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Projet de loi de finances pour 2012 : Développement des entreprises et de l'emploi

16 novembre 2011 : Budget 2012 - Développement des entreprises et de l'emploi ( avis - première lecture )

B. L'ÉVOLUTION DU PÉRIMÈTRE ET DES CRÉDITS DU PROGRAMME « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DE L'EMPLOI »

1. L'architecture du programme

Les crédits affectés au programme « Développement des entreprises et de l'emploi », dont le périmètre n'est pas modifié par rapport à l'exercice précédent, se répartissent de la façon suivante, au sein de douze actions :

- interventions financières en faveur des petites et moyennes entreprises (fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), accès au financement, via OSEO en garantie et en investissement) et crédits de fonctionnement des services chargés de la gestion des régimes d'autorisation en matière commerciale et de la mise en oeuvre des divers dispositifs réglementaires et fiscaux destinés à améliorer l'environnement des entreprises (action n° 2 : moyens des politiques en faveur du tourisme et actions en faveur des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et des services et des professions libérales) ;

- crédits de fonctionnement des services chargés d'appuyer le développement des entreprises industrielles, interventions financières en faveur de ces entreprises et contrôle métrologique (action n° 3) ;

- crédits de fonctionnement des services et organismes chargés du cadre législatif et réglementaire des postes et télécommunications (action n° 4 : développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information) ;

- crédits de fonctionnement d'Ubifrance, organisme chargé d'encourager le développement international des entreprises françaises, et de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), chargée de favoriser l'accueil des investissements étrangers en France (action n° 7) ;

- crédits de fonctionnement du Conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies (pour partie ancien Conseil général des mines) (action n° 8 : expertise, conseil et inspection) ;

- crédits de fonctionnement de trois autorités administratives indépendantes : l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) (action n° 13), la Commission de régulation de l'énergie (CRE) (action n° 14) et l'Autorité de la concurrence (action n° 15) ;

- les crédits de fonctionnement des services chargés du contrôle du respect des règles de la concurrence (action n° 16), ainsi de la protection économique (action n° 17) et de la sécurité physique (action n° 18) du consommateur, grâce aux contrôles et enquêtes sur la qualité et la dangerosité des produits, alimentaires ou non, et des services, et crédits de soutien des organismes ou associations dans le domaine de la consommation (Institut national de la consommation et mouvement consumériste) ;

- crédits de fonctionnement de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) (action n° 19).

D'un point de vue administratif, outre diverses agences ou autorités administratives ainsi que la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, sont inscrits au programme « Développement des entreprises et de l'emploi » tout ou partie des crédits de fonctionnement de plusieurs directions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services, direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et direction générale du Trésor. Le responsable du programme est d'ailleurs le secrétaire général du ministère.

Au-delà du caractère quelque peu disparate des crédits regroupés au sein du programme, qui peuvent conduire à s'interroger sur sa cohérence autre qu'administrative, votre rapporteur doute de la pertinence du rattachement au programme des crédits de fonctionnement de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle. L'action n° 19 « moyens de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle » pourrait utilement être rattachée à la mission « Travail et emploi », ce qui serait sans doute plus conforme à l'esprit de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Une telle évolution permettrait de constituer un programme budgétaire centré sur le seul « Développement des entreprises ».

Votre rapporteur déplore également le caractère composite de l'action n° 2 « moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et des services et des professions libérales », qui regroupe des crédits d'intervention et une partie des crédits de fonctionnement des fonctions support de la mission. Compte tenu de l'existence au sein de la mission d'un programme « Tourisme », sans doute serait-il plus pertinent d'y affecter les crédits dédiés au fonctionnement des services en charge du tourisme.

2. Les dépenses fiscales associées au programme

Outre les crédits budgétaires, sont associées au programme des dépenses fiscales estimées à 6,6 milliards d'euros pour 2012, correspondant à de nombreux avantages fiscaux, exonérations, réductions ou crédits de divers impôts et taxes, dont près de la moitié résulte de l'application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée à 5,5 % dans le secteur de la restauration.

Figurent également parmi ces dépenses fiscales la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des investissements au capital des petites et moyennes entreprises, évaluée à plus de 500 millions d'euros pour 20129(*), et l'exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit sur les transmissions d'entreprises, estimée à 500 millions d'euros en 2012.

L'ensemble de ces dépenses fiscales ne concernent au total pas moins de 78 dispositifs, qu'ils soient transversaux ou sectoriels, destinés à soutenir le développement des entreprises.

3. Les objectifs et les indicateurs de performance du programme

Le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » comporte cinq objectifs, assortis d'indicateurs de performance :

- objectif n° 1 : renforcer l'efficacité des aides aux entreprises, qui concerne l'impact de l'accompagnement des entreprises aidées par OSEO ou par le FISAC ;

- objectif n° 2 : améliorer la qualité et l'efficacité du soutien aux entreprises à l'exportation, qui relève de la mission d'Ubifrance ;

- objectif n° 3 : répondre aux besoins des entrepreneurs en simplifiant l'environnement administratif des entreprises ;

- objectif n° 4 : assurer le fonctionnement loyal et la sécurité des marchés, qui correspond à l'activité de contrôle des administrations ;

- objectif n° 5 : rendre des décisions de qualité dans les délais, qui vise les trois autorités administratives indépendantes du programme.

Ces objectifs et les indicateurs de performance qui leur sont associés n'appellent de la part de votre rapporteur, qui en approuve la pertinence, pas d'observation particulière.

4. L'évolution des crédits du programme dans le projet de loi de finances pour 2012

Ainsi qu'il a été indiqué plus haut, les crédits du programme sont particulièrement touchés par l'effort budgétaire de réduction des dépenses, avec une réduction de 7,56 % des autorisations d'engagement et de 7,33 % des crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2012 par rapport à la loi de finances initiale pour 2011, et respectivement de 9,11 % et 8,87 % dans le projet de loi de finances tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale.

Cette évolution n'affecte cependant pas de manière identique toutes les actions du programme, telles qu'elles sont présentées en annexe du texte déposé du projet de loi de finances pour 2012, ainsi que l'illustrent les deux tableaux ci-après10(*).

Autorisations d'engagement du programme « Développement des entreprises et de l'emploi »
(en milliers d'euros)11(*)

 

LFI 2011

Part du programme dans la LFI 2011

PLF 2012 déposé

Part du programme dans le PLF 2012

Progression entre la LFI 2011
et le PLF 2012

Action n° 2 :
Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l'artisanat et des services et des professions libérales

184 942

17,09 %

137 387

13,74 %

- 25,71 %

Action n° 3 :
Actions en faveur des entreprises industrielles

230 299

21,29 %

209 038

20,90 %

- 9,23 %

Action n° 4 :
Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information

209 804

19,39 %

202 354

20,23 %

- 3,55 %

Action n° 7 :
Développement international et compétitivité des territoires

119 763

11,07 %

120 835

12,08 %

0,90 %

Action n° 8 :
Expertise, conseil et inspection

19 521

1,80 %

19 477

1,95 %

- 0,23 %

Action n° 13 :
Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)

23 080

2,13 %

23 316

2,33 %

1,02 %

Action n° 14 :
Régulation et contrôle des marchés de l'énergie (CRE)

19 613

1,81 %

19 768

1,98 %

0,79 %

Action n° 15 :
Mise en oeuvre du droit de la concurrence (Autorité de la concurrence)

20 397

1,89 %

20 504

2,05 %

0,52 %

Action n° 16 :
Régulation concurrentielle des marchés

69 753

6,45 %

67 470

6,75 %

- 3,27 %

Action n° 17 :
Protection économique du consommateur

120 110

11,10 %

115 801

11,58 %

- 3,59 %

Action n° 18 :
Sécurité du consommateur

41 794

3,86 %

41 327

4,13 %

- 1,12 %

Action n° 19 :
Moyens de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle

22 808

2,11 %

22 856

2,29 %

0,21 %

Total du programme

1 081 884

100,00 %

1 000 133

100,00 %

- 7,56 %

Crédits de paiement du programme « Développement des entreprises et de l'emploi »
(en milliers d'euros)12(*)

 

LFI 2011

Part du programme dans la LFI 2011

PLF 2012 déposé

Part du programme dans le PLF 2012

Progression entre la LFI 2011
et le PLF 2012

Action n° 2 :
Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l'artisanat et des services et des professions libérales

184 935

16,93 %

137 387

13,57 %

- 25,71 %

Action n° 3 :
Actions en faveur des entreprises industrielles

242 754

22,22 %

220 538

21,78 %

- 9,15 %

Action n° 4 :
Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information

209 804

19,20 %

202 354

19,99 %

- 3,55 %

Action n° 7 :
Développement international et compétitivité des territoires

119 752

10,96 %

120 835

11,93 %

0,90 %

Action n° 8 :
Expertise, conseil et inspection

19 521

1,79 %

19 477

1,92 %

- 0,23 %

Action n° 13 :
Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)

23 079

2,11 %

23 315

2,30 %

1,02 %

Action n° 14 :
Régulation et contrôle des marchés de l'énergie (CRE)

19 613

1,80 %

19 768

1,95 %

0,79 %

Action n° 15 :
Mise en oeuvre du droit de la concurrence (Autorité de la concurrence)

20 396

1,87 %

20 504

2,03 %

0,53 %

Action n° 16 :
Régulation concurrentielle des marchés

69 753

6,38 %

67 468

6,66 %

- 3,28 %

Action n° 17 :
Protection économique du consommateur

118 409

10,84 %

116 648

11,52 %

- 1,49 %

Action n° 18 :
Sécurité du consommateur

41 794

3,83 %

41 326

4,08 %

- 1,12 %

Action n° 19 :
Moyens de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle

22 808

2,09 %

22 855

2,26 %

0,21 %

Total du programme

1 092 618

100,00 %

1 012 475

100,00 %

- 7,33 %

Si la moitié des actions du programme devraient voire une stabilité du montant de leurs crédits, illustrant une certaine rigidité de la dépense ou leur caractère prioritaire pour le Gouvernement (autorités de régulation, Ubifrance, Agence française des investissements internationaux), certaines subiront une réduction parfois substantielle de leurs crédits.

Ainsi, les crédits destinés à la régulation des marchés et aux actions de protection des consommateurs vont diminuer (actions n° 16, 17 et 18). Les crédits destinés aux interventions financières en faveur des entreprises (OSEO et FISAC) et au fonctionnement des services de soutien aux entreprises vont connaître une diminution particulièrement substantielle, de l'ordre du quart de leur montant inscrit dans la loi de finances initiale pour 2011.


* 9 Estimation entre 750 et 800 millions d'euros par an pour 2010 et 2011.

* 10 L'autorisation budgétaire du Parlement ne portant que sur les crédits des missions et de leurs programmes, le montant des crédits alloués à chaque action budgétaire devra être réduit par le Gouvernement pour tenir compte de la réduction du montant des crédits du programme votée par l'Assemblée nationale.

* 11 Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2012.

* 12 Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2012.