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Projet de loi de finances pour 2013 : Recherche et enseignement supérieur

22 novembre 2012 : Budget - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

B. DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES GLOBALEMENT CONFORTÉS

1. La présentation simplifiée des 10 programmes de la MIRES

La MIRES compte 10 programmes présentés de façon synthétique dans le tableau ci-après.

LES 10 PROGRAMMES DE LA MIRES

 Cinq programmes relèvent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche :

- programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », ses opérateurs étant les établissements d'enseignement supérieur ;

- programme 231 « Vie étudiante », son opérateur principal étant le réseau des oeuvres universitaires et scolaires (Centre national et centres régionaux des oeuvres universitaires - CNOUS et CROUS) ;

- programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ». Ses principaux opérateurs sont le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), le Commissariat à l'énergie atomique (CEA - civil), l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), l'Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA), l'Institut national d'études démographiques (INED), l'Institut Paul Émile Victor (IPEV), les fondations médicales (comme les Instituts Pasteur et Curie), les organisations scientifiques internationales (Centre européen pour la recherche nucléaire - CERN) et l'Agence nationale pour la recherche (ANR). Relève également de ce programme la gestion d'un certain nombre d'interventions de pilotage, comprenant conseils ou observatoires, ou d'animations plus ciblées comme le dispositif des Conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE) ;

- programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources », ses principaux opérateurs étant l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), l'Institut français pour l'exploitation de la mer (IFREMER), le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), l'Institut de recherche pour le développement (IRD), le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), et le Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF) ;

- programme 193 « Recherche spatiale », son principal opérateur étant le Centre national d'études spatiales (CNES) qui a aussi pour mission de financer la contribution française à l'Agence spatiale européenne (ESA).

 Un programme relève du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer :

- programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables ».

Ses principaux opérateurs sont pour la recherche dans le domaine de l'énergie : le CEA (civil) et l'Institut français du pétrole-Énergies nouvelles (IFP-Énergies nouvelles), pour la recherche dans le domaine des risques : l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) et l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), pour la recherche dans le domaine des transports, de la construction et de l'aménagement : le Laboratoire central des ponts et chaussées (LCPC), l'Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (INRETS), le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB), pour la recherche partenariale dans le développement et l'aménagement durable : l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET), l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), et des programmes incitatifs dans les secteurs parapétroliers (Réseau de recherche sur les technologies pétrolières et gazières - RTPG), des transports (Programme de recherche et d'innovation dans les transports - PREDIT), de la construction (Programme national de recherche et d'expérimentation sur l'énergie dans les bâtiments - PREBAT, Réseau génie civil et urbain - RGCU) ou de l'urbanisme (Plan urbanisme construction architecture - PUCA), le programme finance également la recherche et développement dans le domaine de l'aéronautique civile ;

 Un programme relève du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi :

- programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », son opérateur principal étant OSEO, outre les écoles d'ingénieurs placées sous la tutelle du ministère (écoles des mines, des télécommunications, d'économie et statistiques, d'électricité et l'école nationale supérieure de création industrielle) et les réseaux qu'il anime.

 Un programme relève du ministère de la défense :

- programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) », dont les principaux sont le CNES et le CEA pour leurs recherches dans ce domaine.

 Un programme relève du ministère de la culture et de la communication :

- programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique », dont le principal opérateur est Universcience, qui regroupe désormais la Cité des sciences et de l'industrie et le Palais de la découverte.

 Un programme relève du ministère de l'agriculture, de l'alimentation et de la pêche :

- programme 142 « Enseignement supérieur et recherches agricoles », ses opérateurs étant l'INRA, le CEMAGREF, les établissements d'enseignement supérieur agricoles et les centres techniques agricoles.

Chef de file de cette mission interministérielle, le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur (MESR) a compétence sur cinq des programmes et gère 88,1 % de ses crédits, soit 22,9 milliards d'euros pour 2013.

2. Des emplois préservés
a) De la souplesse... au risque de précarisation excessive

Les emplois des établissements d'enseignement supérieur et de recherche ont été préservés depuis 2006, en raison de leur exclusion du dispositif de non remplacement d'un départ à la retraite sur deux.

En 2013, le plafond d'emplois ministériel diminuera de 6 106 ETPT, mais le plafond global (ministériel et opérateurs) de la mission augmentera de 803 ETPT/ETP. Cette évolution bénéficiera cependant pour l'essentiel à l'enseignement supérieur.

Les établissements peuvent créer des emplois hors plafond d'emplois de la mission, à condition de les rémunérer sur leurs ressources propres. Les organismes de recherche y recourent, afin d'avoir la souplesse nécessaire à la constitution d'équipes pertinentes pour des projets spécifiques. Votre rapporteur s'en réjouit. Il relève cependant que se développe parfois une précarisation excessive de l'emploi scientifique, les CDD de courte durée pouvant s'enchaîner. Le ministère a recensé 1 400 précaires dans les organismes de recherche.

Un équilibre doit être trouvé, de nombreux acteurs jugeant par ailleurs les règles du CDD (18 mois dans les EPIC) inadaptées aux besoins de la recherche.

b) Un nouveau plan de résorption de l'emploi précaire

Il convient donc de veiller à exclure d'éventuelles dérives et de mieux accompagner les chercheurs en fin de contrat. L'application de la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, devrait limiter cependant les problèmes.

Rappelons que la loi dite Sauvadet avait été adoptée après rejet par la commission mixte paritaire d'un amendement d'initiative gouvernemental permettant le recrutement dérogatoire d'agents pour l'exécution d'une convention de recherche. Il s'agissait d'adapter la durée du contrat de recherche à la durée du projet, sans excéder la durée de neuf ans, et d'ouvrir ainsi une possibilité de passage sur un contrat à durée indéterminée.

Le 21 novembre 2012, le ministère a annoncé avoir obtenu les moyens de créer une voie supplémentaire et réservée d'accès à la fonction publique afin de titulariser sur leur poste 2 000 personnes en 2013, ce qui accroitra par ailleurs le montant du compte d'affectation spécial dédié aux pensions. L'objectif est de conduire le plan de titularisation en quatre ans.

En complément, les nouvelles orientations de l'Agence nationale pour la recherche (ANR) vont contribuer à diminuer le flux de nouveaux CDD. En particulier, aucun projet scientifique ne pourra être financé s'il repose à plus de 30 % sur le travail d'agents non titulaires.

La ministre a annoncé aussi qu'elle réfléchissait à la durée optimale qui pourrait être proposée dans de tels contrats.

Votre rapporteur se réjouit de ces annonces.

c) Un défi majeur : l'attractivité des carrières

Un nombre considérable de chercheurs prendront leur retraite dans les années à venir compte tenu de leur pyramide des âges, même si la réforme du régime des retraites a ralenti le rythme des départs. Aussi est-il essentiel :

- de renforcer le vivier d'étudiants scientifiques et les attirer vers les métiers de la recherche ;

- de poursuivre la politique d'encouragement au retour de chercheurs français expatriés et d'attraction de chercheurs étrangers talentueux. Ces derniers représentent environ 1/5 des recrutements des EPST ; les post-doc recrutés par le CNRS sont de nationalité étrangère pour 30 % d'entre eux.

Outre le niveau des rémunérations, ceci suppose qu'ils puissent disposer d'un environnement leur permettant de conduire leurs recherches dans de bonnes conditions au sein des laboratoires, en termes de ressources humaines (ingénieurs-techniciens) et financière. En outre, le déroulement de carrière pose souvent problème pour les chercheurs âgés de 30 à 40 ans.

3. Un budget hors pensions stabilisé

En 2013, dans un contexte budgétaire contraint, les crédits spécifiquement dédiés à la recherche au sein de la MIRES progresseront (hors recherche universitaire du programme 150 et à structure courante), de :

- 0,24 % en autorisations de paiement (AE), pour s'établir à 10,27 milliards d'euros ;

- 1,40 % en crédits de paiement (CP), soit 10,29 milliards d'euros. Cette hausse sera cependant consacrée pour l'essentiel aux dépenses croissantes de pensions.

Cette évolution permettra donc de stabiliser, hors pensions et en euros courants, des crédits qui avaient baissé de 0,79 % en CP l'année précédente.

Certes, les impératifs de notre pays en termes de croissance et de compétitivité appelleraient un effort plus soutenu. Mais il convient également d'analyser les moyens au regard des inflexions envisagées dans leur ventilation, de prendre en compte les autres volets budgétaires (investissements d'avenir, crédit d'impôt recherche) ainsi que les réformes à l'étude ou d'ores et déjà envisagées.

La recherche reste donc l'un des axes primordiaux de la politique du Gouvernement.

La 7proposition du « Pacte pour la compétitivité de l'industrie française », remis par M. Louis Gallois, Commissaire général à l'investissement, porte sur la sanctuarisation du budget de la recherche publique et celui du soutien à l'innovation sur la durée du quinquennat.

Dans cette perspective, le budget 2013 en faveur de notre système de recherche s'inscrit dans le cadre des priorités affirmées par le Président de la République pour une politique de l'innovation levier d'une économie compétitive.

4. Un renforcement des crédits récurrents aux organismes
a) Un rééquilibrage bienvenu du financement de la recherche...

Ainsi que votre rapporteur l'avait déjà souligné l'an dernier, le financement de la recherche sur projet constitue une stimulation importante pour les équipes de recherche et son développement était absolument nécessaire pour notre pays. Dans ce cadre, une part importante (50 % environ) est dédiée aux projets dits « blancs » qui permettent de soutenir la recherche fondamentale.

Néanmoins, votre rapporteur avait également insisté sur la nécessité de veiller à ce qu'un équilibre soit trouvé, pour chaque organisme, entre subvention récurrente et financement par projet. Les subventions de l'ANR représentent en moyenne environ 5,6 % du financement des laboratoires. Néanmoins, son attention avait été attirée sur le risque d'une répartition parfois très inégale des moyens entre équipes d'un même laboratoire et d'un risque de fragilisation de certains laboratoires.

Comme l'a indiqué l'Académie des sciences dans son rapport de septembre 201215(*), la création de l'ANR avait « conduit à une réduction drastique des soutiens de base (hors salaires) », ce soutien ayant « atteint un niveau déraisonnable, (...) laissant de nombreux chercheurs de qualité sans aucun crédit de fonctionnement » et « conduisant à un appauvrissement des laboratoires et des Instituts. Il n'existe pratiquement plus de moyens pour le financement des équipements collectifs, des infrastructures et des plateformes que l'ANR ne prend pas en charge ».

2013 sera la première année d'un rééquilibrage entre ces deux types de soutiens, prévu sur trois ans. Le projet de loi de finances prévoit, en effet, de réduire de 9,6 % les crédits d'engagement et de paiement de l'ANR, soit une baisse de 73 millions d'euros (à 687 millions d'euros, contre 760 millions d'euros accordés en loi en finances initiale pour 2012).

En contrepartie, les dotations récurrentes des organismes de recherche augmenteront de 55,6 millions d'euros en 2013, soit une reventilation de 76 % des crédits supprimés à l'ANR.

Au total, il est prévu une diminution des crédits d'intervention de l'ANR de 200 millions d'euros sur trois ans, soit -26,3 %.

b) ... au risque d'affaiblir cependant l'ANR à terme

En 2010, la part de la recherche sur projet n'était estimée en France, par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, qu'à 11 % du budget des organismes publics, contre 60 % aux États-Unis et 25 à 35 % pour le Royaume-Uni, l'Allemagne ou la Suède.

Or la tendance à la baisse des crédits de l'ANR conjuguée à un nombre croissant de projets déposés a conduit à un taux de sélection faible de 18 % environ en 2012, quand il était de 25 % en 2006, avec découragement et perte de temps à la clé. Il ne faudrait pas que cette situation perdure ou, pis encore, s'accentue.

Pour votre rapporteur, l'idéal, si la période avait été économiquement plus flamboyante, eût été de renforcer les crédits récurrents des laboratoires sans impacter la recherche sur projet. Cette dernière permet notamment d'orienter une partie de la recherche vers des questions sociétales considérées comme prioritaires (environnement, énergie, santé...), de décloisonner en favorisant la pluridisciplinarité et de promouvoir de jeunes chercheurs talentueux. Elle entraine un effet levier essentiel sur les financements. En outre, le fait que la moitié des programmes de l'ANR soient « blancs », c'est-à-dire non fléchés a priori sur des thématiques, permet de soutenir la recherche fondamentale.

Le budget proposé pour 2013 va dans la bonne direction. Votre rapporteur craint cependant un excès du mouvement de balancier programmé d'ici 2015, dans un contexte budgétaire contraint. Il propose qu'un équilibre soit trouvé en conjuguant, sur cette période de trois ans, baisse des crédits de l'ANR et hausse du taux de préciput, ce dernier permettant également de conforter les moyens des laboratoires. Ce taux de 15 % (si l'on additionne le préciput proprement dit, de 11 %, et les frais de gestion pouvant être pris en compte à hauteur de 4 %) pourrait être porté à 20 %, comme c'est généralement le cas à l'étranger, ainsi que le propose l'ANR et comme votre rapporteur l'avait déjà souhaité.

Parallèlement, il conviendrait :

- d'une part, d'élargir l'assiette des frais pris en compte, pour mieux assurer le nécessaire financement de l'entretien et de la maintenance des infrastructures des organismes ;

- d'autre part, que ces derniers mettent davantage en place une comptabilité analytique, afin de permettre un calcul en coûts complets.

c) La récente annonce d'une inflexion sur les grandes orientations de l'ANR

Le 20 novembre 2012, Mme Geneviève Fioraso, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a présenté les « inflexions notables » de la programmation de l'ANR pour 2013, en faveur de projets tournés vers les grands défis scientifiques et de société, dans un contexte de rééquilibrage entre financement sur projet et financement récurrent des laboratoires de recherche.

Trois principes fondateurs ont été retenus :

- le nombre de soumissions par coordinateur sera limité à un projet par an pour arriver à une stabilisation des taux de sélection des projets et des montants alloués par projet ;

- les procédures seront simplifiées. Ainsi, les dossiers de soumission et les règlements financiers seront modifiés, et certains harmonisés avec les procédures européennes. Votre rapporteur s'en réjouit tant les chercheurs se plaignent de l'excès de contraintes administratives et de temps consacré à la recherche de financements divers en l'absence d'une telle harmonisation. En outre, il est essentiel de favoriser l'accès aux crédits européens ;

- la précarité sera réduite : ainsi qu'il a été dit précédemment, le montant alloué au financement de CDD dans chaque projet est ramené à 30 % de l'effort hommes/mois total, avec pour objectif d'augmenter l'implication des chercheurs permanents sur chaque projet et de maîtriser le recours aux emplois contractuels tout en maintenant un effort important pour l'accueil de doctorants et de post-doctorants.

Plusieurs objectifs sont assignés à l'ANR dans ce cadre :

- un retour à la recherche fondamentale : prenant en compte les premiers retours des Assises territoriales et des consultations nationales, la ministre a fixé à l'ANR un objectif de recentrage sur ses missions fondamentales. Ceci passe par le soutien à la recherche fondamentale : 49 % des financements dédiés aux appels à projets iront aux appels d'offres non thématiques (programmes blancs), ce qui est déjà le cas aujourd'hui, mais aussi aux jeunes chercheurs et au retour post-doc ;

- la prise en compte des grands défis sociétaux dans les appels d'offres thématiques (auxquels 51 % des financements seront donc dédiés), qui nécessitent des recherches interdisciplinaires. À ce titre, citons l'allongement de la vie, la surveillance et la protection de l'environnement, la transition énergétique et le numérique. En outre, une nouvelle thématique « sociétés inclusives, novatrices et sûres » fera largement appel aux sciences humaines et sociales. Elle fait écho au « troisième pilier » du futur programme-cadre européen Horizon 2020 ;

- un renforcement de l'impact de la recherche sur le redressement productif et la compétitivité, à travers le soutien de la recherche partenariale et technologique (Instituts Carnot, chaires industrielles...), et la participation au financement de nouveaux outils mis en place par l'Union européenne. Dans cette optique, les partenariats entre recherche publique, PME et ETI doivent être renforcés au travers du financement par l'ANR de 100 laboratoires communs.

La programmation de l'ANR sera élaborée sous la coordination stratégique du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, en association étroite avec les Alliances.

d) La ventilation des crédits

La hausse des crédits récurrents aux organismes de recherche varie selon les programmes et selon les organismes.

Le tableau ci-après retrace la ventilation des subventions pour charges de service public (titre 3-2) des opérateurs relevant des programmes de recherche. Elles augmentent globalement de 1,9 %.

ÉVOLUTION DE LA SUBVENTION POUR CHARGE DE SERVICE PUBLIC VERSÉE AUX OPÉRATEURS
(MIRES, STRUCTURE COURANTE)

Programmes

LFI 2012 (CP)

PLF 2013 (CP)

Évolution

en %

Programme 172

Recherches scientifiques et technologies pluridisciplinaires

3 911 949 167 €

3 995 557 733 €

2,1 %

Programme 187

Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

1 250 149 388 €

1 282 772 133 €

2,5 %

Programme 193

Recherche spatiale

597 804 372 €

583 322 207 €

- 2,5 %

Programme 142

Enseignement supérieur et recherche agricoles

71 085 127 €

66 679 445 €

- 6,6 %

Programme 186

Recherche culturelle et culture scientifique

116 710 413 €

103 960 772 €

- 12,3 %

Programme 190

Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables

1 190 230 263 €

1 250 588 070 €

4,8 %

Programme 191

Recherche duale (civile et militaire)

33 452 031 €

33 452 031 €

0,0 %

Programme 192

Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

218 057 613 €

215 934 800 €

- 1,0 %

TOTAL

 

7 389 438 374 €

7 531 267 191 €

+ 1,9 %

Programme 191 : le financement apporté au CNES est désormais imputé sur la catégorie dotation pour fonds propres.

Source : D'après le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur

S'agissant des organismes, votre rapporteur relève notamment que :

- les crédits du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) enregistrent une hausse de 2,9 %, pour s'établir à 2,6 milliards d'euros. Avec 72,8 millions d'euros de moyens supplémentaires, il est donc le principal bénéficiaire de la diminution des crédits de l'ANR.

- le budget de l'INSERM bénéficie d'une hausse de 22 millions d'euros.

- les dotations du CNES (Centre national d'études spatiale), au titre du programme 193 « Recherche spatiale », progressent d'environ 1 % (+14,5 millions d'euros). Cette hausse est cependant insuffisante : elle est inférieure au budget prévu dans le contrat État-CNES couvrant la période 2011-2015, alors même que la France doit à la fois satisfaire à ses engagements à l'égard de l'Agence spatiale européenne - à l'égard de laquelle les arriérés cumulés s'élèveront à environ 350 millions d'euros fin 2012 - et assurer le lancement du programme Ariane 6. Ce dernier est essentiel si l'on veut assurer l'indépendance et la souveraineté européenne, l'Europe devant disposer de ses propres lanceurs. Votre rapporteur est convaincu que ce programme ne doit en aucune façon être différé, la concurrence internationale étant à cet égard très vive. Relevons que les États-Unis investissent chaque année six fois plus que l'Europe dans leur politique spatiale...

L'effet de levier du financement public dans la politique spatiale est évalué à 20 et les retombées de la recherche et de l'innovation dans ce domaine sont essentielles pour l'ensemble de l'industrie.

e) Une réserve de précaution maintenue à la moitié de son taux

Comme les années précédentes, le taux de mise en réserve pour les crédits de la recherche est, en 2012, dérogatoire au taux de droit commun, puisqu'il n'en représente que la moitié, soit 0,25 % de la masse salariale et 3 % des crédits de fonctionnement.

Interrogée sur ce point par votre rapporteur, la ministre16(*) a indiqué que la même règle serait appliquée en 2013. Votre commission s'en réjouit.

f) Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Votre rapporteur relève qu'un amendement gouvernemental, adopté en seconde lecture par l'Assemblée nationale, viendra diminuer les crédits de 20,9 millions d'euros, dont notamment :

- 8 millions d'euros au titre du programme 172 « recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » ;

- 2,49 millions d'euros au titre du programme 190 « Recherches dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » ;

- 240 700 euros au titre du programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique », dont votre rapporteur regrette déjà la diminution prévue dans le projet de loi initial, ainsi qu'il l'exposera ci-après.


* 15 Rapport n° 46 : « Remarques et propositions sur les structures de la recherche publique en France ».

* 16 Audition de Mme Geneviève Fioraso, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, par la commission de la culture, del'éducation et de la communication le 27 novembre 2012.