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Projet de loi de finances pour 2013 : Justice : Protection judiciaire de la jeunesse

22 novembre 2012 : Budget - Justice : Protection judiciaire de la jeunesse ( avis - première lecture )

II. LE SECTEUR ASSOCIATIF HABILITÉ : UN PARTENAIRE À PRÉSERVER

La protection judiciaire de la jeunesse recouvre des activités à périmètres différents :

- prise dans son acception large, la PJJ représente l'ensemble des personnels et des crédits dédiés à la mise en oeuvre des mesures d'investigation, des décisions prises par les juridictions pour mineurs au pénal ainsi qu'à la coordination de l'ensemble des acteurs de la justice des mineurs. Ces activités sont, pour l'essentiel, financées par le programme n° 182 : « protection judiciaire de la jeunesse » ;

- mais la PJJ représente aussi un certain nombre de personnels affectés dans des services ou des établissements publics, chargés d'exécuter « en régie » les décisions prescrites par l'autorité judicaire. Ce secteur public de la PJJ est constitué, en juillet 2012, de 224 établissements et services relevant directement du ministère de la justice.

Lorsqu'elle prescrit une mesure (investigation, mesure de milieu ouvert, placement), l'autorité judiciaire peut en confier l'exécution soit à l'un de ces 224 établissements ou services, soit à l'un de ceux du secteur associatif habilité.

De ce point de vue, le secteur associatif habilité se trouve donc dans une situation de quasi-concurrence avec les établissements et services du secteur public de la PJJ.

Ce secteur, qui représente environ un tiers des crédits alloués au programme n° 182 : « protection judiciaire de la jeunesse », a été fortement mis à contribution au cours des années récentes, au risque de déstabiliser certains services disposant pourtant d'un savoir-faire précieux pour les magistrats.

A. UN PARTENAIRE ANCIEN ET RECONNU

Depuis longtemps, de façon inégale selon les territoires6(*), l'autorité judiciaire fait appel au savoir-faire d'associations auxquelles elle confie les mineurs devant faire l'objet d'une mesure de protection ou d'une mesure pénale.

La plupart de ces associations n'ont pas la PJJ pour seul interlocuteur : souvent spécialisées dans l'accueil de mineurs en danger, elles travaillent également avec les conseils généraux qui financent désormais intégralement les mesures judiciaires de protection ordonnées par les juges des enfants.

La PJJ, quant à elle, finance l'ensemble des mesures pénales confiées par les juridictions pour mineurs aux associations, ainsi que les mesures d'investigation prescrites dans le cadre de la protection de l'enfance en danger.

1. Un partenaire qui offre une diversité de solutions éducatives

En juillet 2012, le secteur associatif habilité susceptible de mettre en oeuvre des mesures financées par la PJJ représente 1 178 établissements et services (dont 248 financés exclusivement par l'État), relevant de 568 associations.

Ce secteur offre une diversité d'offres de prise en charge. On distingue :

873 établissements de placement

A l'exception des centres éducatifs renforcés, des centres de placement immédiats et des centres éducatifs fermés, qui sont spécialisés au pénal, les établissements de placement du secteur associatif habilité peuvent intervenir à la fois au titre de l'ordonnance du 2 février 1945 (pénal) et au titre de la protection de l'enfance en danger. Il existe notamment :


· 34 centres éducatifs fermés (CEF), qui exercent les mêmes fonctions que les CEF du secteur public ;


· 3 centres de placement immédiat (CPI), qui sont destinés à prendre en charge des garçons et filles de 13 à 18 ans, pour lesquels un accueil immédiat est prescrit par les magistrats. L'objectif est de mener une évaluation de la situation du mineur puis de proposer les solutions éducatives les plus adaptées à plus long terme. L'orientation doit se réaliser dans un délai de trois mois. Les entrées et sorties sont permanentes.

Dans le secteur public, ces missions sont assurées par les unités éducatives d'hébergement collectif (UEHC) ;


· 54 centres éducatifs renforcés (CER), qui exercent les mêmes fonctions que les CER du secteur public (voir infra).

Leur taux d'occupation est quasi stable depuis 2008, aux alentours de 87 %, ce qui est proche de l'objectif fixé à 90%. Leur mode de fonctionnement, par groupes et par sessions, leur permet d'atteindre un taux de remplissage plus élevé que les foyers classiques et les CEF ;


· 212 foyers, qui exercent les mêmes fonctions que les UEHC du secteur public, mais également en matière civile ;


· 317 maisons d'enfants à caractère social (MECS), qui accueillent des enfants dont les familles se trouvent momentanément en difficulté ou ne peuvent assumer durablement l'éducation de l'enfant. Les séjours peuvent aller de quelques mois à des durées beaucoup plus longues ;


· 41 centres d'hébergement diversifié (CHD).

Ces établissements mettent en oeuvre des formules individualisées de placement pour les mineurs et les jeunes majeurs en logement autonome avec un accompagnement éducatif comme les unités éducatives d'hébergement diversifié (UEHD) du secteur public ;


· 38 centres de placement familial et socio-éducatif (CPFSE).

Les centres de placement familial proposent des accueils par des assistants familiaux ;


· 54 centres scolaires et professionnels (CSP).

Ces établissements assurent en internat l'accueil des adolescents et dispensent une formation scolaire ou professionnelle.


· 113 lieux de vie (LVA), qui sont de petites structures d'hébergement (3 à 7 places) dirigées par des personnes ayant une activité professionnelle, sociale ou autre. Ces personnes partagent avec les mineurs leur quotidien et leur espace de vie ; leur profession peut servir de base à des activités avec les jeunes accueillis (exploitation agricole, centre équestre, etc.) ;


· 7 foyers de jeunes travailleurs (FJT), qui proposent d'accompagner les jeunes vers l'autonomie sociale et professionnelle.

305 services de milieu ouvert, d'insertion et d'investigation


· 178 services d'action éducative en milieu ouvert, qui mettent en oeuvre les mesures d'assistance éducative (activité civile) ;


· 75 services d'investigation éducative, qui exercent des mesures judiciaires d'investigation éducative (civile et pénale), exclusivement financées par l'État - PJJ ;


· 44 services de réparation pénale ;


· 8 services d'insertion, qui exercent les mêmes fonctions que les équipes d'activité de jour du secteur public.

2. Un secteur parfois moteur dans la mise en place de solutions éducatives nouvelles

Partenaire ancien de la protection judiciaire de la jeunesse, le secteur associatif habilité s'est, à plusieurs reprises, investi dans la mise en place de solutions éducatives nouvelles.

Tel est notamment le cas de la mesure de réparation pénale, que le secteur associatif a initiée, expérimentée et développée depuis les années 1990. Cette mesure, qui offre des résultats très intéressants en matière de prévention de la récidive, est désormais mise en oeuvre à la fois par le secteur associatif et par les services de milieu ouvert relevant du secteur public de la PJJ.

La réparation pénale

La mesure de réparation est une mesure éducative prononcée à l'égard d'un mineur, âgé de 13 à 18 ans, auteur d'une infraction pénale. Elle consiste à proposer à l'auteur de réaliser une activité d'aide ou de réparation au bénéfice de la victime ou dans l'intérêt de la collectivité. La réparation peut être prononcée à tous les stades de la procédure.

Dans son principe, la réparation est une mesure de courte durée (quatre mois). Sa durée est fixée par la décision judiciaire.

En prenant en compte le dommage subi par la victime et la nature de l'acte commis, la réparation vise à engager les mineurs concernés dans une démarche « restaurative » et à provoquer prise de conscience et responsabilisation par rapport à l'acte commis.

Son augmentation constante durant plusieurs années montre l'intérêt des juridictions pour mineurs et des parquets pour la mesure de réparation pénale. Très efficace en termes de prévention de la délinquance notamment pour un mineur primo-délinquant, elle permet une prise de conscience des règles de la vie en société.

En hausse constante entre 1997-2010, le nombre de mesures de réparation a plus que quadruplé durant cette période. En 2011, 38 037 mesures de réparation ont été financées par la PJJ (25 527 mesures suivies par le secteur public et 12 510 par le secteur associatif habilité). La part des mesures de réparation pénales confiées au secteur associatif ne cesse de diminuer (voir infra).

Le secteur associatif habilité est également majoritairement présent dans le dispositif des centres éducatifs renforcés (CER), dont tous les magistrats pour enfants rencontrés par votre rapporteur pour avis ont souligné l'intérêt pour certains mineurs.

Créés en 1996 comme une alternative à l'incarcération, ces établissements proposent à des mineurs délinquants des séjours de rupture de quatre à cinq mois maximum.

La capacité de prise en charge théorique d'un CER est de 5 à 8 places et la capacité du dispositif est de 395 places. L'équipe d'un CER est composée d'un responsable et de personnels administratifs ainsi que d'agents relevant notamment du corps des éducateurs et des psychologues, afin de garantir la dimension interdisciplinaire des interventions auprès des mineurs. En 2011, 1 185 mineurs ont suivi un programme d'activités intensives dans un CER, pendant une durée moyenne de 3,5 mois.

A l'heure actuelle, 59 des 64 CER en fonctionnement sont gérés par le secteur associatif habilité.

Enfin, le secteur associatif habilité s'est rapidement investi dans la mise en oeuvre des centres éducatifs fermés. A l'heure actuelle, 34 des 45 CEF en fonctionnement sont gérés par le secteur associatif habilité. Ce dernier est notamment en charge du seul CEF habilité à n'accueillir que des jeunes filles, que votre rapporteur a visité il y a deux ans (Doudeville).


* 6 Par exemple, le secteur associatif habilité est très présent dans le Nord. Il représente environ 42 000 emplois dans la métropole lilloise (toutes fonctions confondues), d'après les informations recueillies par votre rapporteur lors de son déplacement à Douai.