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Projet de loi de finances pour 2013 : Modernisation de l'État

22 novembre 2012 : Budget - Modernisation de l'État ( avis - première lecture )

B. LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL POUR LA MODERNISATION DE L'ACTION PUBLIQUE COMME PILOTE DE LA DÉMARCHE

Le décret n° 2012-1198 du 30 octobre 2012 a créé le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP) en remplacement de directions ou services chargés du pilotage de la modernisation de l'État ou, plus largement, des systèmes d'information. Par voie de conséquence, la DGME a été supprimée pour que ses services fusionnent au sein du SGMAP avec d'autres structures relevant auparavant des services du Premier ministre.

1. L'organisation et le rôle du secrétariat général pour la modernisation de l'action publique

Le SGMAP est placé directement sous l'autorité du Premier ministre et rattaché à ce titre au secrétaire général au Gouvernement (SGG).

Selon les termes du décret, le SGMAP se voit confier des missions proches de celles des structures qu'il réunit désormais. Ainsi, le SGMAP :

- coordonne, favorise et soutient, au niveau interministériel, les travaux conduits par les administrations en vue d'évaluer et de moderniser l'action publique, afin d'améliorer le service rendu aux citoyens et aux usagers et de contribuer à la bonne gestion des deniers publics ;

- veille à ce que les systèmes d'information et de communication concourent à améliorer la qualité, l'efficacité, l'efficience et la fiabilité du service rendu et à simplifier les relations entre les usagers et les administrations de l'État, et entre celles-ci et les autres autorités administratives ;

- coordonne l'action des services de l'État et de ses établissements publics pour faciliter la réutilisation la plus large possible de leurs informations publiques ;

- coordonne les travaux interministériels relatifs à l'amélioration du fonctionnement des services déconcentrés de l'État ;

- veille à l'association des agents publics, des usagers et des partenaires de l'administration à l'ensemble de ces démarches.

Son organisation interne est le reflet de ses nouvelles missions notamment en matière de pilotage de la modernisation de l'État et d'e-administration. Le SGMAP s'articule ainsi autour de deux directions interministérielles, d'un service et de deux missions :

- la direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique (DIMAP) qui prend la suite de l'ancienne DGME qui disparaît donc ;

- la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'État (DISICE) ;

- le service coordination comprenant la mission coordination interministérielle de l'administration déconcentrée de l'État, assurant ainsi le suivi des travaux sur la réforme de l'administration territoriale (RéATE) ;

- la mission Etalab qui existe depuis 2011 ;

- la mission synthèse et soutien.

2. L'approche globale et interministérielle de l'action publique est confortée

Au terme de cette présentation, plusieurs éléments sont, aux yeux de votre rapporteur, de nature à prolonger et renforcer l'effort de modernisation de l'État. Pour votre rapporteur, la modernisation de l'administration ne peut plus se limiter au seul champ de l'État mais doit prendre en compte les politiques menées par l'État et ses multiples démembrements.

Actuellement, le Gouvernement dénombre 556 opérateurs. Pour mémoire, il est couramment admis qu'un opérateur de l'État est un organisme en charge d'un service public de l'État et soumis à son contrôle pourvu que son financement provienne majoritairement de l'État, par voie budgétaire ou fiscale.

Or, dans un rapport d'octobre 2012, l'inspection générale des finances a relevé que les agences de l'État, ce qui peut toutefois recouvrir un périmètre légèrement différent de celui des opérateurs, ont vu leurs effectifs croître de 6 % depuis 2007 et leurs dépenses de 15 % tandis que les effectifs de l'État diminuaient et que la hausse de ses dépenses restait inférieure à celle de l'inflation. Pour votre rapporteur, il est légitime que le Gouvernement ait souhaité associer ses opérateurs à l'effort de modernisation de l'action publique et de redressement des finances publiques.

De par son intitulé même, le SGMAP prend acte de ce constat et englobe les actions de modernisation dans un périmètre élargi qu'elles soient menées par l'État mais également par les opérateurs publics. Ce choix se place dans le droit fil de l'extension du champ de la RGPP initié par le précédent gouvernement, ce dernier ayant souhaité appliquer, à compter de 2009, les contraintes de la maîtrise des effectifs de la dépense publique non plus seulement aux administrations de l'État mais également à ses opérateurs.

Dans le même sens, la mission en charge de la RéATE est rattachée au SGMAP. Cette déclinaison locale des efforts de modernisation menés au niveau central par la DGME au titre de la RGPP, était jusqu'à présent pilotée par le SGG. Ce rapprochement devrait donc permettre une approche plus convergente et coordonnée de l'effort de l'État que ce soit au niveau central ou déconcentré, et ainsi redonner une cohérence aux initiatives gouvernementales.

Enfin, pour votre rapporteur, la SGMAP ne pourra plus ignorer l'effort de modernisation mené parallèlement par les collectivités territoriales et leurs groupements d'autant qu'elles sont devenues, par les transferts successifs de compétences, des acteurs publics incontournables. Votre rapporteur note que le Gouvernement a souhaité s'engager, selon la réponse au questionnaire budgétaire, dans une « démarche de rénovation de l'action publique étroitement articulée avec le nouvel acte de la décentralisation ». Cette approche était d'ailleurs annoncée par la réunion au sein d'un même ministère de plein exercice, confié à Mme Marylise Lebranchu, de la réforme de l'État et de la décentralisation.

Le choix d'organisation du SGMAP témoigne de cette volonté puisque s'agissant des données publiques, il est prévu que le portail unique interministériel destiné à rassembler et à mettre à disposition librement l'ensemble des informations publiques soit ouvert, à leur demande, aux collectivités territoriales, conciliant ainsi efficacité de l'action publique et libre administration des collectivités territoriales.

Le SGMAP est désormais placé sous l'autorité du chef du Gouvernement, se rattachant ainsi aux services du Premier ministre. Ce choix rompt avec la logique qui avait prévalu auparavant par le rattachement, en 2005, de la DGME au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie puis au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Cette décision avait pu susciter des inquiétudes et des critiques, qu'à titre personnel votre rapporteur ne partage pas, quant à la logique purement budgétaire et comptable qui présiderait aux choix dans la conduite de la modernisation de l'État. Comme le souligne, à propos de la DGME, le rapport des inspections générales des finances, de l'administration et des affaires sociales dans leur rapport de septembre 2012, « son rattachement au ministre en charge du budget et des comptes publics durant toute la période de mise en oeuvre de la RGPP a accentué la coloration budgétaire de la démarche ».

En revanche, la vocation interministérielle de l'administration centrale en charge du pilotage de la modernisation de l'État, affirmée certes depuis l'origine, trouve ici une nouvelle consécration. Votre rapporteur souhaite que ce nouveau positionnement permette une meilleure prise en compte de la modernisation de l'État notamment dans le cadre des arbitrages interministériels.