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Projet de loi de finances pour 2013 : Collectivités d'outre-mer, Nouvelle Calédonie et TAAF

22 novembre 2012 : Budget - Collectivités d'outre-mer, Nouvelle Calédonie et TAAF ( avis - première lecture )

G. LES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES

Les terres australes et antarctiques françaises constituent, en application de l'article 72 de la Constitution, une collectivité à statut particulier dont le régime est fixé par la loi du 6 août 1955. En l'absence de population permanente, cette collectivité dont le territoire s'étend sur près de 7 829 kilomètres carrés est directement administré par l'État, représenté par un préfet, administrateur supérieur. Ce territoire assure à la France environ 2,35 millions de kilomètres carrés de zone économique exclusive (ZEE), soit près de 23 % de la surface totale des eaux sous juridiction française.

Les TAAF comptent cinq districts, circonscriptions déconcentrées dirigées par un chef de district désigné par l'administrateur supérieur : Crozet, Kerguelen, Amsterdam et Saint-Paul, Terre-Adélie et, depuis 2005, les îles Éparses29(*) détachées du préfet de La Réunion.

1. Une vocation de préservation de l'environnement et de recherche scientifique à maintenir

L'essentiel du territoire des TAAF fait l'objet d'une protection environnementale particulière. Depuis 2006, une réserve naturelle nationale couvre ainsi la quasi-totalité des îles subantarctiques et de leurs aires marines. La Terre-Adélie, régie comme le reste du continent antarctique par le protocole au traité sur l'Antarctique du 4 octobre 1991, est protégée au titre des engagements internationaux de la France. Enfin, la création, en mars 2012, d'un parc naturel marin des Glorieuses adjacent à celui de Mayotte et s'ajoutant à la réserve naturelle de quatre îles Éparses confirme l'attachement de la France à assurer la protection de cet environnement inestimable. En application de ces règles, l'accès et les activités sur ces territoires sont restreints et effectués sous le contrôle de l'administration des TAAF.

Sur le plan de la recherche, cinq stations accueillent une moyenne annuelle de 225 scientifiques français ou étrangers sous la direction de l'institut polaire français Paul-Émile Victor (IPEV). Fait notable, la localisation de ces stations entre le 37ème parallèle sud, pour la plus septentrionale, et le 75ème parallèle sud, pour la station franco-italienne Concordia à l'intérieur du continent antarctique, place la France dans une position inédite pour mener des recherches sur le changement climatique. La vocation scientifique des TAAF a été confortée avec l'intégration des îles Éparses permettant des comparaisons entre les îles subantarctiques et ces îles situées au 13ème parallèle sud, soit un gradient d'études qui recouvre près de 80 % de l'hémisphère sud.

Votre rapporteur ne peut que souhaiter le prolongement de ces actions en matière de recherche et d'environnement qui sont, à défaut d'activité économique sur place à l'exception de la pêche, la raison d'être des TAAF. Il réitère l'idée selon laquelle en dépit de sa position géographique éloignée, l'atoll de Clipperton pourrait utilement entrer dans ce cadre de recherches sur l'histoire de notre planète et la protection de sa biodiversité.

2. Une présence française à pérenniser

La présence française dans ces territoires, souvent difficiles d'accès, est indispensable pour affirmer la souveraineté française.

Si, pour les îles Crozet, Kerguelen, Saint-Paul et Amsterdam, la souveraineté française n'est pas formellement contestée, des revendications territoriales ont pu exister de la part de l'île Maurice sur Tromelin et pourraient se manifester pour certaines des autres îles Éparses. Il importe donc de défendre les intérêts français, et ce, d'autant plus que la découverte de ressources naturelles pourrait susciter des revendications de circonstances. Sur ce point, la convention de gestion signée le 6 juin 2010 entre l'île Maurice et la France30(*) pour une gestion conjointe des ressources de l'île Tromelin dans l'intérêt de la zone, sans se prononcer formellement sur la souveraineté dont il ne fait nul doute pour votre rapporteur qu'elle revient à la France, est une piste intéressante de règlement des différends territoriaux.

La Terre-Adélie répond, quant à elle, à un régime particulier puisque le traité de Washington, en vigueur depuis 1961 et reconduit en 1991 pour cinquante ans par le protocole signé à Madrid, réserve exclusivement le continent Antarctique à un usage scientifique tout en gelant, à cette date, les revendications de souveraineté des États possessionnés au rang desquels figure la France.

L'exercice des missions de souveraineté incombe, en application de l'article 2 de la loi du 6 août 1955, à l'administrateur supérieur, représentant de l'État et chef du territoire, qui doit, pour ce faire, disposer des moyens humains et financiers nécessaires. Le retrait de plusieurs agents notamment de Météo France, du fait de l'informatisation des stations de mesure, réduit la présence humaine sur certaines îles. Or, dans les îles Éparses notamment, l'absence d'implantation humaine ou de visites régulières peut susciter des convoitises sur les ressources naturelles ou favoriser l'implantation d'activités illégales ou de bases arrière pour des trafics ou des actes de piraterie. Si, lors de son audition par votre rapporteur, M. Pascal Bolot, préfet, administrateur supérieur des TAAF, a indiqué que les actes de piraterie avaient cessé depuis six mois dans la zone, la vigilance doit rester de mise.

Dans ce contexte, il semble indispensable que les forces armées continuent d'assurer la présence française sur les îles relevant des TAAF, ce qui constitue une de ses missions fondamentales. Selon les informations transmises par le Gouvernement, les îles Glorieuses, Europa et Juan de Nova comptent actuellement des détachements de l'armée de Terre placés sous la direction d'un gendarme tandis que l'île Tromelin est gardée par un seul gendarme et que l'île Bassas de India, recouverte à marée haute, ne compte aucun militaire.

Cette présence est facilitée par le fait que les militaires sont mis à disposition auprès de l'administration des TAAF qui ne supportent ainsi que les « charges d'accompagnement » de ces militaires (logement, transport, etc.) et non leur rémunération.  Cette solution résulte d'un arbitrage en 1982 de M. Pierre Mauroy, alors Premier ministre. Compte-tenu de l'enjeu vital pour les intérêts français, votre commission est attachée à son maintien, et ce, d'autant plus que les missions de souveraineté incombent bien à l'État et non à une collectivité même sui generis. Il serait également utile qu'une présence militaire soit régulièrement assurée à Clipperton dont les ressources naturelles, particulièrement riches, sont malheureusement pillées et polluées.

3. Un effort budgétaire à garantir

L'effort financier de l'État et son opérateur, l'IPEV, en faveur des TAAF s'élèvent en 2012 à près 32 millions d'euros.

Votre rapporteur a pu constater que l'administration des TAAF s'attachait à contenir les coûts financiers. Comme a pu l'indiquer, M. Pascal Bolot, administrateur supérieur des TAAF, à votre rapporteur, le souci d'optimiser les moyens de son administration l'a conduit à faire cumuler par certains cadres deux fonctions31(*).

Ces efforts de gestion ne doivent pas écarter une réflexion sur les ressources financières pour les TAAF alors que la fin du « pavillon Kerguelen »32(*) en 2005 a représenté en 2011 une perte de recettes de l'ordre de 930 000 euros pour l'administration des TAAF.

Lors de son audition, M. Pascal Bolot a évoqué des pistes de financement complémentaire grâce aux fonds européens, liés au statut de pays et territoire d'outre-mer (PTOM) des TAAF, un partenariat avec l'agence spatiale européenne dans le cadre du projet Galileo pour sa base aux îles Kerguelen et, éventuellement, les recettes fiscales qui pourraient être tirées des recherches pétrolières autour de l'île Juan de Nova.

La fin, en 2014, du remboursement de l'emprunt, à un taux particulièrement élevé, qui a permis d'acquérir le bateau océanographique et de ravitaillement, le Marion Dufresne II, devrait également soulager les finances des TAAF. Il ne faut toutefois pas perdre de vue les investissements qui resteront nécessaires pour assurer les liaisons maritimes desservant les différents districts des TAAF.

La question centrale n'en demeure pas moins la capacité de l'administration des TAAF à assurer les missions qui lui sont confiées par la loi. Or, comme le relevait en 2005 la Cour des comptes, « les recettes propres qui ne représentaient que 46, 7 % des ressources de fonctionnement des TAAF en 1994 ont ainsi représenté 78,8 % des recettes de fonctionnement en 2004 » concluant que « l'évolution de la plupart des recettes qui permettent désormais au Territoire de se financer est imprévisible et leur pérennité est incertaine »33(*).

De manière générale, il convient de veiller à assurer aux TAAF des ressources stables. Certaines recettes, exceptionnelles par nature, comme la saisie de bateaux pêchant illégalement dans les eaux sous juridiction française, ne doivent pas être regardées comme suffisantes pour financer des dépenses pérennes. Au demeurant, rappelons que l'article 6 de la loi du 6 août 1955 fait obligation à l'État de prévoir, dans son budget, les « crédits nécessaires à l'installation, à l'entretien et au fonctionnement des établissements permanents des Terres australes et antarctiques françaises ».

Aussi, les recettes ne peuvent plus raisonnablement être baissées, comme, dans le passé, avec la disparition du « pavillon Kerguelen » dont votre rapporteur déplore d'ailleurs depuis 2010 l'absence de compensation.

*

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Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la mission Outre-mer dans le projet de loi de finances pour 2013.


* 29 Les îles Éparses comprennent les îles Tromelin, Glorieuses, Europa, Bassas de India et Juan de Nova.

* 30 Accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Maurice sur la cogestion économique, scientifique et environnementale relative à l'île de Tromelin et à ses espaces maritimes environnants (ensemble deux annexes et trois conventions d'application), signé à Port-Louis le 7 juin 2010 : http://www.senat.fr/leg/pjl11-299-conv.pdf

* 31 Le secrétaire général assure ainsi les fonctions de chef du district des îles Éparses à titre expérimental et le directeur de cabinet exerce les attributions de directeur des ressources humaines.

* 32 Du fait de la création du registre international français (RIF) par la loi n° 2005-412 du 3 mai, son article 34 supprime, en conséquence, la possibilité pour les navires de commerce d'être immatriculés auprès du registre de Kerguelen à partir de mai 2007.

* 33 Rapport public annuel de la Cour des comptes de 2005, p. 452