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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013

6 novembre 2012 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

V. LES MESURES RELATIVES À LA BRANCHE FAMILLE

A. LA SITUATION DE LA BRANCHE « FAMILLE » S'EST DÉGRADÉE DE FAÇON CONTINUE DEPUIS 2007

Entre 2007 et 2012, la branche « Famille » est passée d'une situation excédentaire (+ 0,2 milliard d'euros) à un déficit de 2,5 milliards d'euros.

Solde du régime général de la branche « famille » depuis 2007

(en milliards d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013 (p)

Recettes

54,9

57,2

56,1

50,2

52,2

53,9

55,5

Dépenses

54,8

57,5

57,9

52,9

54,8

56,4

58,1

Solde

+ 0,2

- 0,3

- 1,8

- 2,7

- 2,6

-2,5

- 2,6

Source : Annexe B du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2010, du PLFSS pour 2012 et du présent projet de loi

En 2011, les dépenses de la branche se sont établies à 55,3 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et à 54,8 milliards d'euros pour le seul régime général (article 1er du présent projet de loi).

En 2012, les charges nettes de la branche « famille » augmenteraient de 2,9 %. L'objectif rectifié des dépenses de la branche est de 56,9 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et de 56,4 milliards d'euros pour le régime général (article 5 du présent projet de loi de financement).

La branche a été fragilisée par les effets de la crise économique, mais également par des choix politiques portant tant sur ses recettes que ses dépenses.

1. La structure des recettes et des dépenses de la branche « famille »
a) La branche « famille » bénéficie de recettes dont le dynamisme est étroitement lié à la croissance

Les ressources de la branche « famille » se décomposent pour l'essentiel en deux grandes catégories de recettes qui reposent sur le dynamisme de l'évolution de la masse salariale du pays et des revenus d'activité :

§ les cotisations sociales forment environ 64 % des produits nets de la branche en 2012.

Elles se décomposent en cotisations sociales de droit commun qui représentent 97 % de ce total, en cotisations « fictives » (cas où l'employeur fournit directement des prestations sociales) et en cotisations prises en charge par l'Etat ou par la sécurité sociale.

§ les impôts et taxes affectés, en particulier la CSG, une fraction des droits sur les tabacs et de la taxe sur les salaires133(*), qui représentent environ 33 % de l'ensemble des recettes en 2012 (18 % pour la seule CSG).

En 2011, le panier de ces impôts et taxes a été modifié en raison de l'attribution à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) d'une partie de la CSG affectée à la branche précédemment (transfert de 0,28 point de CSG sur 1,1 point). En contrepartie, la loi de finances pour 2011 a prévu trois mesures de recettes alternatives :

- l'assujettissement des contrats santé « solidaires » et « responsables », à la taxe spécifique sur les conventions d'assurance (TSCA) ;

- l'application des prélèvements sociaux au compartiment euros des contrats d'assurance vie multisupports ;

- la taxe de sortie sur les sommes de la réserve de capitalisation des sociétés d'assurance.

Ces trois dispositifs ont permis de compenser la perte de CSG pour l'année 2011 (3,362 milliards d'euros de recettes contre 3,380 milliards d'euros, soit un coût net limité à 28 millions d'euros pour la branche « famille »134(*)). Toutefois, en raison de sa composition, ce panier fiscal présente un rendement décroissant qui fragilise la branche « famille » (cf. infra).

Le reste des recettes est constitué de produits de gestion courante et de produits exceptionnels.

Produits nets de la CNAF (2010-2012) - Régime général

(en millions d'euros)

Produits nets

2010

2011

2012

Cotisations sociales nettes

Cotisations sociales salariés

Cotisations sociales non salariés

Reprises nettes des provisions et pertes sur cotisations

32 505

29 298

4 003

- 796

33 726

30 287

3 808

- 369

34 565

31 073

3 789

- 296

Autres produits techniques

1 096

911

945

CSG nette

12 038

9 287

9 665

Impôts et taxes (IT) du « panier Fillon »

3 796

0

0

IT du panier TEPA

122

117

97

Autres contributions, impôts et taxes

Contributions sociales (hors CSG)

Droit de consommation des tabacs hors panier

Taxe sur les salaires

Cotisations et contributions sur les primes d'assurance automobile

Autres IT (dont la TSCA sur les contrats « solidaires et responsables », l' « exit tax » et les prélèvements sociaux sur les contrats multisupports d'assurance-vie)

0

0

7 647

1 626

1 556,8

2 741

1,9

1 721

8 091

1 862

1 505

2 889

0

1 836

Autres produits nets

617

527

522

Produits financiers

23

33

14

Total

50 197

52 249

53 900

Source : Rapport à la commission des comptes de la Sécurité sociale (septembre 2012)

b) La composition des dépenses de la branche famille

Les prestations familiales font l'objet d'une revalorisation annuelle. Leur évolution en volume est, quant à elle, largement déterminée par le nombre d'enfants nés dans l'année et par le nombre d'enfants arrivant à l'âge adulte, ainsi que par la réduction tendancielle de la taille des familles.

Ces dépenses peuvent être regroupées en trois grandes catégories :

§ les prestations légales, définies à l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale, qui représentent 64 % environ de l'ensemble des dépenses.

Ces prestations comprennent :

- des prestations en faveur de la petite enfance avec la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) qui permet de soutenir financièrement les familles dans leur vie quotidienne et dans leur choix de conciliation entre leur vie familiale et leur vie professionnelle : prime à la naissance ou à l'adoption, allocation de base (prestations sous conditions de ressources), complément de libre choix du mode de garde et complément de libre choix d'activité (modulés en fonction des ressources) ;

- des prestations en faveur de la famille : les allocations familiales (AF), le complément familial (CF), l'allocation de soutien familial (ASF) et l'allocation de rentrée scolaire (ARS) ;

- des prestations en faveur du logement : l'allocation de logement (ALF) et la contribution au financement de l'aide personnalisée au logement (APL) via le fonds national d'aide au logement (FNAL) ;

- des prestations à destination des personnes handicapées ou malades : l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) et l'allocation journalière de présence parentale (AJPP).

§ les transferts financiers de la CNAF vers d'autres régimes de base de la sécurité sociale, soit 16 % du total des charges.

Ces transferts correspondent à la prise en charge par la CNAF des majorations de pensions pour les parents ayant élevé trois enfants et plus135(*), pour le compte du FSV, et des cotisations AVPF (assurance vieillesse des parents au foyer), pour le compte de la CNAV.

§ les prestations extralégales (qui prennent le relais des prestations légales pour maintenir le niveau social des familles les moins aisées) qui forment 7 % du total des dépenses.

Les prestations extralégales correspondent pour l'essentiel à la dotation au Fonds national d'action social (FNAS) qui finance le fonctionnement des centres d'accueil de jeunes enfants (crèches et centres de loisirs).

Le reste des dépenses est constitué de charges de gestion courante et de charges exceptionnelles.

Charges nettes de la CNAF (2010-2012) - Régime général

(en millions d'euros)

Charges nettes

2010

2011

2012

Prestations légales nettes

Allocations en faveur de la famille

Allocations pour la petite enfance

Allocations en faveur du logement

Allocations en faveur des handicapés

Frais de tutelle

Autres allocations et prestations

Provisions et pertes nettes des reprises

34 471

16 740

12 431

4 151

680

330

92

46

34 999

16 839

12 774

4 217

716

341

104

10

36 027

17 400

13 047

4 262

755

349

113

101

Prestations extralégales

3 547

3 783

4 058

Transferts entre organismes

Cotisations dues par la CNAF au titre de l'APVF

Prises en charge de prestations nettes :

- Majoration pour enfants

- Congé paternité net

Autres transferts divers

8 124

4 261

3 862

3 600

263

0,8

9 123

4 432

4 690

4 381

309

1

9 152

4 380

4 771

4 502

269

1

Participation au financement des fonds et organismes (FNAL, ...)

4 035

4 155

4 283

Charges de gestion courante

2 601

2 619

2 656

Charges exceptionnelles

88

114

186

Total

52 884

54 839

56 404

Source : Rapport à la commission des comptes de la Sécurité sociale (septembre 2012)

2. La crise économique explique en partie la dégradation de la situation financière de la branche

Comme indiqué précédemment, la situation financière de la branche « famille » ne cesse de se détériorer depuis 2007 et présente un déficit constant depuis 2008.

La détérioration des comptes de la branche est imputable en premier lieu aux effets de la crise économique.

Les recettes de la branche reposent en effet pour l'essentiel sur les revenus d'activité et la masse salariale qui ont fortement baissé entre 2008 et 2010, années où les répercussions de la crise ont été les plus importantes.

Celles-ci ont ainsi chuté de 57,2 milliards d'euros en 2008 à 50,2 milliards d'euros en 2010 (pour le régime général).

Selon les chiffres transmis par la Direction de la sécurité sociale (DSS) à la rapporteure de la commission des affaires sociales pour la branche « famille » en 2012, notre collègue Isabelle Pasquet, la perte de recettes résultant de la crise économique se chiffrerait à 2,7 milliards d'euros pour la CNAF entre 2008 et 2011.

Dans la même période, les dépenses de la branche ont évolué de façon contrastée (évolution du nombre de naissances, taille des familles, inflation), ce qui a creusé les déficits : les dépenses ont continué d'augmenter de 57,5 milliards d'euros à 57,9 milliards d'euros entre 2008 et 2009, puis ont diminué pour atteindre 52,9 milliards d'euros en 2010.136(*).

Évolution des dépenses et recettes du régime général de la branche « famille »

(en milliards d'euros)

Source : Annexes B des projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2006, pour 2007, pour 2008, pour 2009, pour 2010, pour 2011 et pour 2012

3. La fragilisation de la branche « Famille » : l'impact des mesures votées

Si la crise économique peut expliquer une partie du déficit de la branche, celui-ci résulte également de choix politiques qui ont conduit au vote de plusieurs mesures fragilisant l'équilibre financier général de la branche.

a) La prise en charge de dépenses assumées auparavant par d'autres branches de la sécurité sociale

La branche « famille » assure depuis 2011 le financement intégral des majorations de pension de 10 % servie aux assurés ayant eu ou élevé au moins trois enfants, par le régime général, les régimes de retraite des artisans et commerçants, et le régime des agriculteurs (MSA).

Ces dépenses ont été progressivement transférées du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) à la CNAF entre 2001 et 2011 (15 % en 2001, 30 % en 2002, 60 % en 2003, 70 % en 2009, 85 % en 2010 et 100 % à partir de 2011). Le coût de ce transfert s'élèverait à 4,4 milliards d'euros en 2012.

Principaux transferts de la CNAF vers d'autres régimes de base

 

2010

2011

2012

Prises en charge des cotisations AVPF

4 261

4 432

4 380

Transfert de la CNAF vers le FSV

3 600

4 381

4 502

Prise en charge du congé paternité par la CNAF

263

309

269

Total

8 124

9 122

9151

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2012)

La CNAF a également pris en charge le versement de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) pour un montant de 4,4 milliards d'euros en 2011, auparavant à la charge de la branche vieillesse.

Le Gouvernement précédent a donc - à travers ces mesures - fait le choix de faire supporter par la branche « famille » des dépenses à la charge d'autres branches, plutôt que de décider de nouvelles recettes pour les financer.

b) Les dépenses supplémentaires issues de la gestion de prestations servies pour le compte de tiers.

Les caisses d'allocations familiales (CAF) assurent en outre le versement d'allocations pour le compte de l'Etat. Il en est ainsi pour :

§ l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

§ le revenu de solidarité active (RSA) pour sa partie activité et pour certaines allocations logement (APL, ALF)137(*).

Les départements ont également confié aux CAF le versement du RSA « socle ».

Ces prestations représentent aujourd'hui 45 % du volume total des prestations servies par les CAF (soit 28 milliards d'euros sur 62 milliards)138(*).

En contrepartie de cet effort, la branche « famille » se voit verser des frais de gestion par l'Etat, qui ne compensent cependant que partiellement le surcroît d'activité généré. La mise en place du RSA a ainsi entraîné des dépenses supplémentaires pour la branche, à hauteur de 100 millions d'euros en 2009.

La Cour des comptes a préconisé dans son rapport sur la sécurité sociale en 2011 la mise en place d'une facturation systématique des frais de gestion fondée sur les coûts réels générés, de sorte que la gestion par les CAF de prestations pour le compte de tiers soit neutre financièrement.

c) Le remplacement de recettes pérennes par des ressources au rendement décroissant

La fragilisation des recettes de la branche famille résulte quant à elle du transfert de 0,28 point du taux de CSG affecté à la CNAF vers la CADES, décidé en loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.

L'objectif poursuivi était de faire en sorte que la CADES dispose de ressources pérennes pour financer la reprise en 2011 de la dette accumulée par la CNAV, la CNAM et la CNAF lors des deux exercices précédents et des déficits à venir de la CNAM et de la CNAF en 2011.

En contrepartie, la CNAF a reçu en 2011 le produit de trois nouvelles taxes :

- la taxe sur les conventions d'assurance maladie (TSCA) reposant sur les contrats « solidaires et responsables » à un taux de 3,5 % ;

- la taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation des entreprises d'assurance (« exit tax ») ;

- le prélèvement de la CSG au fil de l'eau sur les contrats multisupports d'assurance-vie (« préciput assurance-vie »).

Le bilan de cette opération est quasiment neutre pour la CNAF en 2011. En revanche, il deviendrait défavorable à la CNAF à compter de 2012 :

- en 2012, la branche perdrait environ 100 millions d'euros en raison du moindre dynamisme des trois taxes affectées par rapport au rendement de la fraction de CSG transférée ;

- en 2013, l'opération se traduirait par une perte de 400 millions d'euros.

Cette dégradation résulte de multiples facteurs.

D'une part, « l'exit tax » était une taxe exceptionnelle qui ne dégageait un rendement qu'en 2011 et 2012. D'autre part, les recettes issues de l'imposition des contrats d'assurance-vie ont un caractère décroissant (diminution de près de 180 millions d'euros par an).

A compter de 2013, afin de compenser la disparition de « l'exit tax », l'excédent prévisionnel de l'ancien panier de compensation des exonérations générales (panier « Fillon ») sera affecté à la branche « famille ». Celle-ci recevra ainsi le produit de la taxe sur les véhicules terrestres à moteurs, dont le rendement s'élèverait à 1,1 milliard d'euros minoré d'un transfert d'une fraction de droits tabacs à la CNAM évalué à 400 millions d'euros, soit au total 700 millions d'euros139(*).

Cependant, comme l'indique le tableau ci-dessous, le bilan global des mesures décidées en 2010 demeure défavorable pour la CNAF en 2013, à hauteur de 400 millions d'euros.

Bilan de l'opération de transfert d'une fraction de CSG
en échange de l'affectation de recettes fiscales

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

Perte de CSG

- 3,4

- 3,4

- 3,4

Taxe spéciale sur les contrats d'assurance maladie

0,9

1,0

1,0

Prélèvement au fil de l'eau de la CSG sur les contrats multi-support d'assurance vie

1,6

1,4

1,3

Taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation

0,8

0,8

0,0

Cotisations et contributions sur les primes d'assurance automobile

   

1,1

Droits de consommation sur les tabacs

   

- 0,4

Solde de l'opération

0,0

- 0,1

- 0,4

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2012)

d) Des mesures d'économie aux effets peu concluants

Entre 2008 et 2011, les deux principales mesures d'économie proposées par le précédent Gouvernement ont consisté à unifier les majorations pour âge des allocations familiales et à supprimer la rétroactivité de l'effet des aides au logement. Ces mesures ont cependant eu un effet limité.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a en effet prévu une unification des majorations pour âge des allocations familiales. La majoration pour les enfants âgés entre 11 et 13 ans a été supprimée à compter du 1er mai 2008 et la majoration d'âge pour les enfants âgés entre 16 et 20 ans a été étendue aux enfants âgés de 14 à 16 ans à compter de juin 2011.

La suppression de la majoration pour les enfants de 11 à 13 ans se traduit par des économies, estimées à 514 millions d'euros au total. En parallèle, la réforme engendre des coûts liés à la hausse du montant de la majoration servie aux enfants âgés de 14 à 16 ans, qui est estimée à 257 millions d'euros en cumulé sur la période 2011-2013.

A l'issue de la montée en charge du dispositif en 2013, les économies nettes cumulées de la mesure ne s'élèveraient donc qu'à 257 millions d'euros.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a, quant à elle, supprimé la rétroactivité du versement des aides personnelles au logement. Depuis 2011, les bénéficiaires de l'allocation de logement familiale (ALF), de l'allocation de logement sociale (ALS) ou de l'aide personnalisée au logement (APL) ne peuvent plus bénéficier d'une rétroactivité de ces aides pour les trois mois précédant leur demande. La CNAF évalue l'économie réalisée à 175 millions d'euros pour 2011 alors qu'elle était estimée à 240 millions d'euros par le Gouvernement140(*).

e) La revalorisation des prestations familiales

Des mesures d'économies ont en outre été votées en loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 : la date de revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF141(*)), qui détermine chaque année les évolutions de montant des prestations familiales, a été décalée du 1er janvier au 1er avril, minorant d'un quart l'effet en moyenne annuelle de la revalorisation, pour une réduction des dépenses évaluée à 160 millions d'euros en 2012142(*).

Exceptionnellement, pour l'année 2012, la revalorisation de la BMAF et des plafonds de ressources a en outre été limitée à 1 % en lieu et place du mécanisme habituel basé sur la prise en compte pluriannuelle de l'inflation qui aurait conduit à une progression de la BMAF de 2,3 % et des plafonds de 1,5 %. Au total, ces mesures de « sous-indexation » des critères de revalorisation des prestations légales représenteraient une économie de 412 millions d'euros143(*) en 2012 :

- 270 millions d'euros d'économies seraient liées à la sous-indexation de la BMAF ;

30 millions d'euros à la sous-indexation des plafonds de ressources des prestations familiales ;

- la sous-indexation des ALF et des APL représenterait respectivement une économie estimée de 62 millions et de 49 millions d'euros.


* 133 Avant 2011, la CNAF recevait une fraction d'un panier de recettes fiscales en compensation des pertes de cotisations (panier « Fillon »). La loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a remplacé cette ressource par l'affectation directe d'une fraction des droits tabacs et de la taxe sur les salaires, due par les employeurs qui ne sont pas soumis à la TVA sur la totalité de leur chiffre d'affaires.

* 134 Source : réponse au questionnaire parlementaire.

* 135 La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 avait prévu la prise en charge progressive de ces prestations par la branche famille à hauteur de 70 % en 2009, de 85 % en 2010 et de 100 % à compter de 2011.

* 136 La baisse des dépenses intervenue entre 2009 et 2010 tient compte d'un changement de périmètre des comptes de la branche. Depuis 2010, l'AAH et l'API n'apparaissent plus au compte de résultat de la CNAF.

* 137 Les CAF traitent par ailleurs les impayés des bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement (APL) depuis 2011.

* 138 Source : Rapport de la Cour des comptes sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale (septembre 2011).

* 139 La loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a prévu, parallèlement à la suppression du principe de compensation de l'allègement général de cotisations, l'affectation directe des différentes taxes composant le panier de recettes fiscales compensant jusqu'alors le dit allègement. Cette opération s'est accompagnée de la conservation par la sécurité sociale de l'excédent « structurel » dudit panier. La loi prévoyait en outre un régime transitoire (impliquant notamment des clés provisoires pour les droits tabacs) pour 2011 et 2012 avant la redistribution de certaines recettes fiscales à compter de 2013 :

- la part des droits tabacs affectée à la branche maladie du régime général augmente à compter du 1er janvier 2013, notamment en provenance de la branche famille ;

- la modification en 2013 permet de rediriger vers la CNAF l'intégralité du produit de la taxe sur les véhicules terrestres à moteur.

* 140 Source : Rapport d'Isabelle Pasquet fait au nom de la commission des affaires sociales dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

* 141 La BMAF est une somme fixée par voie réglementaire dont la variation repose sur l'évolution prévisionnelle des prix hors tabac, établie dans le rapport économique, social et financier annexé à la loi de finances, et des écarts entre les prévisions d'évolution de ces prix et les réalisations (rattrapage sur les années N-1 et N-2).

* 142 Source : réponse au questionnaire parlementaire.

* 143 Source : réponse au questionnaire parlementaire.