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Projet de loi de finances pour 2013 : Fonction publique

22 novembre 2012 : Budget - Fonction publique ( avis - première lecture )

II. LES CRÉDITS DU PROGRAMME 148, UN SOCLE DE GARANTIES POUR L'ENSEMBLE DES AGENTS DE L'ETAT

Le programme 148 Fonction publique est intégré au sein de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines aujourd'hui copilotée, du fait de la réorganisation des périmètres ministériels dans le gouvernement mis en place à l'issue des élections présidentielles du printemps 2012, par le ministre de l'économie et des finances et la ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique.

Il regroupe les crédits consacrés à l'action interministérielle pour la formation des fonctionnaires d'une part, et pour l'action sociale d'autre part. Les crédits qui y sont inscrits reflètent donc mal son intitulé : ils ne représentent qu'une infime part du total consacré aux agents publics, disséminé dans les budgets des différents ministères. Ils sont, cependant, emblématiques, pour les deux actions qu'ils financent, des évolutions pesant sur la fonction publique depuis plusieurs années qu'il s'agisse de la professionnalisation du recrutement et de la formation, de la mobilité voulue entre les corps ou encore des restructurations affectant les administrations. Ils sont aussi le moyen d'assurer à chaque agent un minimum de prestations.

Reste que l'intitulé du programme 148 mériterait d'être adapté à son contenu. La réflexion n'est pas nouvelle mais n'a toujours pas abouti à ce jour. Le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) avait recommandé, en septembre 2010, de le dénommer « Coordination interministérielle de la gestion de la fonction publique », un intitulé plus juste même si la notion de coordination est décalée. La réflexion se poursuit toujours.

Le projet annuel de performances 2012, cependant, a modifié le libellé et le périmètre de certains objectifs et indicateurs « afin d'améliorer l'évaluation des actions relatives au pilotage de la GRH par la DGAFP (direction générale de l'administration et de la fonction publique) », selon les éléments recueillis auprès du ministère.

Le libellé des trois objectifs du programme a été affiné. Aux trois principes fixés pour 2011 :

-1. promouvoir une nouvelle gestion des ressources humaines dans la fonction publique d'Etat ;

-2. moderniser la formation des fonctionnaires ;

-3. optimiser la gestion des prestations d'action sociale interministérielles,

leur ont succédé en 2012 :

1- développer et promouvoir l'adaptation des règles actuelles aux exigences d'une gestion modernisée des ressources humaines de la fonction publique ;

2- optimiser la formation initiale et continue des fonctionnaires ;

3- optimiser la réponse aux besoins des agents en matière d'action sociale.

Pour le reste, un seul indicateur (le 2-2) a été modifié : précédemment relatif à l'état d'avancement de la politique de rénovation des concours, il s'attache aujourd'hui à mesurer le nombre de stagiaires ayant suivi au moins une action de formation dans le cadre du dispositif interministériel piloté et financé par la DGAFP en complément de l'offre ministérielle8(*).

Le PAP 2013 reproduit la même maquette.

Un nouvel intitulé a été proposé : « Fonction publique et modernisation de l'Etat ». Il est permis de s'interroger sur sa pertinence.

La réflexion n'est pas close.

A. UNE POLITIQUE PILOTÉE PAR LA DGAFP

Le programme 148 est mis en oeuvre par la DGAFP (direction générale de l'administration et de la fonction publique) qui est chargée :

- de piloter et de coordonner la gestion des ressources humaines (GRH) dans les administrations de l'Etat ;

- de préparer et de mettre en oeuvre les modifications des règles statutaires ;

- de coordonner les dispositions statutaires, indiciaires et indemnitaires régissant chacune des trois fonctions publiques -Etat, territoriale et hospitalière- ;

- de participer à la définition de la politique salariale et des règles de rémunération et de régulation du temps de travail des agents publics ;

- d'intervenir dans la politique d'action sociale de la conception au contrôle9(*).

La DGAFP doit veiller à la cohérence et à l'unité de la fonction publique.


· Un positionnement administratif évolutif

La situation de la DGAFP évolue avec le « vagabondage » ministériel du portefeuille de la fonction publique.

Aujourd'hui, la fonction publique est le troisième volet du ministère également en charge de la décentralisation et de la réforme de l'Etat.

La ministre, en vertu de son décret d'attribution, a autorité sur la DGAFP, conjointement avec le Premier ministre qui lui, est compétent en matière d'encadrement supérieur de l'Etat10(*).

La direction générale est gérée par le secrétariat général des ministères économique et financier placé sous l'autorité conjointe de la ministre, du ministre de l'économie, des finances et du commerce extérieur et du ministre du redressement productif.

Ses moyens budgétaires sont éclatés entre plusieurs programmes de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines :

1) Ses dépenses de personnels sont inscrites au programme 221 Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat

Son schéma d'emplois est fixé pour 2013 à 154 ETP (- 1 ETP par rapport à 2012) répartis comme suit :

- 31 de catégorie A+ ;

- 85 de catégorie A ;

- 15 de catégorie B;

- 23 de catégorie C.

La mission de conception qui est celle de la DGAFP implique la mise à disposition de l'expertise correspondante qui se traduit par un effectif très majoritairement composé d'agents relevant des catégories A (55 %) et A+ (20 %).

2) Les moyens de fonctionnement de la direction générale relèvent du programme support 218 conduite et pilotage des politiques économiques et financières au titre de la mutualisation de la gestion des fonctions support des services centraux ministériels.

3) Ses moyens d'intervention sont ceux du programme 148.

La DGAFP demeure éloignée de sa ministre installée rue de Lille. La direction générale, elle, demeure au Carré Austerlitz dans les anciens locaux du SGAE (secrétariat général aux affaires européennes), boulevard Diderot dans le XIIème arrondissement de Paris. Aucun nouveau déménagement n'est envisagé.

Par arrêté du 10 avril 2012, la DGAFP a été réorganisée pour lui permettre « de conduire une GRH plus performante et d'améliorer son efficacité en présentant une meilleure visibilité, tant en interne que du point de vue de ses interlocuteurs extérieurs ».

Le nouvel organigramme de la DGAFP
(arrêté du 10 avril 2012)


· Un service, trois sous-directions et une mission

1 - Le service de pilotage et des politiques transversales

Il comprend :

- le département en charge de l'opérateur national de paye ;

- le bureau de la qualité du droit ;

- le département des études et des statistiques ;

- le secrétariat général.

2 - La sous-direction de l'animation interministérielle des politiques de ressources humaines composée de quatre bureaux :

- le bureau de l'animation interministérielle et de l'évaluation des politiques de ressources humaines et de l'égalité professionnelle ;

- le bureau des politiques de recrutement, de la formation et de la professionnalisation ;

- le bureau des parcours professionnels, de la mobilité et de l'animation territoriale ;

- le bureau de l'expertise internationale, de la prospective et de l'analyse comparative des politiques de ressources humaines.

3 - La sous-direction des rémunérations, de la protection sociale et des conditions de travail subdivisée en :

- un bureau de la politique salariale, des retraites et du temps de travail ;

- un bureau des politiques sociales, de la santé et de la sécurité au travail.

4 - La sous-direction des statuts et de l'encadrement supérieur comporte :

- le bureau du statut général et du dialogue social ;

- le bureau des statuts particuliers et des filières de métiers ;

- le bureau de l'encadrement supérieur.

Une mission « animation et qualité » est placée auprès du directeur général. Elle suit notamment les travaux des institutions européennes et du SGAE.


* 8 Cf. projet annuel de performances 2013.

* 9 Cf. décret n° 2008-1413 du 22 décembre 2008 relatif à la direction générale de l'administration et de la fonction publique.

* 10 Cf. décret n° 2012-780 du 24 mai 2012 relatif aux attributions du ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique.