Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2013 : Fonction publique

22 novembre 2012 : Budget - Fonction publique ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

2012 a vu l'adoption d'un quinzième plan de titularisation des contractuels.

Ce fut aussi l'occasion de compléter les dispositifs statutaires, de clarifier la situation de certains personnels, d'harmoniser les règles, d'offrir aux juridictions administratives et financières les moyens d'élargir leur recrutement pour mieux remplir leurs fonctions alors que leur réforme statutaire est en souffrance depuis plusieurs années. La loi du 12 mars a, enfin, offert au législateur l'opportunité de voter un ensemble de dispositions destinées à féminiser la haute fonction publique, dont, cependant, on ne peut encore mesurer l'efficacité ni même la pertinence.

2012 marque aussi le terme de l'application de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, en vigueur depuis un quinquennat pour réduire les effectifs de l'Etat. Ils sont aujourd'hui soumis à un principe de stabilisation globale de leur masse dans un contexte budgétaire toujours aussi contraint.

La RGPP a vécu mais la réflexion sur les missions et la modernisation de l'Etat est relancée.

Dans ce paysage toujours en mouvement, les crédits du programme 148 sont stables et devraient permettre de poursuivre les actions de la direction générale de l'administration et de la fonction publique en matière de formation et d'action sociale interministérielles. Ils constituent un socle commun pour diversifier et professionnaliser le recrutement des agents publics et accompagner les personnels dans les mutations de la fonction publique.

I. L'EMPLOI PUBLIC : DU NON REMPLACEMENT DE UN SUR DEUX À LA STABILISATION DES EFFECTIFS

Après cinq années de mise en oeuvre de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, l'emploi public se stabilise par l'effet conjugué des contraintes conjoncturelles et des promesses électorales.

A. TROIS SECTEURS PROTÉGÉS DANS UN MOUVEMENT GÉNÉRAL DE DÉFLATION DES EFFECTIFS

Les effectifs de l'État et de ses opérateurs sont stabilisés sur la période 2012-2017 comme le prévoit l'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques en cours de discussion par le Parlement. Le niveau référencé s'établit, à l'issue de son examen par l'Assemblée nationale, à la hauteur des emplois autorisés par la loi de finances pour 2012.

Le champ du plafonnement des effectifs s'élargit en 2013 avec l'inclusion dans ce périmètre des établissements à autonomie financière.

1. L'évolution sélective des emplois des administrations de l'Etat

Pour 2013, le plafond des autorisations d'emplois fixé par le projet de loi de finances pour 2013 s'établit à 1 915 313 ETPT3(*) (- 0,99  % par rapport à 2012). Globalement, les effectifs de l'Etat sont stabilisés mais les départements ministériels ne sont pas tous soumis au même régime : les efforts des uns doivent permettre le renforcement de la capacité d'action des autres.

Aussi, à l'exception des priorités définies par le Président de la République, l'ensemble des ministères est soumis à une réduction du nombre de leurs agents pour contribuer à l'effort de redressement des comptes publics.

Dans ce cadre, les créations d'emplois -65 000 sur cinq ans- sont réservées à l'enseignement, à la sécurité (police et gendarmerie) et à la justice.

La ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique, Mme Marylise Lebranchu, en a précisé le détail à votre commission des lois lors de son audition le 13 novembre 2012 :

- 10 011 postes pour l'enseignement (8 781 à l'éducation nationale ; 1 000 dans les universités et 230 pour l'enseignement agricole) ;

- 480 créations d'emplois pour la mission justice ;

- le même volume pour la mission sécurité (pour renforcer les effectifs dans les zones de sécurité prioritaires (ZSP).

En contrepartie, les autres ministères devront atteindre un objectif global de réduction des effectifs de 2,5 % par an.

Cette règle s'inscrit dans une nouvelle démarche de modernisation de l'Etat, de concertation avec les partenaires sociaux et les collectivités locales sur le rôle des services publics et les missions de la puissance publique.

Elle succède à un train de suppressions de 145 227 ETPT opérées sur l'ensemble du précédent quinquennat. Ces réductions d'effectifs se sont appuyées sur les réformes mises en oeuvre dans le cadre de la RGPP (révisions générale des politiques publiques) : mutualisation des fonctions support, recentrage des secteurs ministériels sur leur « coeur de métier », restructurations administratives ...

Aujourd'hui, après cinq années de RGPP, les administrations recèlent-elles encore des gisements d'emplois ? Certains secteurs sont à la peine malgré les efforts et l'engagement volontaire des agents sous le coup, cependant, de nouvelles « coupes ». Votre rapporteur attire l'attention du gouvernement sur l'impérieuse nécessité d'ajuster au mieux des missions les réductions d'effectifs décidées pour 2013 au risque sinon d'altérer l'action de l'Etat. La « priorisation » de certains secteurs, qu'il ne s'agit pas de remettre en cause, augmente mécaniquement les efforts requis d'autres administrations. Il convient de les évaluer au niveau des missions correspondantes.

Ce travail devrait, cependant, être facilité par la démarche retenue par le gouvernement de conduire conjointement la réforme de l'Etat et l'acte III de la décentralisation.

Evolution des schémas d'emplois (2008 Exécution - PLF 2012)

Source : Ministère de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique.

Note : A partir de l'année 2011, le ministère de l'immigration est rattaché au ministère de l'intérieur.

Il est utile de rappeler le volume des départs à la retraite qui diminue sensiblement dès cette année 2012 :

- 2010 : 64 058 ;

- 2011 : 64 150 ;

- 2012 : 55 486 ;

- 2013 : 48 875.

Les syndicats reçus par votre rapporteur l'ont souligné : cette diminution continue du nombre des départs à la retraite, accroît le poids des nouvelles suppressions de postes et les difficultés rencontrées par certains agents pour assumer leurs fonctions.

Les efforts imposés aux administrations par la réduction de leurs effectifs se sont accompagnés d'un principe de restitution aux agents de la moitié des économies en résultant. Le règlement des comptes a fait apparaître un dépassement de ce « retour » de 50 %. D'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, il s'explique par les effets de plans de revalorisation des rémunérations antérieurement décidés -tel le protocole « corps et carrières » dans la police nationale- qui, donc, s'y ajoutaient. La diminution du nombre des agents aurait donc facilité l'amélioration de la situation des personnels en poste.

2. Les limites imposées aux autres secteurs de l'Etat

En 2013, la maîtrise des effectifs applicables aux opérateurs de l'Etat depuis 2011, s'étend aux autorités publiques indépendantes.

a) La conséquence naturelle du transfert par l'Etat à ses opérateurs de la mise en oeuvre d'actions nouvelles

Pour 2013, le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'Etat est fixé à 385 513 ETP.

Il couvre l'ensemble des emplois rémunérés par les opérateurs, à l'exception de ceux qui réunissent deux conditions :

1 - Un contrat de travail limité dans le temps ;

2 - Un financement intégral par des ressources propres résultant d'un acte contractuel4(*) entre le financeur et l'opérateur (contrat de recherche ou de développement, conventions de projets, commandes particulières ...).


Les opérateurs de l'Etat

La qualification d'opérateur de l'Etat est subordonnée à la réunion de trois critères :

1. une activité de service public qui puisse explicitement se rattacher à la mise en oeuvre d'une politique de l'Etat ;

2. un financement assuré majoritairement par celui-ci directement sous forme de subvention ou indirectement via des ressources affectées ;

3. un contrôle direct de l'Etat.

Si le plafond d'emplois progresse de 11 995 ETP par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, l'évolution s'établit à + 1 697 ETP (2 629 ETP en 2011 et - 1 106 ETP en 2012 à périmètre constant) une fois prises en compte les variations de périmètre. Elle résulte de :

- la création exceptionnelle de 2 000 emplois à Pôle emploi ;

- la création de 1 000 emplois dans les universités ;

- la suppression de 1 303 emplois répartis entre les autres opérateurs.

b) La soumission des agents étrangers à la règle commune

L'article 52 du projet de loi de finances pour 2013 limite à 3 600 ETP le nombre d'agents de droit local que peuvent recruter les établissements et organismes de diffusion culturelle et de recherche à l'étranger dépendant du ministère des affaires étrangères (instituts culturels ...).

Ces organismes disposent de l'autonomie financière : ils perçoivent des ressources propres tirées notamment des cours de langue qu'ils organisent, du mécénat, des droits de participation aux activités culturelles et complètent leur budget par des dotations publiques.

c) L'extension du principe du plafond aux autorités indépendantes

L'an dernier, le Parlement a voulu soumettre les autorités publiques indépendantes à la fixation d'un plafond d'emplois.

Sont concernées, d'une part les autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale et, d'autre part, les autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat.

Ces plafonds sont fixés par l'article 53 du projet de loi de finances pour 2013 selon les souhaits exprimés par chaque autorité :

Le plafond total progresse de 12 ETPT par rapport à 2013.

La ministre chargée de la fonction publique, Mme Marylise Lebranchu, l'a réaffirmé devant votre commission : l'ensemble des services, y compris les opérateurs et les agences, doivent s'engager dans le processus de modernisation de l'action publique5(*).


* 3 Données estimées - cf. tableau ci-après.

* 4 Si ces ressources sont d'origine publique, elles ne peuvent être prises en compte à ce titre que si elles ont été obtenues après appel d'offres ou appel à projets.

* 5 Cf. audition du 14 novembre 2012.