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Projet de loi de finances pour 2013 : Relations avec les collectivités territoriales

22 novembre 2012 : Budget - Relations avec les collectivités territoriales ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de finances pour 2013 est le premier budget, après le collectif budgétaire de juillet 2012, de la nouvelle mandature issue des élections présidentielle et législative de 2012.

L'année 2013 confirmera, pour la troisième année consécutive, l'association des collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques, avec un maintien de l'enveloppe des concours financiers de l'État dont bénéficient les collectivités territoriales. Cet effort s'accompagne d'un renforcement budgétaire en faveur de la péréquation, dans la continuité de la politique du Gouvernement précédent en la matière. Toutefois, 2013 devrait également être la dernière année du maintien de l'enveloppe puisque le Gouvernement a annoncé, pour 2014 et 2015, une diminution de 1,5 milliard d'euros des concours budgétaires de l'État.

Or, dans un contexte économique morose, il apparaît en effet indispensable de donner aux collectivités territoriales les moyens de poursuivre une politique d'investissement dynamique et ambitieuse pour notre pays. Rappelons que les collectivités territoriales contribuent à hauteur de 71 % à l'effort d'investissement public national, contre 73 % il y a encore deux ans, comme l'a relevé Marylise Lebranchu, ministre de la modernisation de l'État, de la Décentralisation et de la Fonction publique, lors de son audition.

Pourtant, toute politique de péréquation, aussi ambitieuse soit-elle, ne sera pas suffisante, à elle seule, pour soutenir la politique d'investissement des collectivités territoriales. Elles sont en effet confrontées, depuis quelques années, à des difficultés d'accès aux crédits, en raison notamment de l'anticipation par les banques des nouvelles règles prudentielles dite « Bâle III » qui leur imposent des ratios de fonds propres plus élevés. Elles subissent également, pour certaines d'entre elles, les effets néfastes liés à la souscription d'emprunts, qualifiés de « toxiques », qui, après le bénéfice de taux d'intérêt avantageux, plongent les collectivités dans des difficultés qui ne leur permettent plus d'assurer leurs dépenses courantes.

A ces difficultés financières, s'ajoute le problème, toujours pas résolu, du poids des normes dans l'activité quotidienne de nos collectivités. Les États généraux de la démocratie territoriale, organisés au Sénat les 4 et 5 octobre 2012, ont de nouveau souligné l'urgence d'une régulation des normes réglementaires. Les propositions de loi de nos collègues Éric Doligé, d'une part, et Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur, d'autre part, marquent la volonté du Sénat de définir un cadre destiné à encadrer la logorrhée normative que subissent quotidiennement nos collectivités territoriales. Elles témoignent également de la nécessité, maintes fois réclamée par votre rapporteur, d'un dialogue constructif entre l'État et les collectivités territoriales pour la construction d'une démocratie apaisée et sereine.

I. LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » : UNE MISSION QUI REND IMPARFAITEMENT COMPTE DE L'EFFORT FINANCIER DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A titre liminaire, votre rapporteur constate avec regret que le changement de Gouvernement ne s'est pas accompagné d'une meilleure qualité des réponses au questionnaire budgétaire. Par ailleurs, plus de soixante-dix réponses n'avaient pas été adressées à votre rapporteur, le 10 octobre 2012, date limite pourtant prévue par la loi organique relative aux lois de finances. A ce jour, quatorze réponses n'ont toujours pas été envoyées. Votre rapporteur regrette cette situation qui est incompatible avec l'esprit de la LOLF et qui ne permet pas à votre commission de disposer de l'ensemble des informations nécessaires pour assurer sa mission d'évaluation et de contrôle des politiques publiques et du budget de l'État.

C'est pourquoi votre rapporteur invite les administrations d'État à plus de diligence et de rigueur dans leurs réponses aux interrogations émanant des parlementaires et des commissions permanentes.

Comme il l'avait relevé dans ses précédents avis budgétaires, votre rapporteur constate de nouveau que la répartition des concours budgétaires de l'État en faveur des collectivités territoriales manque de lisibilité. En effet, aux prélèvements sur recettes et aux dégrèvements s'ajoutent les concours soumis aux règles d'évolution de l'enveloppe normée de ceux qui ne le sont pas. De surcroît, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente qu'une part modeste de l'effort financier total de l'État en faveur des collectivités territoriales. Face à ce constat, le choix a été fait par votre commission d'élargir le champ de cet avis à l'ensemble des concours budgétaires ainsi qu'au compte d'avance aux collectivités territoriales.

A. LA MARGINALITÉ QUANTITATIVE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION FACE AUX CONCOURS DE L'ETAT

1. Une mission au volume budgétaire limité

Au titre du projet de loi de finances pour 2013, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » représente 2,62 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,61 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Cette mission est placée sous la double tutelle du ministère de l'Intérieur et de celui de la Réforme de l'État, de la Décentralisation et de la Fonction publique. On relèvera que, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, le ministère responsable était uniquement celui de l'Intérieur.

Cette mission regroupe les dotations allouées aux collectivités territoriales, réparties entre quatre programmes conduisant à une répartition organique des crédits, c'est-à-dire entre niveaux de collectivités territoriales. L'objectif des quatre programmes est de compenser les charges transférées aux collectivités territoriales dans le cadre des lois de décentralisation et de soutenir l'effort d'investissement public local.

Le programme 119, « Concours financiers aux communes et aux groupements de communes », représente 814,5 millions d'euros en AE, soit une baisse de 0,12 %, et 781,5 millions d'euros en CP représentant une légère hausse de 0,1 %, répartis entre deux actions. L'action n° 1, « Soutien aux projets des communes et groupements de communes », regroupe les crédits de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation « régisseurs de police municipale », la dotation forfaitaire titres sécurisés et, enfin, depuis 2009, la dotation de développement urbain (DDU). Les crédits affectés à cette action s'élèvent à 684,3 millions d'euros en AE et 651,3 millions d'euros en CP. Le tableau suivant présente la répartition des crédits, en AE et en CP, pour chaque dotation incluse dans cette action.

 

AE (millions d'euros)

CP (millions d'euros)

Dotation d'équipement des territoires ruraux

615,7

577,7

Dotation « régisseurs de police municipale »

0,5

0,5

Dotation forfaitaire titres sécurisés

18,1

18,1

Dotation de développement urbain

50

55

TOTAL

684,3

651,3

L'action n° 2, « Dotation générale de décentralisation », regroupe, pour reprendre les termes du projet annuel de performance consacré à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », « l'allocation de la dotation générale de décentralisation (DGD) attribuée aux communes et à leurs groupements afin d'assurer la compensation financière des charges qui leurs sont transférés ». Les crédits alloués à cette action pour 2013 s'élèvent, en AE et en CP, à 130,2 millions d'euros.

Le programme 120, « Concours financiers aux départements », est doté de 493,2 millions d'euros en AE et en CP, représentant une légère augmentation de + 0,4 % par rapport à 2012. Deux actions composent ce programme. L'action n° 1, « Aides à l'équipement des départements », regroupe les crédits dédiés à la dotation globale d'équipement (DGE) des départements, qui s'élèvent à 224,4 millions d'euros en AE et en CP. Ces crédits n'ont connu aucune évolution par rapport à la loi de finances pour 2012. Quant à l'action n° 2, « Dotation générale de décentralisation », les crédits concernés s'élèvent à 268,8 millions d'euros en AE et en CP, représentant une augmentation de + 0,8 %. Conformément aux dispositions de l'article 30 de la loi de finances initiale pour 2012, la DGD des départements est gelée à son niveau de 2009. La légère augmentation que connaît cette action est liée à l'augmentation de la dotation globale de compensation (DGC) allouée à Saint-Martin. Celle-ci vise à compenser, d'une part, des transferts de charge opérés par la loi organique du 21 février 20072(*) non couverts par des transferts d'impôts et, d'autre part, les charges résultant de la généralisation, à compter du 1er janvier 2011, du revenu de solidarité active (RSA) prévue par l'ordonnance du 24 juin 20103(*). L'indexation de cette dotation repose sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ce qui permet une légère réévaluation de la DGC de 5 834 euros, auxquels s'ajoutent une majoration de 350 975 euros au titre de l'ajustement de la compensation du RSA et du transfert des services en charge du logement social et de l'habitat insalubre.

Le programme 121, « Concours financiers aux régions », est doté de 905,5 millions d'euros en AE et en CP, soit une hausse de 1,2 % par rapport à 2012. Il ne contient qu'une seule action regroupant les crédits relatifs à la dotation générale de décentralisation des régions.

Enfin, le programme 122, « Concours spécifiques et administration », est doté, pour 2013, de 408,05 millions d'euros en AE et 429,95 millions d'euros en CP. Il regroupe l'ensemble des concours financiers spécifiques gérés par le ministère de l'Intérieur, attribués aux collectivités territoriales ainsi que les crédits dont bénéficie la Direction générale des collectivités locales, dont le directeur est le responsable de ces crédits. Les crédits de ce programme se répartissent entre quatre actions.

L'action n° 1, « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales », comprend, pour une enveloppe de 31,1 millions d'euros en AE et 53 millions d'euros en CP, les subventions destinées à soutenir les collectivités territoriales touchées par des événements exceptionnels. Plus précisément, il s'agit des :

- subventions exceptionnelles aux communes minières (0,1 million d'euros en AE et en CP), pour financer l'accroissement des charges d'entretien supportées par ces communes pour intégrer, au sein de leur patrimoine, les équipements appartenant aux houillères de bassin. Il s'agit de la dernière année d'existence de ce fond ;

- subventions exceptionnelles aux communes en difficulté (2 millions d'euros en AE et en CP). Les conditions d'attribution de ces subventions sont prévues à l'article L. 2335-2 du code général des collectivités territoriales ;

- subventions exceptionnelles pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques. Ces subventions sont versées en cas de survenance d'événements climatiques ou géologiques de très grande ampleur, affectant un grand nombre de collectivités territoriales ou d'intensité très élevée, à l'origine de dégâts importants. Le besoin en CP, pour l'année 2013, est estimé à 21,9 millions d'euros, destinés à couvrir les engagements liés aux événements antérieurs à 2012 ;

- subventions pour travaux divers d'intérêt local (19 millions d'euros en AE et CP) ;

- aides aux communes concernées par les restructurations Défense (10 millions d'euros en AE et en CP).

L'action n° 2, « Administration des relations avec les collectivités territoriales », dotée, pour 2013, de 2,7 millions d'euros en AE et en CP, regroupe les crédits de fonctionnement et d'investissement alloués à la DGCL pour assurer ses missions d'élaboration et de suivi des normes applicables aux collectivités. Les dépenses comprises sont celles de fonctionnement courant (0,8 million d'euros en AE et en CP) et les dépenses informatiques (1,9 million d'euros en AE et en CP).

L'action n° 3, « Dotation générale de décentralisation », dont les crédits s'élèvent à 221,25 millions d'euros en AE et en CP, regroupe les crédits de la dotation générale de décentralisation attribués, dans le cadre de concours particuliers, indistinctement aux communes, aux départements, aux régions ou aux groupements de collectivités territoriales. Elle comprend plusieurs concours particuliers :

- le concours particulier en faveur des autorités compétentes pour l'organisation des transports urbains (87,9 millions d'euros en AE et en CP) ;

- le concours particulier en faveur des ports maritimes (48,8 millions d'euros en AE et en CP) ;

- le concours particulier en faveur des aérodromes (3,9 millions d'euros en AE et en CP) ;

- le concours particulier de la DGD pour les bibliothèques municipales et départementales de prêt (80,4 millions d'euros en AE et en CP) ;

- le concours particulier relatif au domaine public fluvial (0,25 million d'euros en AE et en CP).

Enfin, l'action n° 4, « Dotations Outre-mer », affectée de 153 millions d'euros en AE et en CP, regroupe les crédits de la dotation globale de fonctionnement versée par l'État aux provinces de Nouvelle-Calédonie ainsi que les crédits destinés à compenser les charges de Mayotte, de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française qui résultent d'un transfert de compétences. Plus précisément, sont regroupées les dotations suivantes :

- la dotation globale de fonctionnement des provinces de Nouvelle-Calédonie (82,7 millions d'euros en AE et en CP) ;

- la dotation globale de compensation versée à la Nouvelle-Calédonie au titre des services et établissements publics transférés (46,7 millions d'euros en AE et en CP) ;

- la dotation globale de construction et d'équipement des collèges en Nouvelle-Calédonie (12,2 millions d'euros) ;

- la dotation globale de compensation versée à la Polynésie française au titre des services et établissements publics transférés (0,9 million d'euros en AE et en CP) ;

- la dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires versée à Mayotte (10,5 millions d'euros en AE et en CP).

Le schéma suivant récapitule l'organisation de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » entre les deux programmes la composant ainsi que les actions rattachées à chacun d'entre eux.

Programme n° 119

Concours financiers aux concours
et groupements de communes

AE : 814.546.689

CP : 781.578.310

Programme n° 120

Concours financiers

aux départements

AE : 493.216.156

CP : 493.216.156

Programme n° 121

Concours financiers
aux régions

AE : 905.459.683

CP : 905.459.683

Programme n° 122

Concours spécifiques et administration

AE : 408.103.578

CP : 429.975.849

                 

Action n°1

Action n°2

Action n° 1

Action n° 2

Action n° 2

Action n° 1

Action n° 2

Action n° 3

Action n° 4

Soutien aux projets des communes
et groupements
de communes

AE : 684.317.377

CP : 651.348.998

Dotation
Générale de Décentralisation

AE : 130.229.312

CP 130.229.312

Aides à l'équipement
des départements

AE : 224.455.969

CP : 224.455.969

Dotation Générale
de Décentralisation

AE : 268.760.187

CP : 268.760.187

Dotation Générale
de décentralisation

AE : 905.459.683

CP : 905.459.683

Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales

AE : 31.100.000

CP : 52.972.271

Administration des relations avec les collectivités territoriales

AE : 2.712.500

CP : 2.712.500

Dotation
Générale de Décentralisation

AE : 221.248.720

CP : 221.248.720

Dotation

Outre-Mer

AE : 153.042.358

CP : 153.042.358

DETR

AE : 615.689.257

CP : 577.720.878

       

Subventions
pour travaux divers d'intérêt local

AE : 19.000.000

CP : 19.000.000

Dépenses de fonctionnement

courant

AE : 812.500

CP : 812.500

 

Dotation

de construction d'équipements
des établissements scolaires à Mayotte

AE = CP = 10.457.367

Dotation forfaitaire titres Sécurisés

AE : 18.128.120

CP : 18.128.120

       

Subventions exceptionnelles
aux communes
en difficulté

AE : 2.000.000

CP : 2.000.000

Dépenses
d'informatique

AE : 1.900.000

CP : 1.900.000

 

Dotation Globale de compensation de la Polynésie française

AE = CP = 959.439

DDU

AE : 50.000.000

CP : 55.000.000

       

Subventions exceptionnelles
aux communes minières

AE : 100.000

CP : 100.000

   

Dotation Globale de construction et d'équipement des collèges en Nouvelle-Calédonie

AE = CP = 12.203.351

Dotation « Régisseurs de police municipale »

AE : 500.000

CP : 500.000

       

Subventions exceptionnelles pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques

CP : 21.872.271

   

Dotation Globale
de Compensation versée à la Nouvelle-Calédonie au titre
des services et établissements publics transférés

AE = CP = 46.674.262

         

Aides aux communes concernées par les restructurations Defense

AE : 10.000.000

CP : 10.000.000

   

DGF

des Provinces de Nouvelle-Calédonie

AE = CP = 82.747.939

MISSON RCT AE : 2.621.326.106 - CP : 2.610.229.998


Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2013 - Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales

Récapitulation des crédits par programme et par action
de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Numéro et intitulé
du programme de l'action

Ouvertes en LFI pour 2012

Demandées pour 2013

FDC et ADP attendus en 2013

Ouvertes en LFI pour 2012

Demandées pour 2013

FDC et ADP attendus en 2013

119

Concours financiers aux communes et groupements de communes

815.281.069

814.546.689

 

780.570.257

781.578.310

 

1

Soutien aux projets des communes et groupements de communes

685.051.757

684.317.377

 

650.340.945

651.348.998

 

2

Dotation générale de décentralisation

130.229.312

130.229.312

 

130.229.312

130.229.312

 

120

Concours financiers aux départements

492.859.347

493.216.156

 

492.859.347

493.216.156

 

1

Aides à l'équipement des départements

224.455.969

224.455.969

 

224 455 969

224 455 969

 

2

Dotation générale de décentralisation

268.403.378

268.760.187

 

268.403.378

268.760.187

 

121

Concours financiers aux régions

905.459.683

905.459.683

 

905.459.683

905.459.683

 

1

Dotation générale de décentralisation

905.459.683

905.459.683

 

905.459.683

905.459.683

 

122

Concours spécifiques et administration

506.055.512

408.103.578

88.000

506.055.512

429.975.849

88.000

1

Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales

131.051.268

31.100.000

 

124.051.268

52.972.271

 

2

Administration des relations avec les collectivités territoriales

1.858.000

2.712.500

88.000

1.858.000

2.712.500

88.000

3

Dotation générale de décentralisation

221.125.427

221.248.720

 

221.125.427

221.248.720

 

4

Dotations Outre-mer

152.020.817

153.042.358

 

152.020.817

153.042.358

 

Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2013, Les relations avec les collectivités territoriales.

Ainsi, on constate que, en raison du poids prépondérant de la dotation globale de décentralisation qui représente, à elle-seule, 58 % des crédits de la mission, celle-ci regroupe, pour les deux tiers de ses crédits, des dotations de fonctionnement. Les dotations d'investissement, quant à elles, qui représentent le tiers restant, sont essentiellement composées de la DETR, de la DGE des départements et de la DDU, comme le présente le graphique de la page suivante.

Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2013 - Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales


Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2013 - Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales.

Toutefois, deux remarques importantes doivent être faites au sujet de cette mission :

- ses crédits ne représentent qu'environ 40% des crédits budgétaires et 4% seulement des concours financiers de l'État aux collectivités locales ;

l'État ne dispose d'aucune marge de manoeuvre pour environ 70% des crédits de cette mission, dans la mesure où les critères d'attribution et de répartition de la plupart de ses dotations sont définis par la loi.

2. Le maintien en volume des dotations budgétaires de la mission

La majorité des crédits de la mission sont en baisse, au moins optiquement, par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2012.

Il convient toutefois de relever l'abondement des crédits de la ligne budgétaire « Subventions pour travaux divers d'intérêt local » de l'action n° 1 du programme 122, dont les crédits s'élèvent à 19 millions d'euros en AE et en CP, qui permet d'éliminer cette baisse apparente.

En dehors des crédits dédiés au fonctionnement de la direction générale des collectivités locales et ceux précédemment évoqués de l'action n° 1, les crédits de la mission spécifiquement consacrés aux collectivités territoriales augmentent, dans le projet de loi de finances pour 2013, à 1,1 % en AE et 1,25 % en CP.

La stabilisation des crédits est liée aux dispositions de l'article 30 de la loi de finances pour 20124(*) qui pérennisent la reconduction en valeur des différentes dotations budgétaires aux collectivités territoriales.

L'article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 régit l'évolution des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, en prévoyant une norme d'évolution annuelle qui s'applique à l'ensemble constitué par :

- les prélèvements sur recettes de l'État établis au profit des collectivités territoriales ;

- la dotation générale de décentralisation (DGD) de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » ;

- les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Cette norme, pour les années 2011 à 2014, a retenu le principe d'une stabilisation en euros courants à périmètre constant (règle du « zéro valeur ») des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales.

L'article 30 de la loi de finances initiale pour 2012 vise à répartir l'effet du gel de l'enveloppe normée sur toutes ses composantes et à éviter de le faire porter sur les seules variables d'ajustement (compensations d'exonérations), à déroger, pour 2012 et pour les années suivantes sans limitation de durée, aux règles d'indexation de certaines dotations de fonctionnement et d'investissement.

La liste des dotations concernées est la même que pour le budget 2011, à l'exception de deux dotations :

- la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), créée par la loi de finances pour 2011 remplace la dotation globale d'équipement (DGE) des communes et la dotation de développement rural (DDR) ;

- la dotation « titres sécurisés » dont l'évolution a été figée par la loi de finances pour 2011 n'y figure plus.


* 2 Loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* 3 Ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 4 Loi n0 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.