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Projet de loi de finances pour 2013 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2012 : Budget - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

N° 151

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES

Par Mme Aline ARCHIMBAUD,

Sénatrice.

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David, présidente ; M. Gilbert Barbier, Mmes Isabelle Debré, Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Jacky Le Menn, Jean-Louis Lorrain, Alain Milon, Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; Mmes Aline Archimbaud, Claire-Lise Campion, Catherine Deroche, Chantal Jouanno, M. Marc Laménie, secrétaires ; M. Yves Daudigny, rapporteur général ; Mme Jacqueline Alquier, M. Jean-Paul Amoudry, Mmes Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mmes Muguette Dini, Odette Duriez, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Jean-Claude Leroy, Gérard Longuet, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, François Vendasi, Michel Vergoz, Dominique Watrin.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 et 148 (annexe n°29) (2012-2013)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Signe de la priorité accordée par le Gouvernement aux problématiques du handicap, de la lutte contre la pauvreté, de l'égalité entre les femmes et les hommes, la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » dispose de 13,4 milliards d'euros d'ouverture de crédits pour 2013, en hausse de 5,6 % par rapport à 2012.

Presque tous les programmes bénéficient d'une augmentation sensible de leurs crédits : 660 millions d'euros supplémentaires pour le programme « Handicap et dépendance », 11 millions pour le programme « Actions en faveur des familles vulnérables », 3 millions pour le programme « Egalité entre les femmes et les hommes », enfin, 45 millions pour le programme « Conduite et soutien ».

Il convient de saluer, comme il le mérite, l'effort budgétaire ainsi consenti en matière de politique sociale. Dans la situation difficile que connaissent les finances publiques, il traduit une volonté manifeste de conduire une politique de solidarité et de justice sociale, tout en poursuivant l'objectif de redressement des comptes publics.

Seul le programme « Lutte contre la pauvreté » fait exception, avec un recul de 24 millions d'euros. Bien qu'étant la conséquence de rentrées fiscales plus importantes, cette baisse substantielle n'est, en termes d'affichage politique, pas satisfaisante en période de crise économique et sociale.

Au-delà de l'aspect budgétaire, ce projet de loi de finances impulse de nouvelles orientations dont se réjouit votre rapporteure :

- une meilleure prise en compte, par les pouvoirs publics, de la plus-value apportée par l'économie sociale et solidaire à la richesse et à la solidarité nationales ;

- le développement des expérimentations en matière d'économie sociale, donnant ainsi un signal positif aux associations qui, sur le terrain, font un travail remarquable d'insertion sociale et professionnelle. Ces expérimentations permettront de tester de nouvelles pratiques innovantes en vue d'une éventuelle généralisation à l'ensemble du territoire ;

- l'intégration de la politique de soutien à l'aide alimentaire dans la problématique de la lutte contre la pauvreté, la précarité alimentaire constituant un enjeu de plus en plus prégnant au même titre que l'accès au logement ou à l'emploi ;

- le soutien aux familles vulnérables à travers le financement des structures de médiation et d'écoute pour les parents et les enfants ;

- l'élan donné à la politique en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes grâce notamment à la création d'un fonds d'expérimentation.

Votre rapporteure émet, par ailleurs, le souhait que la Conférence sociale de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale des 10 et 11 décembre prochain soit l'occasion de proposer une refonte de certains dispositifs d'insertion insuffisamment efficaces, comme le « RSA activité » et le « RSA jeunes ». Dans le contexte d'augmentation de la pauvreté, il y a en effet urgence à agir.

Au final, ce projet de loi de finances est un texte qui s'inscrit en rupture avec les années passées, tant sur le plan budgétaire que sur le plan des choix stratégiques. Aussi, votre rapporteure est-elle favorable à l'adoption des crédits de la mission ainsi qu'aux articles 70, 70 bis et 70 ter rattachés.

I. LA POLITIQUE DU HANDICAP : UN EFFORT BUDGÉTAIRE SIGNIFICATIF

Doté de près de 11,2 milliards d'euros pour 2013, soit une hausse de 6,3 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2012, le programme « Handicap et dépendance » couvre environ 82 % des dépenses de la mission et se compose de six actions :

- l'action 01 « Evaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées » correspond à la contribution de l'Etat au financement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Son montant est porté à 62,8 millions ;

- l'action 02 « Incitation à l'activité professionnelle » contribue au financement de l'activité des établissements et services d'aide par le travail (Esat). Elle bénéficie d'une dotation de près de 2,7 milliards ;

- l'action 03 « Ressources d'existence », dont les crédits s'élèvent à 8,4 milliards, représente 75 % des crédits du programme et permet de financer l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) ;

- l'action 04 « Compensation des conséquences du handicap », dotée d'une enveloppe d'environ 15,8 millions, comprend pour l'essentiel les subventions versées aux instituts nationaux pour enfants et adolescents déficients sensoriels ;

- l'action 05 « Personnes âgées » (2 millions) permet le versement de subventions à des associations nationales et le financement du plan de lutte contre la maltraitance ;

- enfin, l'action 06 « Pilotage du programme » est dotée de 3,9 millions, servant à subventionner les associations nationales représentant les personnes handicapées, les centres régionaux d'aide à l'enfance et à l'adolescence inadaptée (Creai) et les centres d'information pour la surdité (CIS), ainsi qu'à participer au financement de l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (Anesm).

A. UNE ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS DYNAMIQUE, MAIS AUX CONDITIONS D'OCTROI RESTREINTES


L'allocation aux adultes handicapés (AAH)

La loi « Handicap » du 11 février 2005 a opéré une distinction fondamentale entre la compensation des surcoûts liés au handicap, prise en charge par la prestation de compensation du handicap (PCH) financée par le conseil général, et le revenu minimum stricto sensu financé par l'Etat, prenant la forme de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

 L'AAH permet de garantir un revenu minimum aux personnes handicapées âgées de vingt à soixante ans. Le droit à l'allocation n'est ouvert que lorsque la personne handicapée ne peut prétendre à un avantage vieillesse, invalidité ou rente d'accident du travail d'un montant au moins égal à celui de l'AAH.

Pour pouvoir bénéficier de l'AAH, la personne handicapée doit remplir un certain nombre de conditions d'âge, d'incapacité, de résidence et de nationalité ainsi que de ressources. L'AAH peut être complétée par le complément de ressources ou la majoration pour la vie autonome.

 Pour être reconnue handicapée, la personne doit présenter :

- soit un taux d'incapacité permanente égal ou supérieur à 80 % (article L. 821-1 du code de la sécurité sociale) ;

- soit un taux d'incapacité égal ou supérieur à 50 % et inférieur à 80 % (article L. 821-2 du même code). Dans ce cas, le droit à l'AAH n'est ouvert que si l'intéressé présente une « restriction substantielle et durable d'accès à l'emploi »1 (RSDAE) du fait de son handicap, reconnue par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH).

Le droit à l'AAH est accordé par les CDAPH siégeant au sein des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). L'allocation est ensuite versée, selon le cas, par la caisse d'allocations familiales ou la mutualité sociale agricole.

 Le versement de l'AAH prend fin à l'âge minimum légal de départ à la retraite en cas d'incapacité de 50 % à 79 %, le bénéficiaire relevant alors du régime de retraite pour inaptitude. En cas d'incapacité d'au moins 80 %, une AAH différentielle (c'est-à-dire une allocation mensuelle réduite) peut être versée au-delà de l'âge minimum légal de départ à la retraite en complément d'une retraite inférieure au minimum vieillesse.

1Cette notion, introduite par la loi de finances pour 2007, a remplacé celle précédemment en vigueur « d'impossibilité de se procurer un emploi ».

1. L'augmentation de 8,5 % de la dépense d'allocation aux adultes handicapés

L'AAH représente la principale dépense de la mission, avec 8,15 milliards d'euros de crédits prévus en 2013, soit une augmentation de 8,5 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 20121(*).

Cette hausse est liée à un double effet « volume » et « prix ».

S'agissant de l'effet « volume », la tendance à l'augmentation du nombre de bénéficiaires se poursuit. D'après le projet annuel de performance pour 2013, le cap du million d'allocataires devrait être franchi en 2012 et dépassé en 2013.

Evolution du nombre de bénéficiaires de l'AAH depuis 2007

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Nombre de bénéficiaires

809 000

831 700

862 000

892 000

956 589

1 000 200

Source : projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

S'agissant de l'effet « prix », l'année 2012 a été marquée par la dernière étape du plan de revalorisation de l'AAH de 25 % sur cinq ans. Depuis le 1er septembre dernier, son montant mensuel est de 776,59 euros.

Echéancier de revalorisation de l'AAH

Echéances

Taux de revalorisation

AAH correspondante

Progression depuis 2007

En pourcentage

En euros

Au 31 décembre 2007

1,10 %

621,27

   

1er janvier 2008

3,90 %

628,10

1,10 %

6,83

1er septembre 2008

2,20 %

652,60

5,00 %

31,33

1er avril 2009

2,20 %

666,96

7,40 %

45,69

1er septembre 2009

2,20 %

681,63

9,70 %

60,36

1er avril 2010

2,20 %

696,63

12,10 %

75,36

1er septembre 2010

2,20 %

711,95

14,60 %

90,68

1er avril 2011

2,20 %

727,61

17,10 %

106,34

1er septembre 2011

2,20 %

743,62

19,70 %

122,35

1er avril 2012

2,20 %

759,98

22,20 %

138,71

1er septembre 2012

2,20 %

776,59

25,00 %

155,32

En 2013, la revalorisation annuelle aura lieu au 1er septembre et sera de 1,75 %, conformément au montant prévisionnel de l'inflation.

2. La non-remise en cause de la réforme de l'allocation aux adultes handicapés menée sous le précédent quinquennat

Pour endiguer la montée en charge des dépenses d'AAH et harmoniser les pratiques d'attribution entre les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), le gouvernement issu de la précédente majorité a procédé, au cours de l'année 2011, à une réforme de l'AAH par voie réglementaire.

Celle-ci comportait trois volets.

 L'obligation de déclaration trimestrielle des ressources

Le premier volet a modifié les règles de déclaration des ressources pour le bénéfice de l'AAH.

Jusqu'en 2011, la condition de ressources pour le droit à l'AAH s'appréciait au regard des revenus perçus au cours de l'année civile de référence, c'est-à-dire l'avant-dernière année précédant la période de paiement.

Les nouvelles règles en vigueur opèrent désormais une distinction entre, d'une part, les bénéficiaires de l'AAH inactifs ou travaillant en établissement et service d'aide par le travail (Esat), d'autre part, ceux exerçant une activité professionnelle en milieu ordinaire.

Pour ces derniers, la condition de ressources s'apprécie à présent au regard des revenus perçus au cours du trimestre de référence. Ce dernier s'entend des trois mois civils précédant la période de droit à l'allocation. La situation demeure inchangée pour les bénéficiaires de l'AAH inactifs et pour ceux travaillant en Esat.

L'instauration de plafonds de ressources trimestriels implique donc que les personnes concernées doivent remplir tous les trois mois une déclaration de leurs ressources, même si celles-ci n'ont pas changé.

Il en résulte, pour les personnes handicapées, des démarches administratives supplémentaires, alors que leur vie quotidienne est déjà semée de déclarations et de formulaires à remplir.

 Une appréciation a minima de la notion de « restriction substantielle et durable d'accès à l'emploi »

Le deuxième volet de la réforme a consisté à préciser les conditions d'appréciation, par les MDPH, de la notion de « restriction substantielle et durable d'accès à l'emploi », qui permet à une personne, dont le taux d'incapacité permanente est compris entre 50 % et 79 %, de bénéficier de l'AAH.

Désormais, pour évaluer la « restriction substantielle et durable d'accès à l'emploi », seul le handicap, sous son aspect médical, est pris en compte. L'environnement économique et social du demandeur - par exemple, sa chaîne de déplacement ou le bassin d'emploi dans lequel il vit - ne fait pas partie des critères d'appréciation.

En conséquence, cette approche a minima fonctionne comme un « filtre » excluant du bénéfice de l'AAH des personnes anciennement titulaires. Le précédent gouvernement en attendait d'ailleurs une économie de près de 74 millions d'euros.

 La limitation de la durée d'octroi de l'AAH

Le troisième volet de la réforme a porté sur la durée d'attribution de l'AAH. Jusqu'à présent, celle-ci était accordée pour une période de un an à cinq ans, quel que soit le taux d'incapacité du bénéficiaire, période à l'issue de laquelle il était procédé à un réexamen de sa situation.

Désormais, la durée d'attribution est différente selon que la personne présente un taux d'incapacité d'au moins 80 % ou un taux compris entre 50 % et 79 % avec RSDAE. Dans le premier cas, la prestation est toujours accordée pour une période d'au moins un an et au plus égale à cinq ans. En revanche, dans le second cas, la période d'attribution est dorénavant limitée à une ou deux années au mieux.

Or, le réexamen de la situation des allocataires dans un délai de deux ans au maximum est une ineptie, lorsqu'on sait qu'il faut, en moyenne, plus de huit mois aux MDPH pour traiter un dossier. Une telle décision encombre un peu plus ces structures, déjà fortement mises à contribution.

*

L'ensemble de ces mesures a suscité de très vives protestations de la part des associations de personnes handicapées. Et pour cause : sous le prétexte de clarifier les modalités d'attribution de l'AAH et de les harmoniser, elles en ont restreint les conditions d'octroi.

Pourtant, il semble que l'actuel Gouvernement n'ait pas l'intention de revenir sur cette réforme. Lors de son audition devant votre commission, la ministre déléguée en charge des personnes handicapées et de la lutte contre l'exclusion a ainsi déclaré que :

« La notion de  restriction substantielle et durable d'accès à l'emploi est utile pour servir l'objectif du Gouvernement d'aider les allocataires de l'AAH à définir un parcours d'autonomie, et de les accompagner. Il permet d'homogénéiser les pratiques, très disparates, pour assurer l'équité territoriale, mais aussi, grâce à un contrôle ramené à deux ans au lieu de cinq ans, de mieux adapter l'accompagnement. Je puis vous affirmer que nous ne l'utiliserons pas comme un outil comptable, mais bien pour accompagner les personnes handicapées dans leur parcours de vie. »

Votre rapporteure partage l'objectif d'harmonisation des pratiques et d'équité territoriale en matière d'attribution de l'AAH, mais elle ne peut admettre qu'une telle réforme se fasse au détriment d'anciens titulaires.

B. DES MAISONS DÉPARTEMENTALES DES PERSONNES HANDICAPÉES CONFORTÉES, DANS UN CONTEXTE DIFFICILE

1. L'augmentation de la dotation de l'Etat aux maisons départementales des personnes handicapées

 La dotation pour 2013 s'élève à 62,8 millions d'euros, soit une augmentation de 7,8 % par rapport à 2012. Ces crédits intègrent notamment un transfert en provenance du programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » de la mission « Travail et emploi », pour un montant de 1,2 million d'euros.

Cette dotation permettra d'une part, de couvrir la contribution de l'Etat au fonctionnement général des MDPH, d'autre part, de compenser financièrement les vacances d'emplois au titre des personnels initialement mis à disposition par l'Etat et qui soit sont partis en retraite, soit ont réintégré leur administration d'origine sans être remplacés par des personnels de même statut.

Votre rapporteure salue cet effort budgétaire à l'heure où les MDPH peinent à disposer des moyens financiers leur permettant d'assumer pleinement leurs missions.

 Elle rappelle également que les MDPH gèrent les fonds départementaux de compensation qui leur permettent d'accorder des aides financières aux personnes handicapées pour diminuer leur reste à charge.

Ces fonds départementaux sont financés, sur la base du volontariat, par différents contributeurs : l'Etat, les collectivités territoriales, les organismes d'assurance maladie, les caisses d'allocations familiales et les mutuelles.

Aujourd'hui, les principaux financeurs sont les caisses primaires d'assurance maladie et les conseils généraux, l'Etat ayant suspendu sa participation en 2008 et 2009. Ce désengagement a entraîné une forte instabilité financière, d'autres financeurs adoptant le même comportement.

Face à la gravité de la situation, l'Etat a prévu, lors de la conférence nationale du handicap du 8 juin 2011, de se réengager à hauteur de 11 millions d'euros sur trois ans. Un premier versement a été effectué sur l'exercice 2011 à hauteur de 4 millions d'euros.

Aussi, votre rapporteur insiste sur la nécessité de pérenniser cet outil qui demeure indispensable pour diminuer les restes à charge des familles.

2. Des maisons départementales des personnes handicapées sous tension

Créées pour mettre fin au traditionnel « parcours du combattant » des personnes handicapées et leurs familles, les MDPH ont apporté un réel progrès en termes de service public en permettant l'accès à un interlocuteur unique de proximité, une simplification des démarches administratives, une certaine « humanisation » de l'instruction des dossiers et une forte implication des associations dans la prise de décision.

Six ans après leur création, elles font face à un afflux croissant de demandes, qui s'explique à la fois par le développement de leurs missions originelles et par l'attribution de nouvelles tâches :

- l'instruction des demandes de prestation de compensation du handicap (PCH), même si elle ne représente que 6,8 % du total des demandes déposées, occupe généralement le quart des moyens des MDPH et du temps des professionnels ;

- l'orientation scolaire des enfants handicapés s'est considérablement développée avec l'élaboration des projets personnalisés de scolarisation et le traitement des demandes d'auxiliaires de vie scolaire ;

- les demandes liées à l'orientation et à l'insertion professionnelles, notamment les demandes de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH), sont en forte progression ;

- l'instruction des demandes de carte européenne de stationnement, lesquelles sont en augmentation régulière en raison du vieillissement de la population, représente près de 40 % de l'activité des MDPH.

Or, cette inflation d'activité se révèle préjudiciable à la qualité du service rendu aux usagers :

- les délais de traitement sont encore trop longs, malgré les efforts de rationalisation des processus et d'accélération de la prise de décision ;

- l'approche globale des situations individuelles, principe phare du droit à la compensation, a tendance à être dévoyée. Confrontée à des demandes toujours plus nombreuses, les MDPH ne sont, en effet, plus en mesure de garantir une démarche globale permettant d'appréhender les différentes dimensions de la situation de la personne handicapée (champs professionnel, scolaire, environnemental, médical...) ;

- le suivi des décisions n'est pas assuré, les MDPH étant accaparées par leurs autres missions.

Il en résulte un profond sentiment de mécontentement et de déception chez un grand nombre d'usagers.

On constate, par ailleurs, de très fortes disparités dans les pratiques des MDPH, menaçant l'équité de traitement des personnes handicapées sur le territoire.

L'exemple le plus révélateur est celui du taux d'accord moyen de la PCH ; selon les départements, celui-ci varie entre 33 % et 84 %.

Les disparités sont également très fortes s'agissant des dossiers de scolarisation des enfants handicapés : si certaines MDPH élaborent de véritables projets personnalisés de scolarisation, d'autres se contentent de simples notifications administratives.

Les efforts déployés jusqu'ici par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) n'ont pas permis de résorber les écarts entre départements, prouvant ainsi la nécessité d'aller beaucoup plus loin dans l'harmonisation des pratiques.

3. Des maisons départementales des personnes handicapées confrontées à un important défi financier

Aujourd'hui, le principal défi pour les MDPH est d'ordre financier : comment trouver les moyens nécessaires pour faire face à l'accroissement de leur activité ?

Lors de leur création, les conseils généraux sont massivement intervenus pour les doter de moyens de fonctionnement à la hauteur des enjeux de la loi de 2005, ce qu'ils ne peuvent plus faire dans les mêmes conditions aujourd'hui, compte tenu de leurs finances exsangues. La contribution de la CNSA, quant à elle, n'augmente plus depuis trois ans (60 millions d'euros annuels depuis 2009).

La participation financière des principaux contributeurs se répartit aujourd'hui comme suit : 39 % pour les conseils généraux, 35 % pour l'Etat, 21 % pour la CNSA.

A défaut de moyens supplémentaires, ce sont les principes mêmes de la loi de 2005 et les nouvelles missions confiées aux MDPH qui seront, à l'avenir, très difficiles à honorer.

L'article 4 de la loi du 28 juillet 2011 tendant à améliorer le fonctionnement des MDPH prévoyait la signature de conventions pluriannuelles d'objectifs et de moyens (Cpom) entre chaque MDPH, la CNSA, le conseil général et l'Etat, afin de fixer clairement la participation de chaque financeur et offrir une certaine stabilité financière au-delà de l'annualité budgétaire.

Or, à ce jour, les décrets d'application ne sont toujours pas parus.

Lors de son audition par votre commission, la ministre déléguée en charge des personnes handicapées et de la lutte contre l'exclusion a indiqué que leur publication était suspendue dans l'attente des conclusions du futur acte III de la décentralisation.

4. Le statut des maisons départementales des personnes handicapées en attente de l'acte III de la décentralisation

La création d'un guichet unique, issu du regroupement d'administrations aux histoires et cultures différentes, est sans précédent en France. Certes, cette opération ne s'est pas faite sans heurts, mais elle témoigne d'une réelle volonté de rationalisation des procédures administratives afin de rendre un meilleur service aux personnes handicapées et à leurs familles. L'enjeu, en termes de politique managériale, est désormais de parvenir au développement d'une véritable culture partagée au sein des MDPH.

Toutefois, le statut de groupement d'intérêt public (GIP), résultat d'un compromis entre des objectifs peu aisément conciliables2(*), ne fait pas l'unanimité parmi les acteurs de la politique du handicap. Directement confrontés aux difficultés de gestion des personnels, certains représentants des conseils généraux estiment en effet que les MDPH sont « des structures hybrides sans pilotage clair » et même « des usines à gaz ».

Paradoxalement, alors que les départements occupent aujourd'hui une place prépondérante au sein de ces structures - en particulier en tant que premier financeur - et que les usagers les ont désormais identifiées comme un service départemental de proximité, elles n'en sont juridiquement pas un.

Dans son allocation aux Etats généraux de la démocratie territoriale du 5 octobre dernier, le Président de la République a annoncé qu'il entendait confier la politique du handicap aux départements. Dans cette perspective, le statut des MDPH est appelé à évoluer, sans doute dans le sens d'un partage du pouvoir décisionnel entre la MDPH et le conseil général, ainsi que l'a précisé la ministre en audition.

C. DES ÉTABLISSEMENTS ET SERVICES D'AIDE PAR LE TRAVAIL CONSOLIDÉS DANS LEUR FONCTIONNEMENT

1. Le renforcement du financement des places existantes plutôt que la création de nouvelles places

L'action 02 relative à l'incitation à l'activité professionnelle regroupe les crédits destinés au financement des établissements et services d'aide par le travail (Esat) et à l'aide au poste qui leur est versée au titre de la rémunération garantie des travailleurs handicapés.

Pour 2013, 2,6 milliards d'euros leur sont attribués, répartis de la manière suivante :

1,4 milliard au titre de la dotation de l'Etat. Ces crédits visent à financer le fonctionnement des 119 211 places autorisées, soit un niveau stabilisé par rapport à 2012.

Le ministère ne prévoit pas de nouvelles créations de places dans ces structures. Dans son discours prononcé au Sénat le 2 octobre dernier à l'occasion du débat sur l'application de la loi « Handicap » de 2005, la ministre a fait valoir que « la création de places dans les Esat s'est faite au détriment des dispositifs existants » et qu'en conséquence, elle souhaitait « inverser cette logique ».

Ce choix, dicté par les contraintes budgétaires actuelles, met, il est vrai, fin à la dynamique engagée ces dernières années en matière de création de places et ce, alors qu'environ 2 000 demandes de places seraient encore non satisfaites.

1,2 milliard versé dans le cadre de l'aide au poste. Celle-ci compense les charges en partie supportées par les Esat au titre de la rémunération garantie, des cotisations sociales afférentes, du financement de la formation professionnelle continue et de la prévoyance pour les travailleurs handicapés admis dans ces établissements.

Les crédits de l'action 02 intègrent également une enveloppe de 2,5 millions d'euros destinée aux opérations d'investissement des Esat. Elle sera notamment utilisée dans le cadre d'une aide à l'acquisition d'équipement matériel et mobilier à des fins de modernisation.

2. La nécessité de repenser le système de financement et de tarification des établissements et services d'aide par le travail

L'année dernière déjà, votre rapporteure avait alerté sur les effets néfastes résultant de l'application des tarifs plafonds aux établissements et services sociaux et médico-sociaux, et plus particulièrement aux Esat.

Aussi, elle se félicite que, dans une lettre-programme adressée aux parlementaires de la majorité, la ministre ait indiqué vouloir « repenser le système de financement et de tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux, pour le rendre plus équitable et plus efficace ».

Sur la méthode, la ministre entend « procéder par étapes : plusieurs rapports, notamment celui des inspections des affaires sociales et des finances, feront des propositions ; il faudra alors que les différents acteurs s'expriment sur le sujet avant que des décisions soient arrêtées. »


* 1 Le projet de loi de finances rectificative pour 2012 prévoit l'ouverture d'environ 290 millions d'euros au titre des besoins de financement de l'AAH en 2012.

* 2 La présence de l'Etat pour garantir l'équité territoriale entre les départements ; le choix du département comme chef de file pour permettre une gestion de proximité ; la participation des associations représentatives des personnes handicapées à la commission exécutive et à la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) ; la possibilité de développer des partenariats avec les autres acteurs des politiques en faveur du handicap (Cap emploi, établissements médico-sociaux, etc.).