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Projet de loi de finances pour 2013 : Justice : Protection judiciaire de la jeunesse

22 novembre 2012 : Budget - Justice : Protection judiciaire de la jeunesse ( avis - première lecture )

C. UN SECTEUR FRAGILISÉ PAR UNE BAISSE DE SA DOTATION

1. Une dotation en diminution constante depuis 2007

La dotation allouée au secteur associatif habilité est en diminution depuis 2007 (voir tableau ci-dessous).

Crédits affectés au secteur habilité de 2008 à 2013

(en millions d'euros)

2008

2009

2010

2011

2012

PLF 2013

Loi de finances initiale

307,0

277,4

254,2

240,0

242,0

240,0

Crédits disponibles

291,6

263,5

244,0

228,0

227,4

225,6

Source : DPJJ

Il convient toutefois de relever que près de 50 millions d'euros en 2008 correspondaient à des prises en charge de jeunes majeurs, que la PJJ a progressivement cessé de financer depuis cette date - ces dernières relevant désormais exclusivement des dispositifs d'aide sociale mis en oeuvre par les conseils généraux.

Le secteur associatif habilité, qui est très présent dans le domaine de la protection de l'enfance en danger, a par ailleurs été touché par la décision prise par la DPJJ de recentrer son activité sur le pénal et de cesser de financer, à l'exception des mesures d'investigation, les mesures judiciaires d'assistance éducative ordonnées par les juges des enfants.

Évolution et décomposition des crédits alloués au secteur associatif
habilité en fonction des mesures financées par la PJJ

Charge annuelle SAH (millions €)

Exécution 2008

Exécution 2009

Exécution 2010

Exécution 2011

Prévision 2012*

Hébergement traditionnel mineurs délinquants

50

50,9

50,8

52,3

52,9

Hébergement Jeunes Majeurs

44

21,3

6,5

1,6

0

Action éducative en milieu ouvert jeunes majeurs

4

3,1

1,9

0,5

0

Investigation Orientation Éducative

56

56,8

55,8

55,9

22,6

Enquêtes sociales

15

14,5

13,9

13

2,7

MJIE

       

48

Réparations pénales

7,5

7,4

7,5

7,6

8,6

CER et CPI

51,4

48,7

51,8

48,9

54,8

Centres éducatifs fermés

49

55,3

56,3

61,8

72,7

Mesure d'activité de jour

0,1

0,1

0,3

0,4

0,2

Dépenses mandatées N

277

258,1

244,7

241,9

261,2*

report n/n+1

22,9

27,8

34,4

36

 

* Pour 2012, il s'agit des prévisions de charges liées à l'exercice. Le total des dépenses mandatées dépendra en effet des crédits disponibles en fin de gestion, en fonction de divers paramètres (levée de la réserve de précaution, fongibilité de crédits, etc.).

NB : En 2012, la mesure judiciaire d'investigation éducative (MJIE) s'est substituée aux investigations d'orientation éducative (IOE) et aux enquêtes sociales.

Source : DPJJ

Par ailleurs, depuis 2010, dans le cadre plus général de maîtrise des dépenses publiques, le secteur associatif est associé à l'effort de rationalisation des coûts engagé par l'État. L'accent a plus particulièrement été mis sur la diminution des coûts de fonctionnement des établissements et services relevant du secteur associatif habilité et se traduit par une pression à la baisse sur les prix des mesures.

Évolution des coûts réels constatés des mesures confiées
au secteur associatif habilité

Secteur Associatif Habilité 

Unité

2009 Réalisation

2010 Réalisation

2011

Réalisation

2012 Prévision actualisée à mi année

2013 Prévision PLF

mesure d'investigation et d'orientation éducative (IOE)

3 242

3 246

3270

3172

 

mesure d'enquête sociale

2 113

2 111

2080

2533

 

mesure judiciaire d'investigation éducative

 

 

 

 

2654

2684

mesure de réparation

798

849

896

882

893

journée de placement en établissement non spécialisé mineurs délinquants

177

181

188

182

182

journée de placement CER

482

503

504

468

474

journée de placement CEF

599

603

598

557

556

Source : DPJJ

En particulier, la baisse du coût d'une journée de placement en CEF s'explique par la décision qu'a prise la DPJJ d'aligner le nombre des personnels affectés dans les CEF associatifs sur le nombre de personnels de la PJJ affectés dans les CEF publics, c'est-à-dire 24 ETP, contre 27 ETP auparavant. Engagée en 2012, cette mesure, qui inquiète les associations, devrait être totalement mise en oeuvre au 1er janvier 2013.

Les représentants d'associations rencontrés par votre rapporteur pour avis, à Paris comme à Douai, se sont par ailleurs fortement inquiétés des conséquences budgétaires de la mise en oeuvre de la nouvelle mesure judiciaire d'investigation éducative (MJIE), qui remplace, depuis 2012, les enquêtes sociales et les mesures d'investigation et d'orientation éducative. La mise en place de ces nouvelles normes se traduirait, pour les associations, par une perte en postes administratifs, mais également en postes de travailleurs sociaux et psychologues. Au-delà de ces impacts budgétaires, les associations craignent également que cette nouvelle mesure conduise à diminuer la qualité du regard porté sur la situation du mineur et l'évaluation de sa situation.

A cet égard, votre commission estime que, s'il est légitime, dans le contexte actuel, de rechercher les voies pour maîtriser les coûts et rationaliser l'activité des services, celles-ci ne devraient pas se faire au détriment de la qualité de la prise en charge des mineurs, particulièrement s'agissant de l'investigation qui constitue un appui essentiel pour permettre au magistrat de prendre une décision adaptée.

Enfin, à partir de 2011-2012, la baisse des dotations renvoie à la recherche de « complémentarités » entre le secteur public et le secteur associatif habilité, la PJJ s'efforçant d'exécuter dans ses propres services et établissements une part croissante des mesures prescrites par les juridictions pour mineurs.

Cette démarche se traduit notamment par une diminution de l'activité en hébergement « classique » (par opposition au placement spécialisé de type CER ou CEF) et la maîtrise de la « suractivité » des services de milieu ouvert (investigation et réparation pénale) par rapport aux autorisations budgétaires.

La part des mesures de réparation pénale confiées au secteur associatif habilité ne cesse ainsi de diminuer : d'après les calculs des fédérations d'associations entendues par votre rapporteur pour avis, cette part serait passée de 41% en 2008 à 34% en 2010.

Le projet de budget pour 2013 prévoit par ailleurs de financer l'extension en année pleine du CEF des Alpes-Maritimes et du CER des Hautes-Alpes à partir d'un redéploiement des crédits prévus pour les autres dispositifs et notamment pour les établissements de placement - les documents budgétaires relevant que ces derniers ne sont pas spécialisés et bénéficient également de financements des conseils généraux11(*).

Nombre de mesures mises en oeuvre par le secteur associatif habilité

Mesures en SAH - suivies en hébergement et AEMO

Exécution 2008

Exécution 2009

Exécution 2010

Exécution 2011

Prévision 2012*

Hébergement traditionnel mineurs délinquants  - mesures suivies

2192

2266

2288

2157

2205

Hébergement Jeunes Majeurs

1508

1327

431

60

-479

Action éducative en milieu ouvert jeunes majeurs

2601

2031

1255

558

115

Investigation Orientation Éducative

18058

18258

17664

17468

17271

Enquêtes sociales

7767

7245

6396

5797

5112

MJIE

 

 

 

 

 

Réparations pénales

10338

9903

9251

8627

8084

CER et CPI

1366

1330

1365

1350

1350

Centres éducatifs fermés

870

1036

1095

1284

1397

Source : DPJJ

On notera, enfin, qu'en 2013, la dotation du secteur associatif habilité sera utilisée pour financer la part revenant au ministère de la Justice au titre de la mise en oeuvre de la loi n°2011-1940 du 26 décembre 2011 visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants, soit un montant de deux millions d'euros. Cette loi vise à permettre à la juridiction pour mineurs de placer un mineur primo-délinquant dans un établissement public de l'insertion de la défense (EPIDe). S'il est trop tôt pour dresser un bilan de cette loi, votre commission ne peut que s'interroger sur les raisons qui ont conduit le Gouvernement à imputer le financement de ces mesures sur la dotation budgétaire allouée au secteur associatif habilité.

2. Des efforts pour limiter les arriérés de paiement de l'État

Depuis 2008, la sous-budgétisation, au regard du nombre de décisions judiciaires effectivement prescrites, des crédits alloués au secteur associatif habilité conduit à l'existence d'un report de charge. Celui-ci, de 22,9 millions d'euros en 2008, s'est progressivement accru pour atteindre 39,5 millions d'euros en 2012.

Une telle situation ne peut manquer de déstabiliser un nombre important de services, dont l'activité repose parfois exclusivement sur l'exécution des mesures prescrites par l'autorité judiciaire.

La DPJJ a pris conscience de ces difficultés.

Tout d'abord, elle a initié une réforme tendant à permettre de financer les services par dotation globale de financement (le budget déterminé en début d'année est financé indépendamment du niveau d'activité). Rappelons qu'à l'heure actuelle, le paiement intervient mensuellement, soit à service fait, avec des délais de paiement de moins d'un mois, soit de manière anticipée lorsqu'une convention de financement par douzième mensuel existe entre l'association et la PJJ.

Dans un premier temps, un décret en Conseil d'État visant à permettre à la PJJ d'assurer le financement des centres éducatifs fermés gérés par dotation globale de financement a été publié le 26 décembre 2011. Un groupe de travail conjoint PJJ - fédérations associatives a élaboré au premier semestre 2012 les modalités de mise en oeuvre de cette réforme, qui sera appliquée aux CEF à compter du budget 2013.

En dotation globale, le budget déterminé en début d'année est financé indépendamment du niveau d'activité. Ce mode de tarification devrait permettre de sécuriser tant la programmation des dépenses de la PJJ que les ressources prévisibles des associations.

Le décret prévoit la possibilité d'étendre ce mode de financement à d'autres dispositifs que les CEF à partir de 2014, en fonction du retour d'expérience des CEF concernés.

Par ailleurs, prenant conscience de ces difficultés, le Gouvernement a décidé, dans le projet de loi de finances pour 2013, d'allouer 10 millions d'euros spécialement destinés à la résorption des arriérés de paiement de l'État.

Cet effort, qui ne sera pas suffisant pour assainir totalement la situation, doit néanmoins être souligné.


* 11 Projet annuel de performances de la mission « justice » annexé au projet de loi de finances pour 2013, page 157.