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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013

6 novembre 2012 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

B. LA SITUATION FINANCIÈRE DES FONDS « AMIANTE »

La branche AT-MP du régime général est le principal contributeur des deux fonds créés pour assurer l'indemnisation des victimes de l'amiante : le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) et le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA).

Les contributions de la branche AT-MP à ces fonds constituent une part importante des charges supportées par la branche. La CNAM AT-MP aura ainsi contribué pour près de 10,5 milliards d'euros au financement de ces deux fonds sur la période 2002-2012.

Le coût des dotations de la branche AT-MP aux fonds « amiante » s'est stabilisé depuis quelques années en raison notamment de la baisse du nombre total de demandes et de pathologies reconnues depuis 2005128(*).

L'article 69 du présent projet de loi constitue à cet égard une rupture dans les relations nouées entre la branche et les fonds : il prévoit une dotation totale versée par la CNAM AT-MP en 2013 de 1,005 milliard d'euros, en nette diminution par rapport aux dotations précédentes. La contribution versée au FIVA est réduite de 315 millions d'euros à 115 millions d'euros pour 2013 (cf. infra).

Contribution de la CNAM AT-MP aux fonds liés à l'amiante

(en millions d'euros)

Source : lois de financement correspondantes

1. La situation du fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA)
a) Origine et objectifs du fonds

L'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a créé une allocation de cessation anticipée d'activité, c'est-à-dire une préretraite, destinée aux travailleurs de l'amiante âgés de plus de 50 ans, et a également institué le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) destiné à financer cette allocation.

Le dispositif était initialement ouvert aux personnes atteintes d'une maladie professionnelle liée à l'amiante et aux personnes ayant travaillé dans un établissement de fabrication de matériaux contenant de l'amiante.

L'article 36 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a élargi le dispositif aux personnes ayant travaillé dans un établissement de flocage et de calorifugeage à l'amiante, de même qu'il a été étendu aux personnes qui avaient exercé un métier dans un établissement de construction ou de réparation navale ou avaient été « ouvriers dockers professionnels ».

Un arrêté du 3 décembre 2001 a étendu le bénéfice de l'ACAATA aux personnes atteintes de plaques pleurales. L'article 54 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 l'a également étendu aux salariés agricoles reconnus atteints d'une maladie professionnelle liée à l'amiante.

Le dispositif de CAATA permet à tout travailleur ayant exercé dans l'un des établissements inscrits sur les listes fixées par arrêté d'anticiper sa fin d'activité de trois mois pour chaque année d'exposition potentielle à l'amiante dans le secteur professionnel considéré. Au 31 décembre 2011, 1 685 établissements étaient inscrits sur les listes ouvrant droit à l'accès au dispositif de CAATA.

b) Situation financière

Le fonds est financé - outre la contribution de la branche accidents du travail - maladies professionnelles maintenue à 890 millions d'euros par le II de l'article 69 du présent projet de loi - par une fraction du produit des droits tabac et une contribution de la Caisse centrale de la mutualité agricole (CCMSA) pour couvrir la prise en charge de ses affiliés (montant estimé à 34 millions d'euros en 2012). Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, la contribution versée par les entreprises dont certains salariés avaient été exposés à l'amiante a été supprimée.

Les dépenses du FCAATA diminuent depuis quelques années (- 0,2 % en 2009 ; - 2,9 % en 2010) en raison de la montée en charge du dispositif et de la baisse tendancielle du nombre de bénéficiaires de l'allocation versée : 30 600 allocataires du FCAATA en 2010, 28 400 en 2011, 27 185 en 2012. Ces dépenses passeraient de 874 millions d'euros en 2011 à 851 millions d'euros prévus en 2012 puis 818 millions d'euros en 2013129(*).

De nouvelles charges affectées au fonds viennent toutefois nuancer ce constat.

En effet, le fonds verse depuis l'exercice 2011 à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) une dotation destinée à compenser les charges que celle-ci supporte au titre du maintien à 60 ans de l'âge de départ à la retraite des bénéficiaires de l'allocation de cessation anticipée d'activité au titre de leur exposition à l'amiante (ACAATA). Ces sommes sont estimées respectivement à 24 millions d'euros et 36 millions d'euros pour 2012 et 2013 contre 6 millions seulement en 2011. Elles pourraient représenter 200 millions d'euros par an à compter de 2016.

A l'inverse, les recettes ont augmenté légèrement de 909 millions d'euros en 2010 à 924 millions d'euros en 2011 en raison notamment du maintien des droits sur la consommation des tabacs et de l'augmentation continue de la contribution du régime général. En 2012 et 2013, elles seraient stables.

Le FCAATA, dont la réserve cumulée était devenue fortement négative en 2009 à hauteur de 284 millions d'euros, dispose ainsi depuis 2010 de produits supérieurs aux charges qu'il supporte.

En 2011, le résultat net du fonds a été positif (+ 51 millions d'euros) ce qui a permis de ramener le déficit cumulé du fonds à - 225 millions d'euros.

Pour les exercices suivants, le FCAATA devrait connaître une nouvelle amélioration de son solde avec un résultat net positif de 74 millions d'euros en 2012 et de 107 millions d'euros en 2013. Le déficit cumulé depuis 2000 poursuivrait sa diminution et ne serait plus que de 44 millions d'euros fin 2013.

Évolution de la situation budgétaire du FCAATA

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012
(p)

2013
(p)

CHARGES

918

929

926

900

874

851

818

Charges gérées par la CNAM AT-MP

795

806

804

780

755

740

714

ACAATA brute
(yc cotisations maladie, CSG et CRDS)

638

647

645

627

601

571

539

Prise en charge de cotisations d'assurance volontaire vieillesse

144

146

146

140

135

134

128

Charges de gestion des CRAM

13

13

13

13

12

11

11

Transfert à la CNAV compensation départs dérogatoire à la retraite

 

 

 

 

6

24

36

Charges gérées par la CDC

123

122

123

120

119

110

104

Prise en charge de cotisations de retraite complémentaire

122

121

120

120

117

110

104

IREC (AGIRC + ARRCO)

100

99

98

99

96

91

86

IRCANTEC

1

1

1

1

1

1

1

Retraite complémentaire à 60 ans (ASF + AGFF)

21

21

21

20

20

19

17

Charges de gestion CDC (yc dotation aux provisions)

2

2

3

0,1

2

0

0

Charges financières CDC

0

0

0

0

0

0

0

PRODUITS

862

916

915

909

924

925

925

Contribution de la CNAM AT-MP

800

850

880

880

890

890

890

Contribution du régime AT-MP des salariés agricoles

0

0

0,3

0,3

0,6

0,6

 0,6

Contribution de l'Etat : droits sur les tabacs (centralisés par la CDC)

29

30

31

33

34

34

34

Produits financiers CDC

0

1

0

0

0

0

0

Contribution employeurs

33

35

3,4

-4,4

 -1

 -

 0

Résultat net

- 56

-12

- 11

8,7

41

74,2

 106,7

Résultat cumulé depuis 2000

- 260

- 272

- 284

- 275

- 234

- 150

 - 44

Source : Rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2012 et prévisions 2012 et 2013

Votre rapporteur pour avis souligne que le maintien à un niveau élevé de la contribution de la branche AT-MP prévue dans le présent projet de loi constitue un effort indispensable afin de poursuivre l'apurement de la dette du FCAATA.

2. La situation spécifique du Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA)
a) Les comptes du FIVA et le montant des dotations de la branche AT-MP
(1) La situation financière du FIVA

Le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) a été créé par l'article 53 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 afin de procéder à la réparation intégrale des préjudices subis par les personnes ayant obtenu la reconnaissance d'une maladie professionnelle occasionnée par l'amiante ou par les personnes ayant été directement exposées à l'amiante.

Depuis sa création jusqu'au 31 décembre 2011, le montant total des indemnisations versées aux victimes par le FIVA atteint 2,99 milliards d'euros.

Le FIVA est financé par une contribution de la branche AT-MP et par une autre de l'Etat. La contribution de la branche AT-MP est fixée chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale.

Comptes du FIVA de 2007 à 2013

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012 (p)

2013 (p)

CHARGES

356

424

424

465

400

450

390

               

PRODUITS

401

419

418

429

484

442

242

Dotation CNAMTS-AT

315

315

315

315

340

315

115

Dotation Etat

48

47

48

48

48

47

-

Autres produits (dont reprises sur provisions)

39

57

55

67

97

80

80

               

Résultat net

45

- 5

- 6

- 36

84

- 8

- 195

Résultat cumulé depuis 2001

308

303

297

261

345

337

142

Source : données comptables FIVA jusqu'à 2011 - prévision DSS pour 2012

(2) Les dotations CNAMTS-AT

La dotation allouée au FIVA entre 2006 et 2010 s'élevait à 315 millions d'euros chaque année.

La dotation du fonds allouée pour l'année 2011 s'est établie exceptionnellement à 340 millions d'euros en raison de nouvelles dépenses lui incombant (liées en particulier au traitement d'un stock de dossiers en instance ou susceptibles d'être traités « en appel »).

La dotation pour 2012 a été fixée à nouveau à 315 millions d'euros.

b) L'estimation du montant prévisionnel des charges du FIVA en question

L'estimation de la dotation versée au FIVA est élaborée en fonction du montant des charges prévisionnelles de celui-ci.

(1) Les facteurs d'évolution des dépenses du FIVA

§ Le nombre de demandes

Les demandes faites au FIVA correspondent d'une part à de nouveaux dossiers stricto sensu (correspondant à de nouvelles victimes, qui n'avaient encore jamais déposé de demande) et, d'autre part, aux demandes des ayants droit ou de victimes déjà connues du fonds.

Le nombre total de nouveaux dossiers est tendanciellement en baisse.

Évolution du nombre de nouveaux dossiers enregistrés depuis 2002

Année

Total annuel

Moyenne mensuelle

Évolution

2002

3 229

538

 

2003

7 774

648

20,4 %

2004

8 040

670

3,4 %

2005

8 467

706

5,3 %

2006

8 929

744

5,5 %

2007

10 771

898

20,6 %

2008

6 563

547

- 39,1%

2009

6 645

554

1,2 %

2010

6 010

501

- 9,6 %

2011

5 508

459

- 8,4 %

Source : rapport d'activité du FIVA 2011

Les rapports d'activité du FIVA montrent néanmoins une tendance générale à la hausse des demandes formées par les ayants droit :

Evolution du nombre de dossiers et de demandes depuis 2009

Comparaison mois de

janvier à décembre

Nombre de demandes

Moyenne mensuelle

Taux d'évolution

ND

TD

ND

TD

ND

TD

2009

6 645

17 883

554

1 490

   

2010

6 010

17 181

501

1 432

- 9,6 %

- 3,9 %

2011

5 508

17 274

459

1 440

- 8,4 %

- 0,5 %

ND : Nouvelles demandes / TD : Total des demandes

Source : rapport d'activité du FIVA 2011

§ La capacité d'instruction des dossiers

Les pouvoirs publics ont constaté les difficultés croissantes rencontrées par le FIVA pour mener à bien les tâches qui lui sont confiées, malgré la hausse de ses effectifs depuis 2003.

Un rapport conjoint de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS), remis au ministère du Travail et de la Santé en juillet 2008, a mis en évidence de graves difficultés d'organisation du Fonds. A cette date, près de 24 000 demandes d'indemnisation étaient en instance d'instruction, ce qui représentait environ vingt mois de traitement alors que la loi impose au FIVA de faire une offre dans un délai de six mois après que le dossier a été jugé recevable. Seuls 18 % des demandes étaient ainsi instruites dans ce délai et près de 150 000 euros d'intérêts de retard avait été payés sur les cinq premiers mois de l'année 2008. Ce montant était en croissance rapide puisqu'il était quasi nul en 2006.

A la suite de cet audit, un « dispositif d'urgence » a été mis en place en 2009, prolongé en 2010 et 2011, pour traiter le stock très important de demandes simples. Une extension des locaux du fonds est également intervenue en juin 2010.

En 2011, les pistes de réorganisation du fonds formulées par la mission et tendant à formaliser et à fiabiliser les procédures de traitement des dossiers ont été initiées :

- spécialisation des juristes en charge de l'indemnisation permettant une standardisation des procédures ;

- refonte du système informatique et mise en place d'un système intégré permettant de retracer tous les traitements réalisés pour chaque dossier d'indemnisation (juin 2011).

Un contrat de performance a été signé entre l'Etat et le Fonds le 15 février 2010.

(2) La difficile estimation des charges incombant au FIVA

§ L'illustration de ces difficultés : l'estimation pour l'année 2011

Selon les données de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2011130(*), les charges du FIVA pour 2011 devaient augmenter d'environ 15 % (465 millions d'euros en 2010) et se situer autour de 535 millions d'euros. L'objectif de dépenses avait été sensiblement revu à la hausse pour l'exercice 2011 afin de tenir compte de l'amélioration planifiée de l'efficacité du FIVA dans le traitement des dossiers d'indemnisation.

Les dépenses du FIVA constatées en 2011 ont en réalité reculé de 14 %, pour atteindre 400 millions d'euros (dépenses d'indemnisation et dotations aux provisions), soit un écart de 135 millions d'euros entre les dépenses réelles du fonds et la dernière estimation disponible au moment de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année.

L'objectif de dépenses n'a pas été atteint en raison notamment de difficultés de personnel qui ont affecté la chaîne de traitement des dossiers, d'une mise en application plus tardive qu'envisagée du nouveau système informatique et par conséquent d'un retard en matière de gains de productivité.

Le nombre d'offres131(*) faites aux victimes par le FIVA a certes progressé en 2011 (7 125 offres, soit + 4% en 2011 après + 10% en 2010) mais est resté en deçà de l'objectif qui a servi d'estimation pour le montant des charges (9 000 offres devaient être faites).

§ La question du coût moyen des offres servies accentue les difficultés de l'évaluation

Le coût moyen des offres faites aux victimes ou à leurs ayants droit par le FIVA en 2011 (mesuré par le rapport du total des charges au nombre d'offres faites aux victimes dans l'année) a nettement baissé en 2011.

Depuis 2007, ce coût moyen connaît de fortes oscillations chaque année. En 2009 et 2010, il avait fortement progressé pour atteindre environ 68 000 euros, en raison de l'apurement d'une partie du stock accumulé de dossiers graves non traités les années précédentes. En 2011, le coût moyen est redescendu à son niveau de 2008 (soit 57 000 euros).

Cet aléa accentue les difficultés d'appréciation des charges prévisionnelles du Fonds.

c) Le montant de la dotation de la branche AT-MP au FIVA en 2013

L'article 69 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 prévoit de réduire la dotation de la branche au FIVA de 315 millions d'euros à 115 millions d'euros (- 64 %).

(1) Les chiffres du Gouvernement

Le Gouvernement estime que le total des dépenses du FIVA pour 2013 s'établirait à 390 millions d'euros.

Compte tenu des prévisions de dépenses du Fonds en 2012 fixées à 450 millions d'euros, le résultat cumulé fin 2012 est estimé à 337 millions d'euros.

En prenant en considération un tel résultat net cumulé, ainsi que les autres produits du fonds (prévus à hauteur de 80 millions d'euros), le Gouvernement estime que la réduction de la dotation de la branche AT-MP n'affecterait pas l'équilibre du fonds. Selon ces hypothèses, le résultat cumulé fin 2013 du FIVA resterait positif et s'établirait à 142 millions d'euros.

(2) L'existence de marges d'erreur non négligeables

L'évaluation des dépenses du FIVA pour 2013 paraît tout aussi difficile à réaliser que pour l'année 2012 en raison des problèmes structurels de gestion interne des dossiers et des incertitudes persistantes en ce domaine.

Il peut néanmoins être constaté :

- que la prévision de dépenses du Fonds, si elle s'établissait à 390 millions d'euros, serait inférieure aux dépenses du Fonds constatées depuis 2008 (année où la mission IGAS/IGF a réalisé son audit) ;

- que l'hypothèse du Gouvernement se fonde sur une baisse tendancielle du nombre de nouveaux dossiers à traiter bien que le stock global de dossiers reste stable (cf. tableau 3) et que les besoins restent importants ;

- que ses estimations s'appuient sur un nombre d'offres d'indemnisation aux victimes compris entre 6 000 et 7 000 alors même que le nombre moyen d'offres réalisées depuis 2007 s'établit à environ 7 300 offres par an132(*).

(3) Un nouvel audit du FIVA en 2012

Une nouvelle mission d'audit et de conseil du FIVA a été confiée à l'IGAS. Les résultats devraient êtres connus avant la fin de l'année 2012. Il serait utile que le Gouvernement puisse, lors de la séance publique, donner les premières conclusions de cette étude.


* 128 Nombre de demandes de reconnaissances de maladie professionnelle due à l'amiante : 9168 (2005) / 8720 (2006) / 8252 (2007) / 7625 (2008) / 6943 (2009) / 6771 (2010)/ 6589 (2011) - Source : données CNAMTS (mise à jour mai 2012).

* 129 Source : réponse au questionnaire parlementaire (chiffres au 31 juillet 2012).

* 130 Ce niveau de dépenses était néanmoins inférieur aux prévisions de la même Commission dans son rapport de juin 2011, l'estimation s'élevait alors à 600 millions d'euros.

* 131 Les demandes d'indemnisation adressées au FIVA font l'objet d'une instruction complète selon des critères précis. A la suite du traitement des dossiers, le FIVA adresse des offres d'indemnisation aux victimes, dont le montant est fonction des préjudices tant personnels qu'économiques subis. Les offres du Fonds peuvent être contestées par les victimes devant la cour d'appel de leur domicile.

* 132 Rapport d'activité du FIVA au Parlement et au Gouvernement (2011).