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Projet de loi de finances pour 2013 : Sécurité : gendarmerie nationale

22 novembre 2012 : Budget - Sécurité : gendarmerie nationale ( avis - première lecture )

C. UNE SOURCE MAJEURE DE PRÉOCCUPATION : L'IMMOBILIER DE LA GENDARMERIE

Le maillage territorial de la gendarmerie garantit la continuité du service public dans l'espace et dans le temps. La disponibilité des gendarmes est permise par leur statut militaire et par leur obligation statutaire d'occuper un logement par nécessité absolue de service, obligation d'ailleurs rappelée dans la loi du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale.

Le logement est ainsi un élément fondamental dans le fonctionnement de la gendarmerie comme dans la vie des militaires de la gendarmerie et leurs familles.

Au 1er juillet 2012, le parc immobilier de la gendarmerie compte 76 105 logements, répartis au sein de 3 923 casernes domaniales et locatives (ce qui représente 65 076 logements soit 84,5 % du parc), d'ensembles immobiliers locatifs (1 806 logements, soit 2,5 % du parc) et de prises à bail individuelles (9 223 logements, soit 13 % du parc).

Les 65 076 logements en caserne se répartissent en 31 807 logements en casernes domaniales et 33 269 logements en caserne locative.

La gendarmerie occupe 3 923 casernes dont 694 domaniales. Les 3 229 autres casernes sont locatives et appartiennent à des collectivités territoriales ou des partenaires privés. Pour compléter le parc de logements en caserne, 9 223 logements individuels sont pris à bail hors caserne.

Si des efforts significatifs ont été réalisés par les collectivités locales en faveur du parc locatif, l'état du parc domanial n'a cessé de se dégrader ces dernières années faute d'investissement suffisant de la part de l'Etat.

Le parc domanial de la gendarmerie nationale, dont l'âge moyen des logements est de 39 ans et dont 70 % des logements ont plus de vingt-cinq ans, a atteint un degré de vétusté préoccupant.

Une centaine de casernes domaniales exigeraient des interventions urgentes (dont certaines des mises aux normes en matière de sécurité - électricité, incendie, ascenseurs...).

L'ÂGE DES LOGEMENTS EN CASERNE Situation au 1er juillet 2012

Age

Logements domaniaux

Logements non domaniaux

Total

Moins de 10 ans

5,09 %

32,05 %

19,09 %

De 10 à 25 ans

23,86%

22,65 %

23,23 %

De 26 à 50 ans

54,88 %

41 %

47,67 %

De 51 à 100 ans

13,86 %

2,38 %

7,9 %

Plus de 100 ans

2,31 %

1,92 %

2,11 %

Comme l'avait indiqué le directeur général de la gendarmerie nationale, le général Jacques Mignaux, lors de son audition de l'an dernier, les « points noirs » portent surtout sur 175 casernes du secteur domanial (3 606 logements, soit 4,6 % du parc) et 58 casernes du secteur locatif (242 logements, soit 0,3 % du parc).

Or, cette situation pèse lourdement sur les conditions de vie des gendarmes et de leur famille, ainsi que sur leur moral.

On peut citer à cet égard le cas des logements des gendarmes mobiles à Versailles-Satory, en particulier du quartier Delpal, que vos rapporteurs pour avis ont visités et dont ils ont pu constater par eux-mêmes l'état de vétusté.

On peut également mentionner les logements de Nanterre ou la caserne de Melun.

Logements de la caserne de Ferrette (Haut-Rhin)

Logements de la caserne de Melun (Seine et Marne)

Logements du quartier Delpal à Versailles Satory

Les études convergentes conduites par des bureaux d'études civils mettent en évidence un besoin annuel de 200 millions d'euros pour des constructions de casernes ou des réhabilitations lourdes et de 100 millions d'euros pour la maintenance lourde, soit au total 300 millions d'euros par an.

Or, dans un contexte de contraction des crédits hors titre 2 de la gendarmerie, les crédits d'investissement immobiliers ont été réduits de moitié entre 2007 et 2012, passant de 195 à 98 millions d'euros.

Selon la Cour des comptes, si l'on estime à trente ans la durée de vie moyenne d'une caserne n'ayant pas bénéficié d'une maintenance conforme aux standards du marché, la gendarmerie devrait consacrer annuellement 160 millions d'euros à la construction domaniale. Or, entre 2003 et 2008, 122 millions d'euros seulement y ont été consacrés chaque année.

En 2013, il est ainsi prévu de consacrer 116 millions d'euros en crédits de paiement à l'immobilier, qui seront principalement consacrés au règlement des opérations en cours.

ÉVOLUTION DES INVESTISSEMENTS EN M€ CP:

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Maintenance courante

0

2

2

1

0

1

0

AOT

0

0

0

4

9

13

24

Construction

145

147

110

55

34

38

43

Maintenance lourde

50

51

53

32

41

46

37

Subventions

7

8

14

11

11

12

12

TOTAL INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS

202

208

179

102

95

110

116

43 millions d'euros de crédits de paiement sont programmés pour couvrir les dépenses pour la construction du pôle judiciaire de la gendarmerie nationale et du groupement de gendarmerie départementale du Val d'Oise à Pontoise, de réhabilitation de 99 logements au sein de la caserne Sénépart à Villeneuve d'Ascq, le transfert du détachement aérien de la gendarmerie de Briançon vers Villar-Saint-Pancrace, la réhabilitation de la caserne Redoute à Fort-de-France et de la caserne Hatry à Rouen.

8,9 millions d'euros en crédits de paiement sont destinés à couvrir les dépenses des opérations lancées dans le cadre d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public (AOT) à Châteauroux, Laval, Caen, Sathonay-Camp et Mulhouse.

32 millions d'euros seront consacrés au paiement des opérations de maintenance lourde engagées avant 2013 pour la mise aux normes des casernes domaniales (électricité, amiante, ascenseurs, etc.).

11,5 millions d'euros en crédits de paiement devraient être consacrés au paiement des subventions aux collectivités locales pour la construction de casernes locatives, correspondant aux engagements réalisés avant fin 2012.

En revanche, en 2013, on devrait assister à l'effondrement des autorisations d'engagement, qui passent de 176 millions d'euros en 2012 à 20 millions d'euros en 2013.

Sur cette enveloppe, 15 millions d'euros sont programmés pour couvrir les parts de fonctionnement et de financement des opérations déjà lancées dans le cadre d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public, le reste devant être consacré à la maintenance lourde.

Le ralentissement du renouvellement du parc domanial de la gendarmerie est certes compensé par un développement du parc locatif. Mais celui-ci entraîne une hausse du coût des loyers.

La participation des collectivités locales dans les programmes immobiliers

Les collectivités locales sont directement impliquées dans le dispositif territorial de la gendarmerie. En effet, sauf dans quelques cas où n'interviennent que des investisseurs privés, ce sont principalement elles qui assurent la construction de locaux de service et de logements en ayant recours soit aux dispositions du décret du 28 janvier 1993, soit à la procédure de bail emphytéotique administratif (BEA) ouverte par la loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure (LOPSI).

Les opérations réalisées dans le cadre du décret du 28 janvier 1993

En application de ce décret, les collectivités territoriales peuvent bénéficier de subventions d'investissement destinées à alléger la charge qu'elles supportent pour la construction des casernements mis à la disposition de la gendarmerie. Cette aide en capital est déterminée sur la base du coût plafond de l'EUL7(*)

en vigueur et calculée selon les taux suivants :

- 20 % du montant des coûts plafonds pour les opérations réalisées par les communes dont la population est inférieure ou égale à 10 000 habitants et qui ne bénéficient pas du concours financier d'une ou plusieurs autres collectivités territoriales. Le programme est alors limité à 20 EUL ;

- 18 % de ce même montant pour les opérations réalisées par les communes dont la population est inférieure ou égale à 10 000 habitants et qui bénéficient du concours financier d'une ou plusieurs autres collectivités territoriales, par les communes dont la population est supérieure à 10 000 habitants, par les groupements de communes ou par les départements. Dans ce cas, le programme ne peut pas excéder 40 EUL.

Pour être éligible à cette aide en capital de l'État, la construction doit permettre de regrouper l'ensemble des personnels dans un ensemble immobilier homogène et fonctionnel, comportant logements et locaux de service techniques.

Le loyer annuel versé, calculé conformément à la circulaire du Premier ministre du 28 janvier 1993, s'élève à 6 % du coût-plafond. Invariable pendant neuf ans, il est ensuite revalorisé tous les trois ans en fonction de la valeur locative réelle des locaux estimée par le service local de France Domaine sans pouvoir excéder la variation de l'indice du coût de la construction publié par l'INSEE intervenue sur cette période.

Afin de tenir compte de l'augmentation du standard d'hébergement des gendarmes adjoints volontaires dans les programmes de construction de caserne de gendarmerie d'une part, et de rendre plus attractives pour les collectivités locales les dispositions du décret de 1993 d'autre part, la direction générale de la gendarmerie nationale a décidé de procéder à une modification de la quote-part des gendarmes adjoints volontaires qui passe à 0,338(*).

Les opérations réalisées dans le cadre d'un bail emphytéotique administratif (BEA)

Cette possibilité a été ouverte jusqu'au 31 décembre 2007 par l'article 3-III-1 de la LOPSI du 29 août 2002 et est reconduite par la LOPPSI du 14 mars 2011. Elle permet à une collectivité territoriale, propriétaire d'un terrain, de conclure un BEA (dont la durée moyenne est de 30 ans) avec un investisseur privé qui construit les bâtiments nécessaires aux besoins de la gendarmerie. Pendant la durée du BEA, la collectivité acquitte un loyer financier à l'opérateur qu'elle a choisi, sachant qu'à son terme elle deviendra propriétaire de l'ensemble immobilier. La gendarmerie pour sa part sous-loue les immeubles à la collectivité territoriale par contrat de bail classique. Le loyer acquitté par la gendarmerie est apprécié par le service France Domaine sur la base de la valeur locative de marché. La collectivité territoriale ne peut alors prétendre à aucune subvention de l'État. Le volume du programme n'est pas limité.

Le choix du cadre juridique appartenant pleinement aux collectivités, celles-ci ont privilégié jusqu'à présent le dispositif du BEA afin de diminuer leur engagement financier. Le coût de location des casernements réalisés selon cette procédure9(*) est largement supérieur à celui des opérations conduites dans le cadre du dispositif du décret n° 93-130. Ce cadre de financement d'opérations immobilières a pris fin le 31 décembre 2007. Pour autant, les opérations qui ont connu un début d'exécution (dans le cadre de la LOPSI) avant le 31 décembre 2007 ont été prorogées par les dispositions des lois de finances de 2008 à 2010.

Toutefois, considérant le surcoût de ce type de montage par rapport aux dispositions du décret de 1993, la direction générale de la gendarmerie nationale entend réserver les opérations en BEA aux constructions absolument indispensables et pour lesquelles aucun autre financement n'aura pu être retenu.

Les tableaux suivants présentent les mises en chantier et les livraisons par type d'opérations pour la période 2004-2014 :

_

Ainsi, la gendarmerie prévoit des dépenses de loyer à hauteur de 466 millions d'euros pour l'année 2013.

ÉVOLUTION DES LOYERS EN M€ AE ET CP:

 

2007

2008 *

2009

2010

2011

2012

2013

Loyers privés

393

375

457

440

443

444

445

Loyers budgétaires

3

3

4

22

23

23

21

Total

396

378

461

462

466

467

466

L'insuffisance persistante des crédits budgétaires pour renouveler et entretenir le parc immobilier domanial de la gendarmerie accélère la détérioration des conditions de vie et de travail des gendarmes et de leurs familles. Cette situation préoccupante devrait s'aggraver dans les prochaines années.

On estime que l'Etat devrait consacrer environ 200 millions d'euros par an à la construction et 100 millions d'euros par an à la réhabilitation des casernes domaniales pour maintenir en l'état le parc domanial.

Or, pour la première fois, 2013 sera une « année blanche » pour l'immobilier, c'est-à-dire qu'aucun nouvel investissement n'est prévu pour l'immobilier de la gendarmerie, faute de crédits suffisants. Et cette situation devrait se prolonger jusqu'en 2015.

En effet, le projet de budget triennal 2013-2015 ne permettra, pour les deux années à venir, aucun lancement de projet nouveau, aucune subvention pour les constructions locatives et ne prévoit aucun crédit de maintenance lourde.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, il ne sera pas possible non plus d'accorder de nouvelles subventions aux collectivités territoriales dans le cadre des constructions de casernes locatives sous le régime du décret de 1993 et, en matière de financement innovant, aucune autre opération de ce type n'est prévue.

En conséquence le nombre d'unité-logement mises en chantier et livrées devrait connaître une chute, en particulier concernant les casernes domaniales.

La seule marge de manoeuvre de la gendarmerie en matière d'investissement immobilier était de pouvoir compter sur les revenus tirés des cessions immobilières, notamment la vente de l'ancien siège de la direction générale, situé rue Saint-Didier dans le 16e arrondissement de Paris.

Avant le 1er janvier 2009, le montant du retour des cessions était prévu à hauteur de 100 % du montant total. Depuis le 1er janvier 2009, ce montant est de 60 %.

Lors d'une réunion interministérielle du 2 avril 2012, il a été donné à la gendarmerie nationale la possibilité de bénéficier d'un montant de 20 millions d'euros maximum sur l'enveloppe mutualisée du CAS immobilier, montant conditionné par la réalisation des cessions prévues. La gendarmerie espérait ainsi environ 120 millions d'euros au titre du retour sur cessions au cours des trois prochaines années.

Mais cet engagement a été remis en cause par la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement social (dite « loi Duflot »), qui prévoyait d'appliquer une décote qui pourrait atteindre 100 % de la valeur vénale du terrain. Cette loi a été déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel le 24 octobre dernier10(*).

Dans ce contexte, vos rapporteurs pour avis souhaitent attirer l'attention du Parlement sur l'importance de ce sujet, dans l'optique de la nouvelle discussion du projet de loi sur la mobilisation du foncier public.

Il est en effet crucial que la gendarmerie puisse bénéficier du retour de ses cessions afin de réaliser les opérations de construction ou de réhabilitation lourde les plus urgentes, qui sont évaluées à 80 millions d'euros par an.

Pour vos rapporteurs pour avis, il serait extrêmement périlleux pour la gendarmerie de connaître trois années blanches consécutives en matière d'immobilier.

Le logement concédé par nécessité absolue de service constitue un élément structurant du statut militaire de la gendarmerie.

Ce logement constitue la contrepartie du régime de disponibilité des militaires de la gendarmerie. Il permet aussi le « maillage » de l'ensemble du territoire, grâce aux brigades territoriales. Sa dimension sociale est également essentielle puisque la vie en caserne permet de conserver le lien entre l'institution et les familles, notamment lorsque les militaires de la gendarmerie sont appelés à servir en opérations, outre-mer ou hors du territoire.

Comme le soulignent avec gravité nos collègues le député M. Alain Moyne-Bressand et la sénatrice Mme Anne-Marie Escoffier, dans leur rapport sur la loi du 3 août 2009, « la réduction du parc de logements de la gendarmerie ou son état de vétusté, s'ils devaient s'aggraver, seraient assurément de nature à ébranler un pan du statut militaire de la gendarmerie ».

Pour vos rapporteurs pour avis, il apparaît indispensable d'engager à l'avenir un vaste plan de rénovation de l'immobilier de la gendarmerie afin d'offrir de meilleures conditions de vie aux militaires de la gendarmerie et à leur famille, et garantir ainsi le maintien du statut militaire de la gendarmerie.


* 7 L'équivalent-unité-logement (EUL) comprend un logement nu pour 75 % et une quote-part de locaux de service et techniques pour 25 %. Il est compté un EUL par militaire d'active et 0,33 EUL par gendarme adjoint volontaire. Le coût plafond de cet EUL, revalorisé trimestriellement par rapport à l'indice INSEE du coût de la construction, est de 176 900 € dans le cas général et de 193.100 € pour l'Île-de-France, les îles et les départements et collectivités d'outre-mer (valeur au 11 avril 2011).

* 8 Il était compté auparavant 0,25 EUL par fraction de deux gendarmes adjoints.

* 9 Le surcoût important du BEA est établi à plus de 22 % par rapport aux dispositions du décret du 28 janvier de 1993. En effet, pour les casernes livrées en 2010, le loyer annuel d'une unité-logement (UL) réalisé en Décret de 1993 s'établit à 11 526 € (amortissement de la subvention sur 30 années comprise) alors que le BEA représente un loyer annuel de 14 175 €.

* 10 Décision n° 2012-655 DC du 24 octobre 2012