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Projet de loi de finances pour 2013 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2012 : Budget - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

III. LES ACTIONS EN FAVEUR DES PERSONNES VULNÉRABLES ET DES DROITS DES FEMMES : LA FIN DES COUPES BUDGÉTAIRES

A. UN SOUTIEN SENSIBLE AUX ACTIONS EN FAVEUR DES FAMILLES VULNÉRABLES

Le programme 106 « Actions en faveur des familles vulnérables » regroupe les crédits consacrés à l'expression de la solidarité nationale envers ces familles fragiles. Il est composé de trois actions :

- l'action 01 « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » porte principalement les crédits destinés aux actions de médiation et de conseil familial ainsi que, à partir de 2013, les points d'accueil et d'écoute des jeunes (PAEJ) ;

- l'action 02 « Soutien en faveur des familles monoparentales », est éteinte depuis que le RSA s'est substitué à l'allocation de parent isolé (API) au 1er janvier 2011 ;

- l'action 03 « Protection des enfants et des familles » représente près de 94 % des crédits du programme, consacrés pour l'essentiel au financement des mesures de protection juridique des majeurs.

Ce programme, doté pour 2013 de 244,6 millions d'euros, bénéficie d'une augmentation de crédits de 4,6 % par rapport à 2012. Après les coupes budgétaires de ces dernières années, le présent projet de loi de finances témoigne ainsi de l'attention nouvelle portée par le Gouvernement à la politique de soutien envers les familles les plus en difficulté.

La maquette du programme reste pratiquement inchangée par rapport à celle de la loi de finances précédente.

1. La forte progression des crédits en faveur de l'accompagnement des familles

Les crédits de l'action « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » portent principalement :

- un cofinancement des services de médiation familiale, au côté des caisses d'allocations familiales, pour un montant de 1,9 million d'euros ;

- la contribution au financement des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents, pour un montant de 3,6 millions d'euros ;

- les subventions aux réseaux en faveur du conseil conjugal, du planning familial et des établissements d'information, de consultation ou de conseil familial, pour un montant de 2,6 millions d'euros ;

- le financement de la carte « enfant famille » de la SNCF pour un montant de 1 million d'euros.

Les crédits alloués à cette action pour 2013 progressent de 5 millions d'euros pour financer les dispositifs de soutien en faveur des jeunes, principalement les points d'accueil et d'écoute jeunes (PAEJ), auparavant portés par le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables ». Les PAEJ représentent 350 structures de proximité offrant un accueil, un soutien et une médiation familiale pour les jeunes et les parents.

Votre rapporteure se réjouit que, malgré la contrainte budgétaire, les crédits destinés à soutenir les structures de médiation et d'écoute aux familles soient en augmentation.

2. La protection des enfants et des familles : des crédits en légère hausse, malgré l'absence de dotation au fonds national de protection de l'enfance

L'action « Protection des enfants et des familles » bénéficie d'une hausse de crédits de 1,6 % pour atteindre 229,5 millions d'euros, soit une très large part des crédits du programme.

 Pour l'essentiel, ces crédits sont consacrés au financement des mesures de protection juridique des majeurs prononcées par le juge des tutelles, dans les conditions fixées par la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.

Le coût total de la protection juridique des majeurs prévu en 2013 s'élève à 222,6 millions d'euros, en augmentation de 2,9 % par rapport à la loi de finances pour 2012.

 Le reste de la dotation est constitué :

des subventions aux associations nationales de protection de l'enfance, pour un montant de 0,8 million d'euros, en augmentation de 0,1 million par rapport à 2012 ;

du financement du groupement d'intérêt public « Enfance en danger » (Giped), qui gère le service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger, ainsi que l'observatoire du même nom. La contribution de l'Etat au Giped, qui complète celle des conseils généraux, s'établit à 2,3 millions d'euros en 2013, en augmentation de 0,1 million d'euros par rapport à 2012 ;

de la subvention pour charges de service public à l'Agence française de l'adoption pour un montant de 3,2 millions d'euros, en augmentation de 0,5 million par rapport à la loi de finances pour 2012.

*

Votre rapporteure regrette vivement que, cette année encore, aucune subvention de l'Etat au fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNPE) ne soit budgétée au sein de ce programme, alors que l'aide sociale à l'enfance représente une charge annuelle de plus de 6 milliards d'euros pour les départements.


Le financement du fonds national de protection de l'enfance

Institué par l'article 27 de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, le fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNPE) a une double vocation : compenser aux départements la charge résultant de l'application de la loi et favoriser les actions entrant dans le cadre de la réforme.

Les ressources du fonds sont constituées par un versement de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), dont le montant est arrêté en loi de financement de la sécurité sociale, et par un versement annuel de l'Etat, dont le montant est arrêté en loi de finances.

A la suite d'une longue bataille juridique et d'un arrêt du Conseil d'Etat en faveur des départements, le Gouvernement, qui avait annoncé son intention de ne pas créer le FNPE, a été contraint de publier le décret nécessaire à sa constitution. Depuis lors, il fait preuve d'une réelle mauvaise volonté à participer à son financement.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, le Sénat, à l'initiative notamment de la commission des finances, a décidé de doter le FNPE à hauteur de 10 millions d'euros supplémentaires pour l'année 2011, celui-ci disposant déjà de 30 millions versés par la Cnaf.

Au total, les recettes du fonds s'élevaient donc à 40 millions, mais le Gouvernement, par l'intermédiaire du comité de gestion du fonds, a choisi de répartir ces moyens sur trois années (2010, 2011 et 2012) et non sur une seule, sans lui apporter de ressources nouvelles. Depuis lors, le FNPE n'a pas été abondé.

Or, l'aide sociale à l'enfance représente, pour les conseils généraux, un coût de plus de 6 milliards d'euros chaque année. De plus, l'absence de dotation de l'Etat revient à laisser à la branche famille, déjà structurellement déficitaire, la part la plus importante dans l'abondement du fonds.

B. LE NOUVEL ÉLAN DONNÉ À LA POLITIQUE EN FAVEUR DE L'ÉGALITÉ ENTRE LES FEMMES ET LES HOMMES

1. Une priorité politique qui trouve sa traduction budgétaire

Plus petit programme de la mission d'un point de vue budgétaire, celui consacré à l'« Egalité entre les femmes et les hommes » bénéficie d'une nouvelle dynamique, liée à la création d'un ministère de plein exercice dédié aux droits des femmes et à la formation du premier Gouvernement paritaire de l'histoire de la République.

Le caractère interministériel et transversal de la politique en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes en est renforcé, comme en témoigne la tenue prochaine du comité interministériel aux droits des femmes.

La priorité donnée à cette politique trouve également sa traduction dans le budget 2013 puisque le programme voit ses crédits augmenter de 3 millions d'euros (+ 14,7 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, pour atteindre 23,3 millions d'euros.

2. La création d'un fonds budgétaire d'expérimentation

 La modernisation de l'architecture du programme, débutée dans la précédente loi de finances, se poursuit cette année avec la création d'une nouvelle action 14 intitulée « Actions de soutien et d'expérimentation en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes », dotée de 6,3 millions d'euros, correspondant à la création d'un fonds d'expérimentation.

Répartition des crédits du programme n° 137 par action

(en millions d'euros)

 

Crédits de paiement

 

LFI 2012

PLF 2013

Evolution

Action n° 11 « Egalité entre les femmes et les hommes dans la vie professionnelle, économique, politique et sociale »

5,1

1,8

- 64,7 %

Action n° 12 « Promotion des droits, prévention et lutte contre les violences sexistes »

14,5

14,5

0 %

Action n° 13 « Soutien du programme égalité entre les femmes et les hommes »

0,7

0,7

0 %

Action n° 14 « Actions de soutien, d'expérimentation en faveur de l'égalité entre les femmes et les homes «  (nouveau)

-

6,3

-

Total programme n° 137

20,3

23,3

+ 14,7 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Le projet annuel de performance indique que ce nouveau fonds est destiné à « mettre en oeuvre des programmes de soutien et d'expérimentations et fonder les bases de nouvelles pratiques au service de l'égalité professionnelle et de la protection effective des femmes face aux violences.

« Il soutiendra la mise en place d'expérimentations, comme par exemple :

« - tester différentes modalités d'intervention en milieu scolaire et dans les médias pour lutter contre les stéréotypes de genre ;

« - mettre en oeuvre des mesures visant à favoriser la polyactivité et la sécurisation des parcours professionnels dans certaines branches professionnelles où l'emploi est à forte dominante féminine (propreté, services à la personne, commerce et distribution). »

Le fonds financera également l'observatoire national des violences faites aux femmes, dont la création a été actée, à l'initiative du Sénat, dans le cadre de l'examen du projet de loi sur le harcèlement sexuel en juin dernier.

La nouvelle action 14 est financée par des abondements de crédits nouveaux, pour un montant de 3 millions d'euros, et par le transfert de crédits internes au programme, principalement issus de l'action 11 « Egalité entre les femmes et les hommes dans la vie professionnelle, économique, politique et sociale ».

Le fonds sera, par ailleurs, alimenté par la participation d'entreprises volontaires, par voie de concours et par des crédits du fonds social européen.

 En raison des transferts de crédits vers l'action 14, la dotation de l'action 11 pour 2013 enregistre une très forte diminution, pour s'établir à 1,8 million d'euros.

Ainsi, il apparaît que deux actions auparavant financées ne le seront plus : le prix de la vocation scientifique et technique, pour lequel une somme de 650 000 euros a été versée en 2012, et les contrats d'égalité et de mixité des emplois dans les entreprises, qui ont bénéficié d'une dotation de 800 000 euros en 2012.

Votre rapporteure regrette que la création du nouveau fonds d'expérimentation se fasse au détriment d'une action destinée à promouvoir la place de la femme dans les sphères professionnelle et publique.

3. Les subventions aux associations

 Les crédits de l'action 12 « Promotion des droits, prévention et lutte contre les violences sexistes » restent constants en volume par rapport à 2012, à hauteur de 14,5 millions d'euros.

Sur cette somme, 3,56 millions d'euros seront consacrés aux associations nationales, têtes de réseau. Alors que quarante associations ont été financées en 2012 sur la dotation de la présente action, soixante-dix-sept devraient l'être en 2013.

(en millions d'euros)

Bénéficiaires

Nombre estimé
de bénéficiaires

Montant

Subventions aux associations nationales dont :

77

3,56

Centre national d'information sur les droits des femmes et des familles (CNIDFF)

1

Non défini
(Convention en cours de discussion)

Fédération nationale Solidarité femmes (FNSF)

1

Non défini
(Convention en cours de discussion)

Mouvement français pour le planning familial

1

Non défini
(Convention en cours de discussion)

Collectif féministe contre le viol

1

0,31
(Convention pluriannuelle d'objectifs 2012-2014)

Association européenne contre les violences faites aux femmes au travail

1

0,23
(Convention pluriannuelle d'objectifs 2011-2013)

Groupe femmes pour l'abolition des mutilations sexuelles

1

0,04
(Convention pluriannuelle d'objectifs 2011-2013)

Source : ministère des droits des femmes

Le reliquat des crédits, soit 10,9 millions d'euros, servira à participer au financement de multiples associations locales, dont le travail sur le terrain est essentiel pour venir en aide aux femmes victimes de violence.

 Enfin, l'action 13 « Soutien du programme égalité entre les femmes et les hommes » voit ses crédits stabilisés à 0,7 million d'euros pour 2013. Il s'agit principalement des dépenses de fonctionnement courant (hors personnel) des délégations régionales aux droits des femmes.

*

Votre rapporteure se réjouit du nouvel élan politique impulsé en matière de droits des femmes et d'égalité entre les femmes et les hommes. Cette égalité, acquise en droit, doit se concrétiser dans les faits et se manifester dans la vie quotidienne. Ces enjeux sont essentiels en termes à la fois d'acquis démocratique, de cohésion sociale et de performance économique.

C. LE FONCTIONNEMENT DES ADMINISTRATIONS SOCIALES

1. Une architecture plus cohérente

Le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » constitue un programme support regroupant l'ensemble des crédits de soutien (charges de fonctionnement et de personnel) de ces politiques.

Il comprend en particulier les charges liées aux directions centrales, régionales et départementales de la cohésion sociale, de la jeunesse et des sports, ainsi que la participation de l'Etat au fonctionnement des agences régionales de santé (ARS)7(*).

Afin de rendre plus lisible la répartition des crédits en secteurs ministériels et permettre un pilotage plus optimal des fonctions support, l'architecture du programme a été entièrement revue dans le cadre du présent projet de loi de finances :

- les crédits de fonctionnement sont répartis en sept actions afin de mieux identifier les dépenses par destination ;

- les crédits destinés aux ARS sont regroupés en une seule action dédiée ;

- les crédits de masse salariale sont répartis en cinq actions afin de présenter plus clairement les moyens humains consacrés aux politiques relevant des différents ministères ;

- les crédits liés à des dépenses de personnel distinctes de la masse salariale (remboursement de mises à disposition, dépenses d'action sociale et de formation, etc.) sont comptabilisés au sein d'une action spécifique.

Le programme 124 passe ainsi de neuf à quatorze actions distinctes.

Architecture du programme 124

Architecture antérieure du programme 124

Nouvelle architecture

01

Fonctions de pilotage et de contrôle

10

Fonctionnement des services

02

Statistiques et recherche

11

Systèmes d'information

03

Gestion des politiques sociales*

12

Affaires immobilières

04

Gestion des politiques sanitaires**

13

Certification des formations

05

Pilotage de la sécurité sociale et de l'offre de soins

14

Communication

06

Soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

15

Affaires européennes et internationales

07

Financement des agences régionales de santé

16

Statistiques, études et recherche

08

Gestion des politiques du sport

17

Financement des agences régionales de santé

09

Gestion des politiques de la jeunesse et de la vie associative

18

Personnels mettant en oeuvre les politiques sociales et de la santé

   

19

Personnels mettant en oeuvre les politiques du sport, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative

   

20

Personnels mettant en oeuvre les politiques pour les droits des femmes

   

21

Personnels mettant en oeuvre les politiques de la ville, du logement et de l'hébergement

   

22

Personnels transversaux et de soutien

   

23

Autres dépenses de personnel

* Cette action était auparavant subdivisée en 11 sous-actions

** Cette action était auparavant subdivisée en 5 sous-actions

2. Une hausse des crédits

Cette nouvelle architecture s'accompagne d'une hausse de crédits d'un peu plus de 5 %, la dotation pour 2013 s'élevant à 1,56 milliard d'euros. Pour mémoire, les crédits avaient diminué de 2,7 % entre 2011 et 2012.

Bien que l'identification des postes de dépenses en augmentation ou en diminution soit rendue difficile par la transformation de la maquette budgétaire, deux d'entre eux semblent contribuer plus particulièrement à la hausse des crédits :

les dépenses de personnel des directions, qui représentent 82,4 % des crédits du programme et dont la dotation augmente de 12 millions d'euros ;

le financement des agences régionales de santé, dont les crédits progressent d'environ 30 millions d'euros.

 L'évolution des dépenses de personnel

Pour 2013, le plafond d'emplois est fixé à 11 157 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit une diminution de 126 par rapport à 2012.

Cette diminution s'explique par un certain nombre de non-remplacements. Même si la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite a été abandonnée, car correspondant à une logique trop mathématique sans rapport avec les besoins réels, des actions de réorganisation interne et de mutualisation des procédures permettent une rationalisation du fonctionnement des administrations, expliquant ainsi la diminution du plafond d'emplois.

Mais paradoxalement, la réduction du plafond d'emplois ne se traduit pas par la baisse des dépenses de personnel. Cette situation s'explique par deux principaux facteurs : la diminution du taux de vacance d'emploi (autrement dit, le nombre d'emplois rémunérés serait en permanence proche du plafond) et le processus de requalification des emplois dans le cadre des départs en retraite.

 L'évolution de la dotation de fonctionnement aux ARS

La subvention de l'Etat aux ARS est en augmentation pour l'exercice 2013, passant de 561,2 millions d'euros en 2012 à 591,1 millions.

Cette évolution est cependant le résultat de deux mouvements contraires :

- des économies sur les dépenses de fonctionnement de l'ordre de 4,8 millions d'euros, dont 2,9 millions au titre de la réduction des effectifs et 1,9 million du fait de la réduction des charges de fonctionnement ;

- une hausse importante de la dotation (+ 34,7 millions d'euros) liée à des « ajustements techniques », tels que l'évolution du compte d'affectation spéciale Pensions, la prise en compte du glissement vieillesse technicité (GVT) et une réévaluation des dépenses locatives immobilières.


* 7 Les crédits consacrés aux ARS dans le cadre du programme 124 ne comprennent que les charges de fonctionnement, et non l'ensemble de la dotation aux ARS. En effet, les financements dédiés à leurs dépenses d'intervention sont portés par le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé ».