d'outre-mer, Nouvelle Calédonie et TAAF

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Collectivités d'outre-mer, Nouvelle Calédonie et TAAF ( avis - première lecture )

C. L'IMPOSSIBLE BILAN DE LA POLITIQUE DE DÉFISCALISATION OUTRE-MER

Le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission outre-mer est évalué, dans le PLF pour 2012, à 2,96 milliards d'euros, représentant près de 1,5 fois les crédits de paiement de la mission. Ainsi, la dépense fiscale représente l'outil principal de l'État en faveur du développement de l'outre-mer.

Les dépenses fiscales se répartissent entre :

- les exonérations de charges sociales patronales, qui s'appliquent dans les quatre DOM et, quoique de façon différente, à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- les exonérations de nature fiscale, liées aux dispositions spécifiques à la TVA (taux minorés de TVA) ou à la défiscalisation des investissements.

Les exonérations intéressant spécifiquement les ménages (abattement de l'impôt sur le revenu essentiellement) représentent moins de 10 % du total de la dépense fiscale.

· Un dispositif coûteux

La loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) a procédé à de nombreux aménagements des dispositifs de défiscalisation, afin d'en améliorer le rendement économique et social. Il en est ainsi, à titre d'exemple, de la suppression progressive de la dépense fiscale liée aux logements du secteur locatif libre et intermédiaire qui se traduit, d'après les informations communiquées par le gouvernement, à une économie dont le montant devrait atteindre 251 millions d'euros en 2018. Par ailleurs, les modifications adoptées par la LODEOM au dispositif de la TVA « non perçue récupérable » conduisent à une économie supplémentaire de 124 millions d'euros.

La LFI pour 2011 contient plusieurs dispositions visant également à réduire, voire à supprimer, certaines dépenses fiscales. Ainsi l'article 36 exclut-il du bénéfice de la défiscalisation les investissements portant sur des installations de production d'électricité utilisant l'énergie photovoltaïque, générant ainsi une économie de 250 millions d'euros. L'article 105 applique à un certain nombre de réductions et de crédits d'impôts une baisse de 10 %, généralement baptisée « coup de rabot », pour une économie évaluée à 100 millions d'euros.

Dans le cadre du PLF pour 2012, l'article 45 propose un nouveau « coup de rabot » de 10 % visant à réduire l'avantage en impôt procuré par certains avantages fiscaux liés à l'impôt sur le revenu. L'article 4, quant à lui, propose la suppression du dispositif d'abattement d'un tiers sur le résultat des exploitations situées dans les DOM.

Comme le rappelle M. Claude Bartolone, rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale pour la mission Outre-mer, « le coût de la défiscalisation est supérieur à celui d'un subventionnement budgétaire », en raison d'un processus complexe « d'évaporation fiscale » généré par les mécanismes de dépenses fiscales. Ainsi, en d'autres termes, « à dépense publique constante, le soutien apporté à l'outre-mer par une subvention pourrait être supérieur à ce que permet la défiscalisation ».

· Un dispositif à l'évaluation inexistante

Vos rapporteurs constatent qu'à l'heure actuelle, il n'existe aucun dispositif d'évaluation des dépenses fiscales dans les DOM. Pourtant, la DéGéOM a été mise en place pour évaluer les politiques publiques de l'État mises en oeuvre dans les DOM. Cette absence d'évaluation a été pointée par la Cour des Comptes dans sa note sur l'exécution du budget pour 2010 consacrée à la mission outre-mer.

L'évaluation est également limitée dans les COM et en Nouvelle-Calédonie, où les chiffres les plus récents remontent à 2009 et où aucune étude sur l'efficacité des mesures de défiscalisation n'a pu être communiquée à vos rapporteurs.

en K€

Mayotte

Polynésie

Nouvelle Calédonie

Wallis et Futuna

Saint Pierre et Miquelon

Année de la décision

2008

2009

2008

2009

2008

2009

2008

2009

2008

2009

Hôtellerie construction

6 361

7 960

18 600

25 371

 

11 621

836

 

 

 

Hôtellerie rénovation

 

 

2 944

10 746

 

16 760

 

 

 

 

Tourisme Plaisance

 

 

4 127

 

 

 

 

 

 

 

Transport

 

 

31 171

10 991

18 624

3 650

 

 

 

11 609

Audiovisuel

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Industrie

6 881

1 753

9 360

1 898

8 931

14 708

 

 

 

 

Pêche

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Agriculture

 

 

 

 

4 732

 

 

 

 

 

Énergies renouvelables

2 270

25 633

2 459

31 494

9 358

8 925

 

 

 

 

T F P A 1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Télécommunications

 

31

 

8 250

14 771

 

 

 

 

689

Services informatiques

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Concession services publics

 

 

 

8 495

 

5 148

 

623

 

 

Bâtiment et travaux publics

2 310

2 306

 

 

8 723

6 125

 

 

938

 

Logement social et très social

 

 

18 355

 

 

16 442

 

 

 

 

Logement intermédiaire

 

 

 

 

73 754

126 885

 

 

 

 

Manutention portuaire

 

1 386

 

 

 

419

 

 

 

 

Autres 2

 

6 973

 

1 078

5 361

11 750

 

 

 

 

TOTAL

17 822

46 042

87 016

98 323

144 254

222 433

836

623

938

12 298

1 Transformation et fabrication de produits agricoles.

2 Logistique froid, roulage minier, imprimerie, maintenance, services, coiffure, artisanat...

Source : réponses au questionnaire budgétaire

D'après les informations communiquées à vos rapporteurs, le ministère de l'outre-mer met en place, depuis 2010, une « politique fiscale plus transparente et plus efficiente dès l'instruction des demandes d'aides fiscales ». Il s'agit, pour la DéGéOM, de définir, par grands secteurs d'activité, des principes d'instruction des dossiers permettant de cibler la dépense fiscale en cohérence avec les stratégies nationales et locales de développement. La première circulaire sectorielle a été adressée en juin 2010 aux représentants de l'État en outre-mer pour fixer les orientations d'instruction des dossiers de défiscalisation dans le secteur de l'énergie photovoltaïque. Une seconde circulaire relative au secteur de la téléphonie mobile a été envoyée en 2011. Le ministère chargé de l'outre-mer n'a pas précisé si d'autres circulaires étaient en cours de préparation.

Si vos rapporteurs saluent cette initiative (qui relève pourtant du simple bon sens), ils estiment toutefois qu'elle est tardive et limitée dans sa portée. En outre, ils constatent que ces circulaires ne permettent pas d'évaluer l'efficacité des dispositifs de défiscalisation afin d'apprécier les éventuels effets d'aubaine liés à leur application. Pourtant, une telle évaluation est nécessaire pour définir une politique cohérente et efficace des politiques publiques en outre-mer. C'est pourquoi vos rapporteurs souscrivent pleinement aux conclusions de la Cour des Comptes selon lesquelles « l'absence de résultats concrets des démarches d'évaluation est préoccupante » et partagent l'initiative de MM. Gilles Carrez, Jérôme Cahuzac et Claude Bartolone proposant le dépôt, par le Gouvernement, d'un rapport au Parlement relatif à l'opportunité et à la possibilité de transformer en dotations budgétaires tout ou partie des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission « outre-mer », avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2013.

Enfin, vos rapporteurs regrettent que les événements sociaux survenus dans les Antilles en 2009 et, plus récemment, à Mayotte, n'aient pas été l'occasion d'engager une réflexion sur les dispositifs de défiscalisation en faveur des ménages, au regard des récriminations contre la vie chère dans ces territoires.