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Projet de loi de finances pour 2013 : Justice : Administration pénitentiaire

22 novembre 2012 : Budget - Justice : Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Les moyens consacrés à l'administration pénitentiaire dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013 marquent des inflexions plutôt qu'une rupture évidente par rapport aux lignes directrices des budgets précédents. Il faut d'abord relever des motifs de satisfaction et, au premier chef, l'augmentation de 6 % des crédits de paiement que nombre d'administrations pourraient envier. En outre, avec des moyens de fonctionnement mieux ajustés aux dépenses constatées au cours des années passées, les dotations progressent dans la voie de la sincérité budgétaire.

Le projet de budget laisse encore planer trois séries d'incertitudes.

En premier lieu, les nouvelles orientations de la politique pénale -la priorité donnée aux aménagements de peine dans la continuité des orientations de la loi pénitentiaire- n'ont pas vraiment leur traduction dans le projet de budget. L'effort consenti en faveur de la création des emplois de conseillers d'insertion et de probation reste en effet décevant.

En deuxième lieu, le Gouvernement a renoncé à porter à 80 000 le nombre de places de détention à l'horizon 2017. Votre commission s'était déjà interrogée sur le bien fondé de cet objectif et les conditions de son financement. La remise en cause du « nouveau programme immobilier » laisse cependant place à de nombreuses incertitudes sur les rénovations et les constructions à venir.

Enfin, l'administration pénitentiaire et l'ensemble des acteurs intervenant dans les prisons ont besoin, aujourd'hui, d'un projet de nature à mobiliser les énergies et les volontés.

Dans cette perspective, les principes posés par la loi pénitentiaire ont, pour l'essentiel, conservé toute leur actualité. Pourtant, comme votre rapporteur a pu le constater à l'occasion du travail très approfondi conduit avec notre ancienne collègue, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, la dynamique des changements engagée avec cette loi s'est ralentie et, parfois, enrayée3(*).

Il est indispensable que la politique pénitentiaire retrouve aujourd'hui un nouveau souffle.

I. UN BUDGET DE TRANSITION

A. LE PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES : UNE APPROCHE PLUS PERTINENTE DE CERTAINS OBJECTIFS

L'administration pénitentiaire constitue l'un des six programmes de la mission justice4(*). Il se décline lui-même en trois actions :

- l'action n° 1 : « garde et contrôle des personnes placées sous main de justice » (garde des détenus, contrôle des personnes placées sous main de justice, aménagement de peine, alternatives à l'incarcération, parc immobilier, sécurité) ;

- l'action n° 2 « accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice » (outre les prestations d'hébergement et de restauration, cette action regroupe la maintenance et l'entretien des bâtiments pénitentiaires, l'accès aux soins ainsi que le maintien des liens familiaux ; elle comporte également la mission de réinsertion professionnelle) ;

- l'action n° 4 : « soutien et formation » (cette action concerne, d'une part, les moyens de fonctionnement de l'administration centrale, des sièges des directions interrégionales des services pénitentiaires et des services pénitentiaires d'insertion et de probation ; d'autre part, la formation des personnels).

Ces actions représentent respectivement 65,1 %, 26 % et 8,8 % des moyens de l'administration pénitentiaire.

Le programme administration pénitentiaire comprend un projet annuel de performances. Ce document présente plusieurs objectifs assortis d'indicateurs de performance. Ces éléments sont indispensables pour apprécier les priorités de l'administration pénitentiaire et permettre de contrôler leur suivi au-delà de l'exercice budgétaire.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Cinq objectifs

Objectif n° 1
Renforcer la sécurité
des établissements pénitentiaires

Indicateurs :


· taux d'évasion (pour 10.000 détenus) sous garde pénitentiaire directe :

En 2011 : 0,6. Prévision 2013 : <2 Cible 2015 : <2.
de détenu particulièrement signalé :
En 2011 : 0. Prévision 2013 : < 1 Cible 2015 : <1.

· taux d'évasions hors établissements pénitentiaires en aménagement de peine :

En 2011 : 59,6. Prévision 2013 : < 60. Cible 2015 : <60.

· taux d'évasions hors établissement pénitentiaire en sorties sous escortes pénitentiaires :
En 2011 : 1,9. Prévision 2013 : <1. Cible 2015 : <1.


· Taux d'incidents (pour 10.000 détenus), agressions contre le personnel :
En 2011 : 20,4.

Prévision 2013 : <15.

Cible 2015 : <15.

· Taux de formation à la prévention suicide

- % de personnels formés « Terra » : en 2011 : 62. Prévision 2013 : <70. Cible 2015 : 75.

- % de personnels de surveillance formés « Terra » : 2011 : 71. Prévision 2013 : < 78.

Cible 2015 : 85.

Objectif n° 2
Améliorer les conditions de détention

Indicateurs :


· taux d'occupation de places :

En 2010 : 124. Prévision 2013 : 128

Cible 2015 : 115


· % de places spécialisées créées depuis 2008

- nombre de places créées en centre de semi-liberté
En 2011 : 7,24. Prévision 2013 : 11,30. Cible 2015 : 13,83


· nombre de détenus par cellule

En 2011 : 1,30. Prévision 2013 : 1,24. Cible 2015 : 1,17.

- nombre de détenus par cellule en maison d'arrêt

En 2011 : 1,53. Prévision 2013 : 1,51. Cible 2015 : 1,47.

- nombres de détenus par cellule en centre de détention

En 2011 : 1,01. Prévision 2013 : 0,94. Cible 2015 : 0,89.

- nombres de détenus par cellule en centre de semi liberté

En 2011 : 1. Prévision 2013 : 0,93. Cible 2015 : 0,54.

- nombres de détenus par cellule en maison centrale

En 2011 : 0,67. Prévision 2013 : 0,58. Cible 2015 : 0,53.

- nombres de détenus par cellule en établissement pénitentiaire pour mineurs

En 2011 :0,63. Prévision 2013 : 0,71. Cible 2015 : 0,71.


· Taux d'établissements pénitentiaires labellisés dans le processus de prise en charge et accompagnement des personnes détenues

En 2011 : 58,7. Prévision 2013 : 96,4. Cible 2015 : 100.


· Maintien des liens familiaux

- taux d'occupation des unités de vie familiale

En 2011 : 65. Prévision 2013 : 72. Cible 2015 : 74.

- Taux d'occupation des parloirs familiaux

2011 : 52. Prévision 2013 : 62. Cible 2015 : 64.


· Améliorer l'accès aux soins

- taux d'occupation des UHSI

En 2011 : 63. Prévision 2013 : 65. Cible 2015 : 65

- taux d'occupation des UHSA

En 2011 : 81. Prévision 2013 : 80. Cible 2015 : 80

Objectif n° 3
Prévenir la récidive et accompagner les personnes placées sous main de justice

Indicateur :


·% des personnes placées sous main de justice et bénéficiant
d'un aménagements de peine (PSE1, placements extérieurs, semi-liberté) :
En 2011 : 18.
Prévision 2013 : 22.

Cible 2015 : 25.

Indicateur de contexte :

% de PSE dans le nombre total d'aménagement de peine

En 2011 : 71. Prévision 2013 : 77. Cible 2015 : 79.2

% de SEFIP dans le nombre total de personnes condamnées et hébergées dont le reliquat de peine à purger est égal ou inférieur à 4 mois

Prévision 2013 : « à la hausse »


· % de propositions d'aménagement de peine avec avis favorable du SPIP

Prévision 2013 : 58,5. Cible 2015 : 59,7

1. Placement sous surveillance électronique

2. Surveillance électronique de fin de peine.

Cinq objectifs (suite)

Objectif n° 4
Favoriser les conditions d'insertion professionnelle des personnes détenues
Indicateurs :


·% des détenus bénéficiant d'une formation générale ou professionnelle
- % de personnes détenues stagiaires de la formation professionnelle

En 2011 : 8,3. Prévision 2013 : 10,2. Cible 2015 : 10,2.

- % des personnes détenues scolarisées par l'Education nationale

En 2011 : 24,2. Prévision 2013 : 25. Cible 2015 : 25.

Indicateurs de contexte :

nombre d'heures stagiaires de la formation professionnelle

2010 : 3 445 771

2011 : 3 487 979

nombre d'heures professeurs de l'éducation nationale

2010 : 497 204

2011 : 500 492


· % des détenus à l'intérieur des établissements bénéficiant d'une activité rémunérée
En 2011 : 39,1. Prévision 2013 : 33,8. Cible 2015 : 40.

Indicateurs de contexte (en millions d'euros)

masse salariale des activités de production

2010 : 35,7. 2011 : 37,5. Prévision 2013 : 38,5. Cible 2015 : 40.

- masse salariale du service général

2010 : 21,4. 2011 : 22,8

Objectif n° 5
Améliorer la qualité
de prise en charge du condamné
en milieu ouvert

Indicateur :


· Pourcentage de personnes condamnées avec un sursis avec mise à l'épreuve ayant respecté l'obligation d'indemniser les victimes :
En 2011 : 59%. Prévision 2013 : 62 %. Cible 2015 : 65%

Les objectifs, au nombre de six dans les précédents projets de loi de finances, ont été ramenés à cinq dans le présent projet de budget avec la suppression de l'objectif relatif à l'adaptation du parc immobilier aux catégories de population accueillies (dont certains indicateurs ont été repris sous l'objectif « améliorer les conditions de détention »). Par ailleurs, l'objectif n° 3, précédemment intitulé « Développer les aménagements de peine », a été rebaptisé « Prévenir la récidive et accompagner les personnes placées sous main de justice ».

Cette présentation plus concentrée s'est accompagnée d'une redéfinition de certains des indicateurs comme l'avait souhaité votre rapporteur dans l'avis sur la loi de finances pour 2012. Ainsi l'indicateur -introduit voici deux ans- relatif au nombre de détenus par cellule ne distinguait pas entre les maisons d'arrêt qui connaissent une surpopulation récurrente et les établissements pour peine où prévaut, en principe, l'encellulement individuel. Un nouvel indicateur porte spécifiquement sur le taux d'occupation des places en maison d'arrêt. Selon les documents budgétaires, les hypothèses de prévision pour 2013 et 2015 ont été calculées en tenant compte de la situation au 1er juillet 2012, soit un taux d'occupation de 130 %. La cible retenue pour 2015 -un taux de 115 %- se fonde sur l'augmentation du nombre d'aménagements de peine et la création attendue de 3 129 places nettes entre 2013 et 2015.

Au titre de l'objectif « prévenir la récidive et accompagner les personnes placées sous main de justice », l'administration pénitentiaire a fait figurer un nouvel indicateur relatif au pourcentage de propositions d'aménagements de peine avec avis favorable du service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP). Il s'agit de mieux mesurer l'efficacité de la prise en charge comme l'avait préconisé en juin 2011 la mission conjointe de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des services judiciaires consacrée aux services d'insertion et de probation. L'indicateur prend en compte les libérations conditionnelles, les semi-libertés, les placements sous surveillance électronique, les placements extérieurs et les conversions en sursis et rapporte le nombre d'avis favorables prononcés par le SPIP au regard du nombre de dossiers examinés. Il est ainsi sensé mesurer la capacité du SPIP à mobiliser les ressources internes du service ainsi que les partenaires extérieurs. Selon votre rapporteur, il pourrait être utilement complété par un indicateur rapprochant les propositions assorties d'un avis favorable du SPIP des décisions d'aménagement de peine effectivement accordées.

Le projet annuel de performances a écarté l'indicateur concernant le pourcentage d'établissements pénitentiaires ayant actualisé leur protocole avec les services de soins. Cette mesure à caractère purement administratif ne permettait pas d'appréhender l'amélioration de l'accès aux soins.

A contrario, certaines lacunes persistent. Votre rapporteur avait observé l'an passé que la sécurité des établissements (objectif n° 1) devait s'apprécier non seulement à l'aune du nombre d'incidents dont les personnels sont victimes mais aussi à celle des violences commises en détention sur les personnes détenues. Dans les réponses au questionnaire budgétaire, l'administration pénitentiaire fait valoir que contrairement aux violences dont les personnels sont victimes (mesurées à travers les interruptions temporaires de travail), les agressions entre détenus ne peuvent être appréciées de manière objective. L'argument ne convainc pas. L'administration pénitentiaire qui suit dans un tableau de bord national le nombre d'agressions entre les codétenus (7 825 en 2010 et 8 365 en 2011) devrait être en mesure d'élaborer des critères incontestables pour élaborer un tel indicateur.

Au-delà du choix des indicateurs, votre rapporteur est appelé à regretter de nouveau le manque d'ambition des prévisions retenues pour plusieurs d'entre eux. Ainsi le taux de personnes détenues supposées bénéficier d'une activité rémunérée en 2013 n'a cessé d'être revu à la baisse. Fixé à 44,2 % dans la loi de finances pour 2008, il ne dépasse pas 33,8 % dans le cadre du présent projet de loi de finances. Il convient cependant de noter que par souci de rigueur, ce taux est désormais apprécié à l'intérieur des établissements sans prendre en compte les actifs rémunérés hors détention dont la part au sein de l'ensemble des personnes placées sous main de justice rémunérées est passée de 14 % en 2010 à 17 % en 2011. La cible retenue pour la part des personnes détenues stagiaires de la formation professionnelle reste fixée à 10,2 %.

En matière d'aménagement de peine, l'administration pénitentiaire table sur une progression constante de la proportion des placements sous surveillance électronique dans le nombre total de mesures (77 % en 2013, 79 % en 2015) alors même que la politique pénale engagée par la garde des sceaux entend diversifier ces mesures et développer notamment le placement extérieur et la semi-liberté.


* 3 Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale par Nicole Borvo Cohen-Seat et Jean-René Lecerf au nom de la commission des lois et de la commission pour le contrôle de l'application des lois, n° 629, 2011-2012 (consultable à adresse suivante :http://.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-629-notice.html).

* 4 Pour la commission des lois, le programme consacré à la protection judiciaire de la jeunesse est traité dans l'avis présenté par M. Nicolas Alfonsi. Les quatre autres programmes -justice judiciaire, accès au droit et à la justice, conduite et pilotage de la politique de la justice, conseil supérieur de la magistrature- sont traités par Mme Catherine Tasca.