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Projet de loi de finances pour 2013 : Fonction publique

22 novembre 2012 : Budget - Fonction publique ( avis - première lecture )

B. LES CRÉDITS 2013 : LA POURSUITE DE L'ÉVOLUTION ANTÉRIEURE

Les deux actions du programme 148 sont dotées dans le projet de loi de finances pour 2013 d'une enveloppe globale de 213 752 194 euros en autorisations d'engagement (AE) -en baisse de 4,37 % par rapport à l'année précédente- et d'un crédit de 217 617 983 euros en crédits de paiement (CP) qui, eux, subissent une réduction de 3,64 %.

La plus forte baisse concerne les autorisations d'engagement. Au sein du programme, l'action sociale est plus touchée par la diminution des crédits.

Evolution des crédits de paiement du programme « Fonction publique » depuis 2008 (en euros)

Intitulé

LFI 2008

LFI 2009

LFI 2010

LFI 2011

LFI 2012

PLF 2013

Variation

%

Action n° 1 : Formation des fonctionnaires

78 929 157

82 393 218

82 832 938

82 428 905

79 007 537

78 878 796

- 0,16

Action n° 2 : Action sociale interministérielle

142 842 951

137 750 391

138 491 647

138 672 303

146 832 674

138 739 187

- 5,51

TOTAL

221 772 108

220 143 609

221 324 585

221 101 208

225 840 211

217 617 983

- 3,64

Source : données du ministère de la fonction publique.

1. La formation au service de la professionnalisation et de la diversification des recrutements

78 878 796 euros sont inscrits au titre de la formation interministérielle, un crédit équivalent à celui de 2012 (79 007 537 euros) qui budgète :

1 - Les dotations allouées à l'ENA (école nationale d'administration) et aux cinq IRA (instituts régionaux d'administration).

Ces six opérateurs assurent la formation initiale des futurs cadres supérieurs de l'Etat pour la première et de ses cadres intermédiaires (les attachés d'administration) pour les seconds.

Ils sont placés sous la tutelle administrative, juridique et financière de la ministre chargée de la fonction publique.

Ces dotations s'élèvent respectivement à 33 198 655 euros (ENA) et 40 529 043 euros (IRA).

2 - L'organisation des concours aux cinq IRA de Bastia, Lille, Lyon, Metz et Nantes (130 200 euros) et les actions de formation interministérielle organisées :

- d'une part, à l'échelon central dans le cadre essentiellement de l' « Ecole de la GRH » (mise en réseau des connaissances organisée en 2007) ainsi que des écoles de service public (55 800 euros) ;

- d'autre part, au niveau déconcentré, avec l'appui des IRA par le réseau des conseillers à la formation des plateformes régionales d'appui interministériel à la GRH (1 302 000 euros) ;

3 - Des actions de communication (guides méthodologiques, rapports ...) et des études telle l'enquête sur les conditions de travail et sur les risques psychosociaux au travail (781 198 euros) ;

4 - Les subventions aux organisations syndicales représentatives de fonctionnaires de l'Etat au niveau national (2 360 000 euros) ;

5 - Le financement des vingt-six instituts et centres de préparation à l'administration générale (229 000 euros) ;

6 - La subvention à l'Institut européen d'administration publique de Maastricht (27 900 euros) ainsi que celles versées à certaines associations ou écoles effectuant des formations (15 000 euros).

a) La réforme de la procédure de sortie de l'ENA : le terme d'une démarche longue et cahotique

Le projet de réformer la procédure d'affectation des élèves s'est inscrit dans une logique de professionnalisation du recrutement.

Le 11 janvier 2008, le Président de la République, alors M. Nicolas Sarkozy, a annoncé la suppression du classement de sortie.

Le gouvernement a donc élaboré un projet de décret modifiant le décret du 10 janvier 2002 relatif aux conditions d'accès et aux régimes de formation à l'ENA, pour lui substituer une procédure d'affectation permettant aux administrations employeurs de choisir leurs « profils ». Mais, en novembre 2009, le Conseil d'Etat l'a partiellement invalidé au motif de la compétence législative pour le recrutement des auditeurs de 2ème classe au Conseil d'Etat (inscrit dans la partie législative du code de justice administrative).

Ladite disposition a alors été insérée, par l'adoption à l'Assemblée nationale en première lecture, d'un amendement du gouvernement à la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité de droit11(*) modifié par le Sénat, à l'initiative de notre collègue Jean-Jacques Hyest. La disposition fut censurée par le Conseil constitutionnel pour qui elle constituait un cavalier qui ne présentait « pas de lien même indirect avec celles qui figuraient dans la proposition de loi »12(*).

Dans l'intervalle, toutefois, la DGAFP a encouragé les employeurs à professionnaliser leurs recrutements dans le respect du classement des élèves qui « survivait » : procédures d'entretien, informations sur les parcours, les possibilités d'emplois et les rémunérations ...

Dès juin 2009, une commission de suivi de la procédure d'affectation des élèves, présidée par M. Jean-Pierre Jouyet, avait été installée pour préparer la suppression du classement.

Puis au début de cette année 2012, une commission ad hoc a été réunie, à l'initiative du ministre de la fonction publique, « pour réfléchir à la réforme de la procédure de sortie ».

Cette commission était composée du directeur de l'ENA, du président de la commission de suivi, de représentants des employeurs et des élèves, du DGAFP, du secrétaire général adjoint du gouvernement, du vice-président du Conseil d'Etat, des présidents de la commission des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat et des rapporteurs de la loi du 12 mars 2012 sur les agents non titulaires. Nos collègues Jean-Pierre Sueur et Catherine Tasca ont donc participé à ces travaux. La commission s'est réunie à trois reprises de janvier à mars 2012 avant de conclure au maintien du classement de sortie tout en professionnalisant la procédure d'affectation des élèves.

Cette décision a fait l'objet du décret n° 2012-667 du 4 mai 2012 qui a modifié en ce sens le décret du 10 janvier 2002.


La procédure rénovée de sortie de l'ENA
(décret n° 2012-667 du 4 mai 2012)

Une commission de suivi de la procédure d'affectation, composée de cinq personnalités qualifiées nommées par arrêté du Premier ministre, est chargée de veiller au bon déroulement de la procédure de sortie et à l'égalité de traitement des élèves par les employeurs.

Le décret fixe les étapes et les modalités de cette procédure de sortie et définit le rôle de la commission.

Les employeurs sont tenus de recevoir tous les élèves ayant manifesté un intérêt pour un ou plusieurs des postes proposés. Les avis, qui ne peuvent être que « favorables » ou « réservés », doivent être rendus dans la semaine qui suit le dernier entretien avec l'élève. Au terme de chaque procédure de sortie, la commission de suivi établit un rapport, qu'elle remet au Premier ministre, et qui donne lieu à un débat, en présence du président de la commission de suivi, au sein du conseil d'administration de l'école. La commission peut se saisir de sa propre initiative lorsqu'elle estime que la procédure n'est pas respectée.

Les élèves exercent leur choix entre les postes qui leur sont offerts et non plus par corps ou ministère d'affectation.

Une formation professionnelle complémentaire est instituée pour les anciens élèves de l'ENA dispensée après leur affectation.

Un groupe d'experts a engagé une réforme des concours d'entrée, qui devrait se prolonger jusqu'en 2013.

Dans quelle mesure la future réforme prendra-t-elle en compte les observations formulées par le rapport des jurys 2011 de l'ENA, qui pointe notamment des faiblesses en droit public et en histoire et « une certaine uniformité de comportement, voire de pensée ».

Leur président, le professeur Yves Goudement, insiste sur la prise en compte de trois constats :

«  Les trois concours d'accès à l'ENA sont devenus trop lourds au fil des réformes qui ont consisté toujours à ajouter ; le risque d'erreurs, notamment dans le libellé des sujets des épreuves écrites, est accru en proportion ; en outre et paradoxalement, il en résulte sans doute une moindre sûreté pour le jury dans l'appréciation des mérites comparés des candidats.

« Il conviendrait donc de diminuer le nombre des matières à option, y compris les épreuves de langue, entre lesquelles, en outre, la péréquation s'opère difficilement. Dans le même esprit, et s'agissant des épreuves écrites, plusieurs épreuves actuellement organisées sur dossier gagneraient à être transformées en épreuves sur sujet.

«  D'une façon ou d'une autre, les épreuves de droit, d'histoire et de culture générale devraient être revalorisées, la faible moyenne des notes dans ces matières aboutissant à en minorer le poids relatif, et surtout n'étant pas en harmonie avec les qualités professionnelles requises de futurs fonctionnaires ayant des tâches de conception.

«  Une réflexion -et elle est assurément complexe- devrait être menée sur l'articulation de l'année de préparation avec les opérations du concours, l'objectif étant de permettre une plus grande diversification et de laisser leur place aux candidatures « libres ». Ce qui est de nature à contribuer aussi, à sa mesure, à l'objectif d'ouverture, tant géographique que sociale, qui était à l'origine de ce concours13(*). »

b) Les résultats encourageants des classes préparatoires intégrées

Ce dispositif est destiné aux étudiants et demandeurs d'emploi de condition modeste pour les aider à préparer les concours externes de la fonction publique en leur apportant un soutien pédagogique renforcé, un appui financier et l'assistance d'un tuteur.

Il est soumis à condition de ressources, de mérite et de motivation.

Certains des établissements dotés d'une classe préparatoire intégrée (CPI) ont mis en place des facilités d'hébergement et de restauration en propre par le biais d'un conventionnement avec les CROUS (centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires).

Les CPI participent au mouvement de diversification sociale de recrutement des agents publics.

Les premières CPI ont été ouvertes en 2006, notamment à l'école nationale supérieure de la police nationale et à l'école nationale des officiers de police.

Aujourd'hui, 27 classes préparatoires ont été mises en place.

Les deux dernières ont été créées à l'automne 2011, l'une à l'institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle pour le concours de contrôleur du travail, l'autre dans le cadre d'une convention entre l'université Paris XIII et l'école des hautes études en santé publique.

Le ministère de la fonction publique a transmis à votre rapporteur des éléments démontrant le bien-fondé, la réussite et la vigueur d'un dispositif qui est conforté aussi bien par les résultats des élèves que par l'essaimage des CPI et l'amélioration des procédures d'accompagnement et d'aide aux inscrits.

La rentrée 2012, tout d'abord, permet d'évaluer les effets du dispositif :

« - Une stabilisation du nombre de dossiers réceptionnés, 1752 pour 2011/2012 (1 687/1 516)14(*), qui témoigne de la vitalité du dispositif ;

- un taux d'évaporation très faible à la rentrée des CPI, de 98 % (96 %/88 %) ;

- la stabilisation de la féminisation du dispositif, 72 % (68 %/71 %) ;

- un renforcement du déploiement du tutorat par la mise en place du tutorat entre les élèves CPI d'une promotion n et (la promotion) n+1 ;

- le maintien de la mise en place de secours en complément du versement de l'allocation pour la diversité (ENA, INP, IRA), la prise en charge de frais de transport (CPI gendarmerie, ENPJJ, IRA) ;

- l'effet réussite « à retardement » des CPI se traduisant par des réussites aux concours d'élèves CPI de la ou des promotions précédentes ; des cas sont signalés par les écoles plus anciennes dans le dispositif mais également par celles créées en 2009 (EHESP, ENA, ENM, ENSOP, ENSP, IRA). »

Les résultats des élèves, ensuite, constituent des critères de mesure de l'efficacité du système mis en place.

« Tous concours confondus (incluant les réussites multiples d'un même élève candidat à plusieurs concours)15(*) :

- un taux de réussite de 51 % des élèves CPI/nombre d'admis à la CPI (44 % pour la période précédente) ;

- un taux de réussite de 53 % des élèves CPI/nombre de présents au début de la CPI (50 %) ;

- un taux de réussite de 56 % des élèves CPI au regard du nombre d'élèves CPI présents aux épreuves des concours (53 %).

Au total, pour les concours dont les résultats étaient connus au 31 décembre 2011, 209 réussites aux concours sont à mettre au crédit du dispositif (179 à période identique en 2010 + 1 recrutement contractuel) pour 412 élèves admis en CPI (405), 390 présents en CPI (361) et 375 présents aux épreuves (337) pour plus d'une cinquantaine de concours différents. La part des femmes est de 73 % (70 %) ».

2. L'action sociale interministérielle : des crédits pour un socle commun de prestations

Les crédits consacrés à l'action sociale interministérielle subissent une diminution de 6,67 % en AE (134 873 398 euros) et de 5,51 % en CP (138 739 187 euros). Ils devraient, cependant, suffire à financer le volume des prestations du programme au regard de la sous-consommation habituelle de la dotation.

Ils sont inscrits à l'action 2 du programme 148 dont ils constituent 63,1 % du total.

L'an dernier, ces crédits avaient respectivement progressé de 4,21 % en AE et de 5,81 % en CP mais cet accroissement résultait principalement de la budgétisation de la prestation rénovée de l'aide ménagère à domicile : suspendue depuis 2009, elle devait être réintroduite à compter du 1er semestre 2012 (cf. infra).

Les prestations financées sur le programme 148 complètent l'action sociale de chaque ministère, qui, en 2011, a représenté un montant consolidé de 566,6 millions d'euros répartis comme suit16(*) :

- logement : 180,4 millions d'euros ;

- restauration : 122,3 millions d'euros ;

- familles, vacances : 99 millions d'euros ;

- mutuelles, associations : 83,8 millions d'euros ;

- préventions et secours : 47,8 millions d'euros ;

- autres : 33,3 millions d'euros.

Elles visent à « améliorer, directement ou indirectement, les conditions de travail et de vie des agents de l'Etat et de leurs familles. Elle (l'action sociale interministérielle) s'intègre dans la politique de gestion des ressources humaines de l'Etat employeur »17(*).

Les cinq prestations gérées par la DGAFP sont déclinées en aides aux familles et au logement :

- des prestations individuelles destinées à améliorer le pouvoir d'achat des bénéficiaires : chèques-vacances, allocation pour la garde d'enfant (chèque emploi-service universel -CESU), aide au logement (aide à l'installation et prêt mobilité) ;

- des prestations collectives (réservation de places en crèche et de logements sociaux ; mise aux normes sanitaires des restaurants interadministratifs dans le cadre d'un plan pluriannuel qui devrait se poursuivre jusqu'en 2014).

S'y ajoutent des allocations pour la diversité, créées en 2007 par transformation des anciennes bourses de service public, pour aider des candidats de condition modeste, étudiants ou demandeurs d'emploi, à préparer les concours de la fonction publique de catégories A et B. La DGAFP indique que ces allocations constituent également le principal dispositif d'aide financière individuelle aux élèves des CPI.

Les prestations individuelles sont directement gérées par la DGAFP au niveau central. En revanche, les prestations collectives font l'objet de délégations de crédits vers le niveau régional et/ou départemental.

Elles sont désormais assurées par une pluralité d'opérateurs sélectionnés par appel d'offres à la fois pour respecter les obligations du droit de la concurrence et dans un souci de plus grande efficience.

Des prestations au succès variable

Les éléments recueillis par votre rapporteur auprès du ministère de la fonction publique permettent de mesurer l'intérêt rencontré par chacune des prestations individuelles.

· Le chèque vacances

Bénéficiant, sous conditions, à l'ensemble des agents actifs et retraités de l'Etat, il repose aujourd'hui sur une épargne de l'agent, abondée d'une participation de l'Etat de 10, 15, 20 ou 25 % selon le revenu fiscal de référence. En raison de la diminution du nombre de bénéficiaires du chèque-vacances, une nouvelle tranche de bonification à 30 % a été créée par modification des actuelles tranches à 20 et 25 % au 1er octobre 2011 et le barême actuel de ressources a été revalorisé de 15 % pour élargir le nombre de bénéficiaires et renforcer son attractivité.

Depuis le 1er avril 2009, une majoration à hauteur de 30 % de la bonification versée par l'Etat est accordée par le fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) aux agents handicapés en activité.

La DGAFP a indiqué à votre rapporteur que le plein effet de ces modifications interviendra en 2013 : leur effet conjugué devrait augmenter le nombre de bénéficiaires de 8 % dès 2012 pour atteindre en année pleine + 14 %.

Le montant de la dépense est estimé à 34,39 millions d'euros pour 2013.

· L'aide à l'installation des personnels de l'Etat (AIP)

Ce dispositif concerne l'accès au logement locatif des personnels intégrant la fonction publique de l'Etat : premier mois de loyer, frais d'agence, dépôt de garantie et frais de déménagement.

La dépense totale, pour 2011, s'est élevée à 3,34 millions d'euros pour près de 7 000 bénéficiaires.

Le nombre des ouvertures de droits à l'AIP est estimé à 7 000 pour 2013.

· Le CESU garde d'enfant

Destiné à financer les frais de garde des enfants de 0 à 6 ans (deux volets : enfants de moins de 3 ans et enfants de 3 à 6 ans), il couvre tous les modes de garde : assistantes maternelles, gardes à domicile et crèches.

Il est attribué sous condition de ressources et de la situation familiale du foyer.

C'est une prestation au succès croissant :

- en 2011, le CESU 0/3 ans a connu une augmentation de 6,95 % par rapport à 2010 avec 31,7 millions d'euros pour 103 500 ouvertures de droits environ ;

- cette tendance est plus que triplée pour le CESU 3/6 ans : 25,6 millions d'euros pour 84 100 ouvertures de droits soit une augmentation de 22 % par rapport à 2010.

Le montant moyen d'aide a été, en 2010, de 306 euros par dossier.

Cependant, à compter du 1er janvier 2012, l'octroi de cette prestation est conditionné à la présentation de justificatifs de frais de garde durant les heures de travail. Le ministère estime que cette mesure ne devrait cependant pas entraîner une diminution du nombre des bénéficiaires : la dépense pour 2013 est estimée à 58,7 millions d'euros pour 186 500 bénéficiaires.


· L'aide au maintien à domicile

La réintroduction, par un dispositif plus encadré, de l'aide ménagère à domicile (AMD) a été retardée : l'an dernier, le ministre de la fonction publique s'était engagé à sa mise en place avant le 1er mars 2012. Elle ne devrait cependant intervenir qu'au cours du premier trimestre 2013.

Cette aide bénéficiera aux pensionnés civils et ouvriers retraités de l'Etat de plus de 55 ans n'entrant pas dans le champ des allocataires de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).

Elle sera versée sous condition de ressources après l'élaboration d'un plan d'aides personnalisé établi par un organisme indépendant conventionné par la branche retraite, comme pour les salariés retraités. La participation de l'Etat est modulée selon les ressources du bénéficiaire, la composition du foyer fiscal et le type de prestation18(*).

L'enveloppe de 10 millions d'euros inscrite à ce titre dans la loi de finances pour 2012 couvrira la dépense. Cette prestation devrait bénéficier à 5 000 pensionnés en 2013.

Ce dispositif sera géré par la CNAV (caisse nationale d'assurance vieillesse). Il sera évalué avant le 31 décembre 2015. Le plafond d'aide annuel est fixé à 3 000 euros19(*) au titre du plan d'action personnalisé, comme de l'aide « habitat et cadre de vie »21(*).

*

Même si l'action individuelle de chaque ministère prime sur les crédits communs du programme 148, qui ne représentent qu'un peu plus du quart du volume global des interventions ministérielles, leur utilité n'en est pas moins certaine.

D'une part, la politique sociale varie selon les ministères ; elle est plus ou moins bien dotée : le niveau de prestation diffère donc d'un département à l'autre selon les moyens respectifs de chacun. D'autre part, les facilités offertes notamment pour le logement des agents et la garde des enfants, sont une aide précieuse à la mobilité des fonctionnaires et à ses conséquences familiales.


* 11 Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011.

* 12 Décision n° 2011-629 DC du 12 mai 2011.

* 13 Cf. rapport sur les concours externe, concours interne, troisième concours (année 2011).

* 14 Les chiffres entre parenthèses et italiques concernent les chiffres des sessions 2009/2010 et 2008/2009.

* 15 Il s'agit des élèves ayant suivi une formation du printemps à l'automne 2010 et qui ont présenté les épreuves des concours en 2011.

* 16 Cf. rapport annuel sur l'état de la fonction publique 2012.

* 17 Cf. projet annuel de performances 2013.

* 18 Cf. décret n° 2012-920 du 27 juillet 2012 relatif à l'introduction d'une aide au maintien à domicile pour les retraités de l'Etat.

* 19 Cf. arrêté du 27 juillet 2012 relatif au barème de l'aide au maintien à domicile pour les retraités de l'Etat.

20 Cette aide est destinée à contribuer à l'aménagement de leur logement pour permettre le maintien à domicile des retraités.