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Projet de loi de finances pour 2012 : Développement des entreprises et de l'emploi

16 novembre 2011 : Budget 2012 - Développement des entreprises et de l'emploi ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Économie » regroupe l'ensemble des dispositifs, tant législatifs ou réglementaires que fiscaux, de soutien du tissu des entreprises françaises, quels que soient leur taille et leur secteur d'activité, que ce soit sur le territoire national ou pour favoriser leur expansion internationale. Il comporte aussi les crédits destinés à préserver l'intérêt des consommateurs, qu'il s'agisse de garantir la protection de leur santé et de leur sécurité ou de veiller à une mise en oeuvre loyale des règles du commerce et de la concurrence.

A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, votre commission des lois a décidé de se saisir pour avis des crédits inscrits au programme « Développement des entreprises et de l'emploi ». Elle a souhaité présenter ce nouvel avis budgétaire afin de vérifier l'emploi des crédits correspondant à son domaine de compétences en matière d'amélioration et de simplification de l'environnement juridique des entreprises, de protection et de sécurité des consommateurs, de régulation des marchés et de mise en oeuvre du droit de la concurrence.

En raison du bref délai depuis sa nomination par votre commission, le 19 octobre dernier, votre rapporteur n'a pas disposé du temps nécessaire pour pouvoir examiner de façon aussi approfondie qu'il l'aurait souhaité l'emploi des crédits inscrits dans ce programme. Votre rapporteur tient néanmoins à remercier les agents et les services qui ont permis, malgré ce délai, que soient transmises une partie des réponses au questionnaire budgétaire, alors que le délai prévu par la loi organique relative aux lois de finances était déjà expiré2(*).

Dans le projet de loi de finances pour 2012, tel qu'il a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 28 septembre 2011, ce programme était doté de plus d'un milliard d'euros, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement. Il se situe bien évidemment dans un contexte budgétaire difficile de maîtrise des dépenses publiques et de réduction des déficits, contexte qu'illustre la décision du Gouvernement de stabiliser en valeur les crédits des missions du budget général de l'État, hors pensions, en 2012 par rapport à 2011 - ce qui représente une réduction en volume compte tenu de l'inflation -, et de stabiliser en volume les dépenses totales incluant la charge de la dette et les pensions. S'y ajoutent le non remplacement d'un départ à la retraite sur deux et la réduction de 2,5 % des dépenses de fonctionnement et d'intervention. C'est à l'aune de cette norme budgétaire globale qu'il convient de juger l'évolution du programme.

Tel qu'il a été déposé à l'Assemblée nationale, le projet de loi de finances pour 2012 prévoit une diminution des autorisations d'engagement de 7,56 % et des crédits de paiement de 7,33 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2011. Tel qu'il a été voté par l'Assemblée nationale, le projet de loi de finances pour 2012 comporte une réduction plus drastique encore de 9,11 % en autorisations d'engagement et 8,87 % en crédits de paiement.

Votre commission observe donc que le programme « Développement des entreprises et de l'emploi », au regard de la réduction de ses crédits, est très fortement mis à contribution par l'effort de redressement budgétaire, bien plus que la norme budgétaire générale, alors que les actions qu'il porte sont indispensables au fonctionnement de notre économie en période de grave crise. Or, ce programme avait déjà subi une réduction importante de ses crédits dans la loi de finances pour 2011, au point que nos collègues rapporteurs pour avis de la commission de l'économie avaient évoqué « un effort de maîtrise sans précédent » des crédits. Dans ce contexte, votre commission exprime donc une vive et très profonde préoccupation quant à la capacité des administrations concernées à continuer à exercer leurs missions de manière efficace et satisfaisante, en particulier dans le domaine de la surveillance des marchés et de la protection des consommateurs.

I. PRÉSENTATION DU PROGRAMME « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DE L'EMPLOI »

A. L'ARCHITECTURE DE LA MISSION « ÉCONOMIE »

La mission « Économie » comporte quatre programmes :

- le programme n° 134 « Développement des entreprises et de l'emploi », qui fait l'objet du présent avis ;

- le programme n° 223 « Tourisme » ;

- le programme n° 220 « Statistiques et études économiques » ;

- le programme n° 305 « Stratégie économique et fiscale ».

Chaque programme est affecté de manière très différente par l'effort de maîtrise des dépenses budgétaires.

1. Le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale

Ainsi que le montrent les tableaux ci-après, les crédits affectés à la mission « Économie » diminuent dans le projet de loi de finances pour 2012 par rapport à la loi de finances initiale pour 2011, de 2,90 % en autorisations d'engagement, passant de 2,056 à 1,998 milliard d'euros, et de 2,61 % en crédits de paiement, passant de 2,063 à 2,009 milliards d'euros. Cette forte diminution illustre bien la difficulté du contexte budgétaire actuel, marqué par la révision générale des politiques publiques (RGPP) et par un effort très important de réduction des dépenses et de maîtrise des déficits, effort qui s'est traduit pour la mission par l'application des deux principes généraux de non remplacement d'un départ à la retraite sur deux et de réduction de 2,5 % des dépenses de fonctionnement et d'intervention de l'État et de ses opérateurs.

Au sein de la mission « Économie », le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » voit une diminution de ses crédits plus forte que la moyenne de la mission entre la loi de finances initiale pour 2011 et le projet de loi de finances pour 2012. Les autorisations d'engagement diminuent de 7,56 % en passant de 1,082 à 1 milliard d'euros, tandis que les crédits de paiement diminuent de 7,33 % en passant de 1,092 à 1,012 milliard d'euros. Cette réduction de crédits n'est certes pas aussi importante que celle touchant le programme « Tourisme » en pourcentage, mais elle est bien plus lourde par son montant, avec plus de 80 millions d'euros de moins. Elle résulte en partie d'une diminution des crédits destinés à OSEO au titre de ses activités de garantie, en raison de l'existence de ressources propres jugées suffisantes lui permettant de financer ces activités, et d'une nouvelle réduction des crédits du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC).

A l'inverse, les crédits des deux autres programmes « Statistiques et études économiques »3(*) et « Stratégie économique et fiscale »4(*) connaissent une augmentation importante de leurs crédits entre 2011 et 2012. Cette évolution contrastée des différents programmes de la mission doit être rapportée à la norme globale d'évolution du budget : le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » est donc encore davantage mis à contribution que la moyenne dans l'effort de redressement budgétaire.

Le nombre d'emplois du programme « Développement des entreprises et de l'emploi » devrait diminuer en 2012 à 56135(*), contre 5772 en 2011, soit une diminution de 159 emplois. Près de 60 % des emplois se trouvent dans les services déconcentrés.

Le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » représente néanmoins plus de la moitié des crédits de la mission, même si cette proportion est moindre en projet de loi de finances pour 2012 qu'en loi de finances pour 2011, en raison de la baisse des crédits du programme : près de 53 % des crédits en 2011 contre à peine plus de 50 % en 2012.

Autorisations d'engagement de la mission « Économie »
(en milliers d'euros)6(*)

 

LFI 2011

Part de la mission dans la LFI 2011

PLF 2012 déposé

Part de la mission dans le PLF 2012

Progression entre la LFI 2011 et le PLF 2012

Développement des entreprises
et de l'emploi

1 081 884

52,57 %

1 000 133

50,05 %

- 7,56 %

Tourisme

52 874

2,57 %

43 200

2,16 %

- 18,30 %

Statistiques et études économiques

437 897

21,28 %

448 105

22,42 %

2,33 %

Stratégie économique et fiscale

485 230

23,58 %

506 815

25,36 %

4,45 %

Total de la mission

2 057 885

100,00 %

1 998 253

100,00 %

- 2,90 %

Crédits de paiement de la mission « Économie »
(en milliers d'euros)7(*)

 

LFI 2011

Part de la mission dans la LFI 2011

PLF 2012 déposé

Part de la mission dans le PLF 2012

Progression entre la LFI 2011 et le PLF 2012

Développement des entreprises
et de l'emploi

1 092 619

52,95 %

1 012 476

50,38 %

- 7,33 %

Tourisme

50 972

2,47 %

44 700

2,22 %

- 12,30 %

Statistiques et études économiques

434 594

21,06 %

445 505

22,17 %

2,51 %

Stratégie économique et fiscale

485 203

23,51 %

506 815

25,22 %

4,45 %

Total de la mission

2 063 388

100,00 %

2 009 496

100,00 %

- 2,61 %

2. Les crédits votés en première lecture par l'Assemblée nationale

L'effort de maîtrise des dépenses a été encore très fortement accentué à l'occasion de l'examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2012 par l'Assemblée nationale, ainsi que le montrent les tableaux ci-après, puisque la diminution des autorisations d'engagement de la mission atteint 4 % et celle des crédits de paiement s'en rapproche à 3,71 %.

Cet effort supplémentaire pèse certes sur tous les programmes, mais préserve relativement la progression des crédits des programmes « Statistiques et études économiques » et surtout « Stratégie économique et fiscale ».

Le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » passe sous le seuil du milliard d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. La diminution des autorisations d'engagement a ainsi été portée de 7,56 % à 9,11 % et celle des crédits de paiement de 7,33 % à 8,87 %, atteignant des niveaux très élevés. Le programme va ainsi perdre près de 100 millions d'euros et du dixième de ses crédits d'une année sur l'autre, alors qu'il avait déjà été soumis à un régime particulièrement sévère par la loi de finances pour 2011.

Autorisations d'engagement de la mission « Économie »
(en milliers d'euros)8(*)

 

LFI 2011

Part de la mission dans la LFI 2011

PLF 2012 adopté par l'AN

Part de la mission dans le PLF 2012

Progression entre la LFI 2011 et le PLF 2012

Développement des entreprises
et de l'emploi

1 081 884

52,57 %

983 311

49,78 %

- 9,11 %

Tourisme

52 874

2,57 %

41 967

2,12 %

- 20,63 %

Statistiques et études économiques

437 897

21,28 %

445 125

22,53 %

1,65 %

Stratégie économique et fiscale

485 230

23,58 %

505 106

25,57 %

4,10%

Total de la mission

2 057 885

100,00 %

1 975 509

100,00 %

- 4,00 %

Crédits de paiement de la mission « Économie »
(en milliers d'euros)1

 

LFI 2011

Part de la mission dans la LFI 2011

PLF 2012 adopté par l'AN

Part de la mission dans le PLF 2012

Progression entre la LFI 2011 et le PLF 2012

Développement des entreprises
et de l'emploi

1 092 619

52,95 %

995 654

50,11 %

- 8,87 %

Tourisme

50 972

2,47 %

43 467

2,19 %

- 14,72 %

Statistiques et études économiques

434 594

21,06 %

442 525

22,27 %

1,82 %

Stratégie économique et fiscale

485 203

23,51 %

505 106

25,42 %

4,10 %

Total de la mission

2 063 388

100,00 %

1 986 752

100,00 %

- 3,71 %


* 2 L'article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose que les questionnaires budgétaires sont adressés au Gouvernement avant le 10 juillet et qu'il y est répondu avant le 10 octobre. Toutes les réponses n'ont pas été transmises.

* 3 Crédits de fonctionnement de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

* 4 Crédits de fonctionnement de la direction générale du Trésor, en large partie, des autorités de régulation financières et de la direction de la législation fiscale (ministère de l'économie, des finances et de l'industrie), ainsi que rémunérations des missions d'intérêt général de la Banque de France, lesquelles représentent plus de 60 % des crédits du programme.

* 5 Emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT).

* 6 Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2012.

* 7 Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2012.

* 8 Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2012.