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Projet de loi de finances pour 2013 : Égalité des territoires, logement et ville

22 novembre 2012 : Budget - Égalité des territoires, logement et ville ( avis - première lecture )

B. LES PREMIÈRES PISTES POUR UNE AMÉLIORATION DU SYSTÈME D'HÉBERGEMENT

1. Rompre avec une gestion saisonnière de l'accueil en hébergement d'urgence

Si les campagnes hivernales apportent des solutions nécessaires pour faire face à un afflux ponctuel, la Cour des comptes en a souligné les limites : « la campagne hivernale n'est plus un dispositif de crise permettant de mettre à l'abri une population de marginaux qui retournent à la rue dès que les températures sont plus clémentes. Elle est devenue un palliatif pour combler partiellement (26 DDCS sur 37 font état de refus d'hébergement en dépit du plan hivernal) pendant quelques mois, une pénurie de places dans les structures d'hébergement, entraînant à la fin de l'hiver des remises à la rue forcées, contraires au droit à l'hébergement opposable qu'accorde la loi du 5 mars 2007 »7(*).

Dans son rapport annuel pour 2011, le 115 dénonce à son tour la gestion en « stop and go » des ouvertures de places qui conduit à une forte variabilité des taux d'attribution selon les saisons.

Le Gouvernement a clairement affiché sa volonté de rompre avec une gestion saisonnière de l'accueil en hébergement d'urgence. Dans cette perspective, les services déconcentrés ont été invités par le Premier ministre à établir de façon concertée des projets territoriaux de sortie de l'hiver prochain.

2. Renforcer le rôle des services intégrés d'accueil et d'orientation

La loi n° 2009-323 du 25 mars 2003 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, dite loi « Molle », prévoit la création dans chaque département d'un dispositif unique d'accueil et d'orientation des personnes sans abri ou en situation de détresse.

Mis en place par une circulaire du 8 avril 2010 du secrétaire d'Etat chargé du logement, les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) ont pour mission de constituer des plateformes départementales uniques chargées d'assurer la fluidité entre l'urgence, l'insertion et le logement et d'apporter ainsi une réponse adaptée aux demandes de prise en charge des personnes.


Les services intégrés d'accueil et d'orientation

Les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) ont pour objet la mise en réseau, dans chaque département, du dispositif d'accueil, d'hébergement, d'insertion et d'accès au logement des personnes sans abri, risquant de l'être ou mal logées. Les rôles qui leur sont assignés par une circulaire du secrétaire d'Etat chargé du logement du 8 avril 2010 sont les suivants :

- les SIAO assurent la régulation des orientations : disposant d'une vision exhaustive du parc d'hébergement d'urgence, de stabilisation, d'insertion et de tout ou partie du parc de logement de transition, ils reçoivent toutes les demandes de prise en charge et orientent les personnes vers la solution la plus adaptée à leur situation ;

- les SIAO veillent à la continuité de la prise en charge des personnes tout au long des parcours ;

- les SIAO coordonnent les acteurs locaux de l'hébergement et du logement ;

- les SIAO contribuent à la mise en place d'observatoires locaux, de manière à pouvoir ajuster au fil du temps l'offre aux besoins.

Source : Cour des comptes

Des évaluations menées sur la mise en place des SIAO8(*) ainsi que des témoignages que votre rapporteur a pu recueillir au cours de ses auditions, plusieurs limites au fonctionnement de ces structures ressortent clairement.

En premier lieu, alors que l'objectif était de disposer de services uniques à l'échelle des départements, plusieurs SIAO se sont souvent développés à l'échelle infradépartementale sans réelle coordination. L'Igas recommande ainsi d'organiser la convergence vers un opérateur unique doté, le cas échant, d'antennes territoriales.

En outre, alors qu'un même SIAO a vocation à traiter à la fois les questions d'urgence et d'insertion, il apparaît en pratique que le volet urgence est bien plus développé. Le PLF pour 2013 tire les leçons de cette situation puisqu'il prévoit un effort budgétaire accru à destination des SIAO-insertion.

Ressort également des analyses effectuées le constat d'un manque de coordination entre les structures amenées à intervenir auprès des SIAO. En particulier les conseils généraux, les bailleurs sociaux et les agences régionales de santé semblent avoir été insuffisamment associés à la mise en place des dispositifs. Or c'est bien une mobilisation de l'ensemble des acteurs dans les territoires qui doit permettre une action structurée et coordonnée pour assurer le parcours d'insertion de la personne.

La circulaire du 8 avril 2010 prévoit normalement que soit engagée une concertation entre l'Etat et les collectivités territoriales dans le cadre de la mise en oeuvre des SIAO. Cependant, ainsi que le souligne le rapport de l'Assemblée nationale sur la politique de l'hébergement d'urgence, cette disposition est diversement appliquée selon les départements ou n'a pas de retombées concrètes mesurables. Seul un tiers des conseils généraux interrogés par les rapporteurs de la mission aurait jugé la démarche de coopération engagée par l'Etat satisfaisante. Certains craindraient d'être davantage associés à la mise en place des SIAO, y voyant les prémisses d'un transfert de compétences auquel ils ne souhaitent pas participer.

Un élément lié au statut des SIAO peut également expliquer les difficultés de coopération entre les acteurs. Les services ont en effet la possibilité d'opter entre les différentes formes juridiques que sont l'association, le groupement de coopération sociale ou médico-sociale (GCSMS) ou le groupement d'intérêt public (GIP). Dans les faits, la plupart des structures ont choisi la forme associative, qui n'est sans doute pas la plus adaptée pour assurer un travail coordonné entre des partenaires très différents.


* 7 Cour des comptes, rapport d'évaluation : la politique publique d'hébergement des personnes sans domicile, novembre 2011.

* 8 Notamment le rapport de l'Igas de février 2012 sur le bilan de la mise en oeuvre des SIAO.