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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013

6 novembre 2012 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

VI. LES MESURES RELATIVES AU CONTRÔLE ET À LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

Le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale comprend plusieurs articles tendant à renforcer la lutte contre la fraude sociale.

A. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE : UNE MESURE D'ÉCONOMIES PARMI D'AUTRES

Dans le cadre du présent projet de loi, la lutte contre la fraude fait partie intégrante des mesures d'économies qui participent au retour à l'équilibre des finances de la sécurité sociale. Comme l'a souligné Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé, lors de la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale du 1er octobre 2012, ces économies reposent sur un renforcement des mécanismes de lutte contre la fraude sociale, « fraude aux prestations comme aux cotisations ».

Ainsi, à titre d'exemple, la lutte contre la fraude dans le cadre des soins de ville devrait permettre près de 50 millions d'euros d'économies. Il faut souligner que ce montant représente près de 3 % de l'ensemble des mesures d'économies prévues au titre de ce sous-objectif de l'ONDAM, ce qui est loin d'être négligeable.

B. UNE ESTIMATION DE LA FRAUDE SOCIALE

1. La fraude « constatée »

L'évaluation de la fraude sociale demeure, par définition, un exercice difficile. Toutefois, au cours des dernières années, de réels efforts ont été engagés afin d'affiner la connaissance du phénomène. C'est précisément dans ce cadre qu'a été créée la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF) en 2008144(*). Aussi cette dernière fournit-elle, chaque année, les données relatives aux fraudes détectées notamment par les organismes de sécurité sociale145(*).

Fraudes sociales détectées

(en millions d'euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Maladie

118

143

160

152

156,3

120

Famille

35

58

79,7

85

90,1

101,5

Retraite

1,1

1

2,6

3,3

10,1

14,4

Travail illégal

74

118

108

130

185,5

219,6

MSA

-

9,1

5,4

8

9,3

16,6

RSI

-

-

3,8

6

6,3

7,4

TOTAL

222,8

329,1

359,5

384,3

457,6

479,5

Evolution

 

+44 %

+9 %

+7 %

+19 %

+5 %

Source : Délégation nationale à la lutte contre la fraude (2012)

Les fraudes détectées par les organismes de sécurité sociale ont donc représenté un montant de 479,5 millions d'euros en 2011. Si cette somme fournit une première idée de ce que peut représenter la fraude sociale totale, elle permet également de mettre en évidence un net renforcement de la lutte contre la fraude : les montants détectés ont augmenté de 115 % environ entre 2006 et 2011.

A cet égard, il est possible de citer l'exemple de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Le renforcement de la fonction de contrôle constitue l'une des priorités de la convention d'objectifs et de gestion (COG) conclue entre l'Etat et l'ACOSS. Pour cette raison, l'Agence s'est attachée à améliorer la qualité du ciblage de ses contrôles. Selon le bilan du contrôle des cotisations146(*), les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale (URSSAF) ont réalisé, en 2011, 165 993 actions de contrôle qui ont permis des régularisations pour un montant de 1 370 millions d'euros147(*), comprenant tant les erreurs déclaratives que les fraudes.

Répartition des redressements réalisés par les URSSAF

 

Contrôle comptable d'assiette

Travail dissimulé

Contrôle partiel d'assiette sur pièces

Autres actions de contrôle

Total actions de contrôle

Nombre de personnes contrôlées

92 181

9 074

61 435

3 303

165 993

Nombre de personnes contrôlées et redressées

59 005

7 127

14 358

1 194

81 684

Fréquence de redressement

64,0 %

78,5 %

23,4 %

36,1 %

49,2 %

Montant des redressements*

1 092 704 357

209 190 443

15 333 763

52 943 596

1 370 172 159

Redressement par personne redressée*

18 519

29 352

714

25 188

14 475

Redressement par personne contrôlée*

11 854

23 054

167

9 105

7 123

* en euros

Source : ACOSS (2012)

Les contrôles réalisés par les URSSAF mettent en évidence l'importance du travail dissimulé. Cette catégorie de fraude a entraîné en 2011, toutes actions confondues148(*), des redressements pour un montant de 219,6 millions d'euros, soit une hausse de plus de 18 % par rapport à l'année 2010.

Dans son rapport sur le travail dissimulé pour 2011149(*), l'ACOSS révèle un taux de fraude de 7,3 % dans les établissements contrôlés, taux comparable à celui constaté en 2010. Ce taux atteint 14,2 % dans les hôtels, cafés et restaurants, et 13,1 % dans le commerce de détail alimentaire. L'importance du travail dissimulé laisse penser que les sanctions prévues en ce domaine restent insuffisantes. A titre indicatif, le montant moyen des amendes pour exercice d'un travail dissimulé, recours à du travail dissimulé ou absence de déclaration préalable à l'organisme social s'établit respectivement à 1 026 euros, 1 064 euros et 484 euros (alors que le montant maximal de l'amende est de 45 000 euros).

Taux de fraude à l'issue des contrôles aléatoires

 

Etablissements

Salariés

Nombre

Taux

Taux redressé

Nombre

Taux

Taux redressé

2011

Contrôles

4 159

   

13 124

   

Fraude avérée

294

7,1 %

7,0 %

180

1,3 %

1,7 %

Fraude suspectée

16

0,4 %

0,3 %

73

0,6 %

0,6 %

Fraude totale

310

7,5 %

7,3 %

253

1,9 %

2,3 %

2010

Contrôles

7 307

   

8 443

   

Fraude avérée

263

6,1 %

6,7 %

155

1,8 %

2,0 %

Fraude suspectée

10

0,2 %

0,2 %

50

0,6 %

0,6 %

Fraude totale

273

6,3 %

6,9 %

205

2,4 %

2,6 %

Source : ACOSS (2012)

En tout état de cause, la fraude « constatée » ne représente qu'une faible part de la fraude évaluée, ce qui laisse penser que les marges de progrès en matière de lutte contre les pratiques frauduleuses sont encore importantes.

2. L'évaluation des fraudes aux prestations sociales

A la demande de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (Mecss) de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, la Cour des comptes a réalisé une enquête sur les fraudes aux prestations du régime général de sécurité sociale150(*) dans laquelle le montant de la fraude est estimé entre 2 et 3 milliards d'euros151(*) sur la base des données de l'exercice 2008.

Malgré les limites de cette estimation, imputables au manque de données disponibles, celle-ci permet de mettre en évidence un écart conséquent entre la fraude « constatée » pour les prestations du régime général, qui atteint 235,9 millions d'euros en 2011, et la fraude estimée. Ce seraient à peine plus de 10 % de la fraude réelle qui seraient détectés chaque année. Néanmoins, cet écart est encore plus grand en ce qui concerne la fraude aux cotisations.

3. Une estimation des fraudes aux cotisations

Dans un récent rapport sur la fraude sociale152(*), la Mecss de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a fait état des estimations réalisées par l'ACOSS en matière de fraude aux cotisations. L'Agence a ainsi estimé ces fraudes entre 13,5 et 15,8 millions d'euros. Ainsi, les redressements représentent au plus 10 % des montants fraudés. Pourtant, les redressements comprennent aussi bien les fraudes que les erreurs déclaratives. Cela signifie que la fraude redressée, qui ne peut être isolée à partir des documents dont dispose votre rapporteur pour avis, ne représente qu'une part mineure de la fraude réelle.

Cette situation est sans doute due aux insuffisances actuelles du système de lutte contre la fraude aux cotisations. Aussi, l'évaluation préalable annexée à l'article 75 du présent projet de loi estime que « l'arsenal juridique en matière de lutte contre la fraude aux cotisations est aujourd'hui paradoxalement moins étoffé que celui propre à la lutte contre les fraudes aux prestations » et indique que « le dispositif de sanctions et de majorations ne couvre pas aujourd'hui l'ensemble du périmètre de la fraude aux cotisations ».

C'est la raison pour laquelle le projet de loi de financement de la sécurité sociale transmis au Sénat comporte deux articles visant spécifiquement à renforcer la lutte contre la fraude aux cotisations.


* 144 Par le décret n° 2008-371 du 18 avril 2008 relatif à la coordination de la lutte contre les fraudes et créant une délégation nationale à la lutte contre la fraude.

* 145 Cf. Délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), Lutte contre la fraude - Bilan 2011, mai 2012.

* 146 ACOSS, Rapport d'activité thématique - Le contrôle des cotisants 2011, avril 2012.

* 147 Ce montant est de 1 469 millions d'euros si les redressements réalisés par l'ACOSS au profit de l'Unédic sont pris en compte.

* 148 Le montant de la fraude redressée concerne également les situations de travail dissimulé identifiées à l'occasion des contrôles comptables d'assiette.

* 149 ACOSS, Rapport d'activité thématique - Lutte contre le travail illégal 2011, avril 2012.

* 150 Cour des comptes, La lutte contre les fraudes aux prestations dans branches prestataires du régime général, avril2010.

* 151 Cette évaluation de la Cour des comptes repose sur une extrapolation des montants de la fraude détectée. A cette fin, celle-ci retient un taux de fraude potentielle compris entre 0,93 % et 1,39 % du montant des prestations pour la branche famille, de 1 % environ pour la branche maladie et inférieur à 1 % pour la branche retraite. Toutefois, la Cour a précisé ne pas disposer d'échantillons probabilistes pour les branches maladie et famille, limitant la précision des estimations de fraude réalisées.

* 152 Rapport d'information n° 3603 (XIIIe législature) sur la lutte contre la fraude sociale, fait par Dominique Tian au nom de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, juin 2011.