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Projet de loi de finances pour 2013 : Cour des comptes et autres juridictions financières

22 novembre 2012 : Budget - Cour des comptes et autres juridictions financières ( avis - première lecture )

II. LA RECHERCHE DE GAINS D'EFFICIENCE POUR FAIRE FACE À LA MULTIPLICATION DES MISSIONS DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

Les compétences des juridictions financières

a) La mission juridictionnelle de contrôle de la régularité des comptes des comptables publics

Historiquement, la mission première de la Cour des comptes consiste à juger les comptes des comptables publics et des établissements publics de son champ de compétence. Il s'agit d'un contrôle éminemment technique qui conduit la juridiction à vérifier la régularité des recettes et des dépenses publiques et les conditions de tenue de la comptabilité des organismes publics.

De plus, la Cour connaît, en appel, des jugements des chambres régionales des comptes (CRC).

Les CRC effectuent des missions de jugement des comptes des comptables publics ou des comptables de fait des collectivités locales et de leurs établissements publics en premier ressort.

Cette activité juridictionnelle peut conduire à mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics lorsque :

- un déficit ou un manquement a été constaté ;

- une recette n'a pas été recouvrée ;

- une dépense a été irrégulièrement payée ;

- l'organisme public a dû indemniser un tiers du fait du comptable public.

b) Le contrôle de la gestion des organismes publics

Le contrôle de la gestion des ordonnateurs soumis aux règles de la comptabilité publique ainsi que le contrôle de la gestion des organismes privés bénéficiant de fonds publics constituent une activité non juridictionnelle des juridictions financières (Cour et CRC), dont l'importance s'est progressivement développée jusqu'à devenir essentielle.

Chaque année, la Cour des comptes procède à des investigations au cours desquelles les conseillers enquêtent sur pièces et sur place. Trois types de contrôles peuvent être distingués : le contrôle de régularité, la mesure de l'efficience de la gestion (qui rapporte les moyens à l'activité), l'appréciation de l'efficacité (qui recouvre l'évaluation des résultats obtenus au regard des objectifs poursuivis).

À l'issue de ses enquêtes, la Cour des comptes établit un rapport, destiné au ministre concerné, qui pointe les éventuelles défaillances ou gaspillages constatés dans un service. Cette activité se concrétise aussi par la publication du rapport annuel de la Cour des comptes. Les conclusions de la Cour des comptes sur les dysfonctionnements administratifs dans l'utilisation de l'argent public donnent lieu, en principe, à des corrections par les pouvoirs publics.

Les CRC examinent la gestion des collectivités territoriales et organismes de leur compétence. L'examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en oeuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant.

Les contrôles engagés (soit à l'initiative de la CRC dans le cadre de son programme annuel de vérifications, soit à la demande de l'autorité locale ou du préfet) visent à examiner successivement :

- la régularité, c'est-à-dire la conformité au droit des dépenses et des prélèvements publics (l'achat a-t-il respecté les règles applicables à la commande publique ?) ;

- l'économie dans l'utilisation des fonds publics (les moyens mis en oeuvre pour atteindre un objectif auraient-ils pu l'être à meilleur coût ?) ;

- l'efficacité (l'investissement a-t-il permis d'atteindre l'objectif fixé ?).

Le contrôle de la gestion publique des ordonnateurs peut aboutir à une saisine de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) lorsque les infractions identifiées et leurs auteurs relèvent de cette Cour.

c) La certification des comptes

Depuis la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, la Cour des comptes certifie les comptes de l'État. Elle est chargée de la même mission pour les comptes des organismes du régime général de la sécurité sociale depuis la loi organique du 2 août 2005 (LOLFSS).

La certification donne l'assurance que les comptes sont conformes aux règles comptables qui sont consignées dans le recueil des normes comptables de l'État.

Le législateur est intervenu, par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (« HPST »), pour prévoir une certification par la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes des établissements hospitaliers les plus importants.

d) L'assistance apportée aux pouvoirs publics

L'article 47-2 de la Constitution, issu de la révision de 2008 prévoit que « la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. »

Les travaux concernés sont les rapports obligatoires prévus par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS), et les rapports en réponse aux demandes d'enquête formulées par le Parlement en application de l'article 58-2° de la LOLF ou de la LOLFSS (article LO 132-3-1 du code des juridictions financières).

En outre, entrent également dans le champ de cet objectif, les évaluations de politiques publiques demandées par le Parlement en application de l'article L. 132-5 du code des juridictions financières, et les travaux à la demande du Premier ministre en application de l'article L. 132-5-1 du code des juridictions financières.

Enfin, l'article 58-1° de la LOLF, permet au président ou au rapporteur général de la commission des finances de demander l'assistance d'un magistrat financier dans le cadre de ses missions d'évaluation et de contrôle de l'exécution des lois de finances. En dix ans, cette procédure n'a été utilisée que deux fois.

e) L'information des citoyens

Le texte constitutionnel révisé rend également destinataires des travaux de la Cour l'ensemble des citoyens. La fin de l'article 47-2 de la Constitution dispose que « par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens. »

Après l'échec d'une réforme globale ambitieuse portée par l'ancien premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin, en 200911(*), un certain nombre de dispositions touchant aux juridictions financières ont été introduites dans différents textes, en particulier dans la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allégement de certaines procédures juridictionnelles12(*).

A. LES RÉFORMES TENDANT À RENFORCER L'EFFICACITÉ DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

1. La réforme de la carte des juridictions financières, réalisée à moyens constants

Le projet de loi de 2009 envisageait une véritable unification organique des juridictions financières, par la création d'une Cour des comptes composée de chambres thématiques et de chambres régionales, qui auraient cessé d'être des juridictions autonomes, et auraient couvert un ressort plus large. Corrélativement, une unification organique des deux corps de magistrats était prévue.

Cette idée a été abandonnée au profit d'un simple regroupement des chambres régionales des comptes. La loi du 13 décembre 2011 a fixé à vingt, le nombre maximum de chambres régionales des comptes pour la métropole et les régions d'outre-mer (contre vingt-sept par le passé). Ces regroupements ont ensuite été décidés par décret13(*).

Selon M. Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes, entendu par la commission des lois le 17 octobre 2012, ces regroupements étaient rendus nécessaires par le fait que certaines juridictions ne comportaient plus que trois ou quatre magistrats, et ne pouvaient plus faire face aux moyens administratifs et techniques renforcés des collectivités territoriales, à la complexité croissante des sujets que les juridictions ont à traiter et à l'élargissement continu de leurs champs de compétences.

Pour permettre à chaque CRC d'atteindre une taille critique14(*), en magistrats et en personnel de contrôle, pour être le plus efficace et le plus opérationnel possible, deux voies étaient envisageables : une augmentation sensible des effectifs ou une réorganisation des juridictions.

Dans le contexte budgétaire actuel, la seconde solution l'a emporté. Les regroupements ont été réalisés à moyens constants : un plafond d'emplois fixé à 1 840 équivalents temps plein travaillés (ETPT) pour 2012 et 2013, et des crédits, hors titre 2, à un niveau parfaitement identique en PLF 2012 et PLF 2013.

Sans remettre en cause le bien fondé de la nécessité de certains regroupements, votre rapporteur déplore cependant que les implantations des chambres régionales des comptes regroupées aient été déterminées par voie réglementaire.

Carte des chambres régionales des comptes regroupées

Source : site internet de la Cour des comptes http://www.ccomptes.fr/

a) L'impact de la réforme sur la situation des personnels

La restructuration de la carte des juridictions a soulevé des difficultés de gestion des ressources humaines. 194 personnes étaient concernées par ces regroupements, dont 50 agents administratifs. Si les magistrats sont statutairement mobiles, les personnels de catégories B et C ne le sont pas toujours.

Un plan d'accompagnement a été mis en oeuvre pour permettre de traiter, au cas par cas, la situation de tous les personnels touchés. Une mission d'accompagnement15(*) a été mise en place auprès du secrétaire général de la Cour afin de gérer ce processus d'accompagnement social ainsi que le reclassement des agents qui n'ont pas souhaité suivre le regroupement16(*).

Pour ces derniers, un accord avec le ministère de l'économie et des finances a été conclu, permettant le reclassement de ces agents au sein de la direction générale des finances publiques (DGFiP), avec une prise en charge du différentiel de traitement par les juridictions financières pendant trois ans. La plupart des cas ayant été traités ou étant sur le point de l'être, la mission d'accompagnement devrait achever ses travaux fin 2013.

En septembre 2012, la situation de 128 personnes, soit 66 % du total des personnels concernés par les regroupements, était réglée : 

- 55 magistrats et agents ont rejoint les chambres de regroupement ;

- 34 magistrats et agents ont rejoint une autre juridiction financière

- 39 magistrats et agents (dont 6 agents à la DGFiP) ont été reclassés au sein d'une autre administration.

Pour le titre 2 (« Dépenses de personnel »), le coût de la restructuration de la carte des juridictions financières a été évalué, par la Cour des comptes, à 6 millions d'euros pour les années 2012 et 2013, dont 4,6 millions d'euros pour la seule année 2013.

Théoriquement, la réforme devait se faire à effectifs constants, et permettre une organisation plus rationnelle et plus efficace des moyens humains, par une mutualisation des fonctions support, ce qui libérerait des ressources pour les missions de contrôle.

Pourtant, dans les faits, avec la possibilité pour les agents de rejoindre la DGFiP (99 sur 194 personnes concernées par les regroupements ont émis le souhait d'utiliser cette passerelle et 39 magistrats et agents ont déjà vu leur voeu exaucé), votre rapporteur craint que les juridictions financières regroupées n'aient pas récupéré l'ensemble des effectifs chambres fusionnées.

Par exemple, la chambre régionale des comptes Centre, Limousin, dans laquelle votre rapporteur s'est rendu, a fait pleinement les frais de la réforme de la carte des juridictions financières, puisqu'aucune personne travaillant à Limoges17(*) n'a rejoint Orléans, ville d'implantation de la CRC regroupée. Lors de sa visite le 30 octobre, la CRC comptait environ 59 magistrats et agents18(*), alors que le cumul des personnels des deux chambres regroupées représente 66 personnes.

Selon le président de la chambre régionale des comptes, M. Pierre Rocca, la situation devrait se normaliser progressivement, dès que les postes vacants ne seront plus gelés pour permettre l'affectation prioritaire des personnels concernés par la réforme. Néanmoins, en raison des économies générées par la mutualisation des fonctions support des deux chambres regroupées, il ne devrait pas demander, comme objectif cible pour 2013, le remplacement de tous les personnels.

Consommation du plafond d'emplois 2012 (prévisions) en ETPT

 

Plafonds d'emplois 2012

Prévisions en ETPT au 31/12/2012

Total A+

730

736

Dont magistrats Cour et CRC

593

598,2

Total personnels administratifs A

357

352,9

Total Personnels administratifs B

379

372,6

Total personnels administratifs C

374

366

Total

1 840

1 828

Source : commission des lois à partir des données fournies par la Cour des comptes

La consommation d'emplois pour 2012 est en dessous du plafond d'emplois fixé. En revanche, le sureffectif observé pour les magistrats s'explique, en partie, par le retour des personnes placées à l'extérieur des juridictions, notamment affectées en cabinets ministériels, à la suite du changement de Gouvernement. A contrario, s'agissant des personnels administratifs, 18,5 ETPT ne sont pas pourvus.

Cependant, il est à noter que, pour permettre le reclassement dans les meilleures conditions des agents des CRC regroupées, priorité leur a été donnée en affectation sur les postes vacants. Ces postes ont donc été gelés en attendant leurs choix, ce qui peut expliquer, qu'au 31 décembre 2012, la consommation du plafond d'emplois reste en dessous des ouvertures prévues pour 2012, avec 1 828 ETPT pourvus sur 1 840.

La réforme des CRC connaîtra un pic de ses effets en 2013 avec la poursuite et la fin des départs d'agents des CRC regroupées vers d'autres administrations. Lors de l'examen du budget pour 2014, votre rapporteur sera donc particulièrement vigilant sur ce point. Car, si une meilleure allocation des moyens aux besoins des juridictions est un objectif tout à fait louable, cette réforme ne saurait priver les juridictions financières des effectifs nécessaires à l'exercice de leurs missions, qui se démultiplient.

b) L'impact immobilier des regroupements

La réforme a entraîné la nécessité pour les chambres régionales des comptes regroupées d'adapter leurs locaux, voire de déménager, pour accueillir l'ensemble des personnels19(*).

Au 30 juin 2013, les sept CRC supprimées seront fermées.

Pour 2012 à 2015, la Cour a chiffré les dépenses hors titre 2 liées à la réforme (essentiellement l'immobilier), à 6 millions d'euros, intégralement financés sur le programme 164. En 2012, les déménagements éventuels et le programme des travaux nécessités par les regroupements ont représenté un montant de 2,9 millions d'euros. Pour 2013, le coût est estimé par la Cour à 1,9 million d'euros.

Au total, en crédits de paiement, la réforme serait donc évaluée à 12 millions d'euros (dépenses de personnel et dépenses immobilières principalement).

Cependant, M. Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes20(*) a estimé que dans un premier temps, la réforme représentait effectivement une dépense importante, mais, qu'à terme, grâce à la libération de sept sites, des économies seraient réalisées (réductions de loyers, revente ou réaffectation de certaines propriétés de l'État).

c) L'impact des concentrations sur l'activité de contrôle des juridictions

Par ailleurs, si l'exigence de spécialisation des équipes de magistrats pouvait justifier une restructuration de la carte financière, votre rapporteur s'interroge sur la capacité des nouvelles chambres à assurer un contrôle effectif sur l'ensemble des ressorts, très étendus, qui sont désormais les leurs.

Par exemple, le ressort territorial de la chambre régionale des comptes Centre, Limousin21(*), s'étend sur plus de 460 km du nord au sud. Pour se déplacer d'Orléans à la pointe nord du ressort, à Dreux par exemple, les personnels devront parcourir 110 km, soit 1 h 40 de trajet en voiture. De même, vers le sud, 353 km (3 h 30) séparent Tulle d'Orléans.

Quant à la chambre régionale des comptes Aquitaine, Poitou-Charentes, 284 km (3 h 07) séparent Bordeaux de Châtellerault (au nord), et 192 km (2 h 05) de Bayonne (au sud).

Enfin, pour la chambre régionale des comptes Auvergne, Rhône-Alpes, la distance à parcourir en partant de Lyon pour rejoindre Aurillac (à l'ouest) représente 288 km (soit 4 h de trajet) et pour aller à Thonon-les-Bains (à l'est), 194 km (2 h 22) de trajet.

De plus, votre rapporteur s'interroge sur le choix de localiser certaines chambres regroupées dans des villes excentrées au regard de leur ressort, comme par exemple Épinal pour la chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine.

Selon la Cour des comptes, la distance n'empêchera pas les déplacements des magistrats quand un contrôle est nécessaire.

Au contraire, selon les représentants de l'association des présidents des chambres régionales des comptes, entendus par votre rapporteur, les regroupements, par une augmentation des effectifs des nouvelles chambres, permettraient une meilleure couverture du territoire. Une juridiction dotée d'effectifs insuffisants ne pouvait se permettre d'avoir des magistrats en déplacement. En revanche, la difficulté réside davantage, selon eux, dans l'insuffisance du barème de remboursement des frais de déplacement.

Selon M. Pierre Rocca, président de la chambre régionale des comptes Centre, Limousin, la distance sera d'autant moins un problème que le seuil de l'apurement administratif a été relevé22(*), ce qui va entraîner une diminution importante du nombre de collectivités territoriales à contrôler.

Votre rapporteur sera particulièrement attentif aux premiers éléments de bilan de cette restructuration et à son impact sur le niveau d'activité de contrôle des juridictions financières.

2. La volonté de renforcer les capacités de contrôle des chambres régionales des comptes par le relèvement du seuil de l'apurement administratif

La loi du 13 décembre 2011 a profondément réformé le régime de l'apurement administratif des comptes, fixé à l'article L. 211-2 du code des juridictions financières.

L'apurement des comptes de comptables publics justiciables de la Cour des comptes (État, établissements publics nationaux, notamment) ne peut se faire que par voie juridictionnelle.

En revanche, s'agissant des comptables publics justiciables des chambres régionales des comptes (collectivités territoriales, établissements publics locaux, notamment), deux voies d'apurement existent selon la taille de la collectivité :

- apurement juridictionnel pour les collectivités territoriales les plus importantes ;

- apurement administratif opéré par les comptables supérieurs pour les autres collectivités.

L'extension du champ de l'apurement administratif des comptes23(*) revient à décharger les chambres régionales de comptes d'un certain nombre de procédures pour leur permettre de se recentrer sur les enjeux les plus lourds (réduction de 67 % du nombre des comptes relevant directement de l'apurement juridictionnel par les CRC).

Pour les années à venir, votre rapporteur étudiera l'impact de ces transferts importants sur l'activité des directions régionales des finances publiques (DRFiP), qui font elles-mêmes l'objet de profondes restructurations.

Au cours de l'audition du premier président de la Cour des comptes par la commission des lois24(*), les sénateurs ont manifesté leur crainte de voir disparaître, avec le relèvement du seuil de l'apurement administratif, le dialogue vertueux qui s'était mis en place, au fil des années, entre les collectivités territoriales et les juridictions financières.

M. Didier Migaud a tenté de dissiper ces craintes en rappelant qu'il fallait distinguer entre le contrôle des comptes et le contrôle de gestion.

Concernant le contrôle des comptes, il a relevé que, malgré le relèvement du seuil, les CRC continueront à contrôler la même masse financière qu'auparavant (80 % de la masse financière totale), la seule différence sera le nombre de comptes contrôlés (80 000 avant le relèvement du seuil, 10 000 comptes après)25(*).

De plus, il a rappelé que les CRC garderont la possibilité d'appeler le compte d'une petite commune soumise à l'apurement administratif26(*), pour qu'aucune collectivité locale, ni aucun établissement public ne puisse se sentir hors du champ de contrôle des juridictions.

Quant au contrôle de gestion, il demeurera assuré par les CRC, quelle que soit la taille de la collectivité, puisque les comptes seront toujours transmis à la CRC, seule compétente pour décider la mise en débet.

3. Un contrôle renforcé de la bonne gestion budgétaire par la réforme des conditions de mise en jeu de la responsabilité des comptables et des ordonnateurs publics

Cette volonté de sanctionner une gestion irrégulière se retrouve dans la définition des nouveaux objectifs du projet annuel de performances 2013 (PAP)27(*), avec l'objectif n° 5 : « Sanctionner les irrégularités et la mauvaise gestion ».

Cet objectif concerne la mise en jeu de la responsabilité des comptables publics par la Cour et les CRC ainsi que la mise en jeu de la responsabilité des ordonnateurs et autres gestionnaires publics par la CDBF. Son indicateur unique permet de mesurer les délais de jugement pour la Cour des comptes et les CRC, ainsi que pour la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF).

a) La réforme de la responsabilité des comptables publics

Les comptables publics sont personnellement responsables de leur gestion et en répondent sur leur patrimoine. En cas de manquement, le juge des comptes met en jeu cette responsabilité par un arrêt (s'il s'agit de la Cour des comptes) ou par un jugement (s'il s'agit d'une chambre régionale ou territoriale) de « débet ». Elle est illimitée dans son montant et n'exige pas la preuve d'une faute.

Le ministre des finances ou du budget détient cependant traditionnellement le pouvoir de prononcer la remise gracieuse de tout ou partie des sommes dont les comptables publics ont été déclarés débiteurs à raison des débets prononcés.

Ce régime était jugé non satisfaisant par beaucoup, dès lors que certaines décisions des juridictions financières pouvaient être vidées de leur substance par les remises gracieuses accordées par le ministre du budget.

La loi de finances rectificative n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 a modifié le régime de responsabilité du comptable public.

Lorsque la méconnaissance des obligations du comptable n'aura causé aucun préjudice à l'organisme public, le juge des comptes pourra le condamner au versement d'une somme dont le ministre ne pourra plus faire remise.

En cas de préjudice causé, le comptable sera, comme précédemment, constitué en débet et le ministre ne pourra plus consentir une remise gracieuse intégrale. La remise devra se traduire par un « laissé à charge » qui ne pourra être inférieur à un montant plancher, déterminé par décret.

Un an après l'entrée en vigueur de la loi, aucun bilan de l'efficacité de cette réforme ne peut être dressé, car les textes d'application n'ont pas été pris. Votre rapporteur souhaiterait avoir l'explication de ce retard de calendrier.

b) La réforme de la responsabilité des ordonnateurs restée en suspens

Créée en 1948, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) est compétente pour réprimer les infractions aux règles du droit de la comptabilité publique commises par les gestionnaires publics.

Avec une moyenne d'arrêts rendus annuellement inférieure à trois, un champ de compétence limité et la quasi-impossibilité de mettre en jeu la responsabilité des élus locaux, et l'impossibilité totale de mettre en jeu la responsabilité les membres du Gouvernement, la Cour n'a jamais pu jouer un rôle important, malgré plusieurs réformes.

Le projet de loi de 2009 prévoyait de supprimer la CDBF28(*) et de faire de la Cour des comptes la juridiction unique en matière de surveillance et de sanction de la discipline budgétaire et financière. Cette disposition n'a pas abouti.

Selon la Cour des comptes, avec le renforcement des pouvoirs des gestionnaires publics, notamment à la faveur de la LOLF, l'allègement des contrôles a priori et l'importance des montants des opérations en jeu, dans un contexte de forte tension budgétaire, ce régime devra être refondu.

M. Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes a estimé, devant votre commission29(*), qu'il était difficile de se satisfaire de la liste actuelle des justiciables et des incriminations. À cet effet, il a proposé d'élargir ces listes, tout en admettant que tout ne devait pas relever du droit pénal. Une responsabilité financière pourrait être mise en place dès lors que des fautes de gestion sont commises, en toute connaissance de cause.

Quant à la responsabilité des élus ou des ministres, qui sont ordonnateurs principaux dans leurs ministères, cette question relève du pouvoir législatif.

Votre rapporteur souhaite interroger le Gouvernement et la Cour des comptes sur l'avancement de ce chantier.

B. UNE AUGMENTATION DES CHAMPS DE COMPÉTENCES DES JURIDICTIONS QUI POSE LA QUESTION DE L'INSUFFISANCE DES MOYENS HUMAINS

1. Une extension du dispositif de certification des comptes coûteuse en effectifs
a) La certification des comptes des établissements publics de santé, en attente de ses décrets d'application

Après la certification des comptes de l'État et de la sécurité sociale, le législateur est intervenu, par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (« HPST »), pour prévoir une certification par la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes des établissements hospitaliers les plus importants30(*), les autres établissements restant de la compétence de commissaires aux comptes tenus, toutefois, d'adresser leurs observations aux juridictions financières.

Pour l'heure, ce dispositif n'est pas applicable, en raison de l'absence de certains décrets d'application.

Or, la loi du 21 juillet 2009 prévoit l'entrée en vigueur de ce dispositif, au plus tard pour les comptes de l'exercice 2014 des établissements concernés.

Votre rapporteur appelle le Gouvernement à hâter l'adoption des textes d'applications nécessaires à l'application du dispositif.

b) Le projet d'expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales

Dans le discours qu'il a prononcé le 7 septembre 2012, à l'occasion d'une séance solennelle à la Cour des comptes, le Président de la République a fait part de son intérêt pour une démarche d'expérimentation, sur la base du volontariat, de la certification des comptes des collectivités territoriales.

La Cour des comptes s'est dite prête à expérimenter un tel dispositif, estimant toutefois que la certification des comptes de toutes les collectivités territoriales n'était pas nécessairement pertinente, mais qu'elle devrait être limitée aux comptes des collectivités qui font appel à la souscription publique.

Selon les représentants du syndicat des juridictions financières, entendus par votre rapporteur, l'idée est intéressante. Ils approuvent le critère de la limitation du dispositif aux collectivités présentes sur les marchés obligataires, car ils estiment que pour les autres, il existe déjà suffisamment d'assurances que les comptes sont bien tenus (examen de fiabilité des comptes, séparation ordonnateur/comptable...).

Selon la Cour, la mise en oeuvre de ce dispositif nécessiterait la réalisation de quelques préalables, comme l'amélioration de la fiabilité et de la transparence de la comptabilité des collectivités territoriales, et la mobilisation de moyens adaptés, pour ne pas nuire à l'exercice des autres missions des juridictions financières.

À partir des résultats de cette expérimentation menée par les juridictions financières, le législateur interviendrait pour définir le cadre de ce dispositif, en tenant compte de la nécessité d'une mise en concurrence des juridictions financières avec la profession des commissaires aux comptes31(*).

M. Pierre Rocca, président de la CRC d'Orléans a néanmoins attiré l'attention de votre rapporteur sur le fait que la certification est « gourmande » en ressources humaines et constitue une activité irrégulière, qui engendre des difficultés d'organisation pour les juridictions, en raison de son imprévisibilité.

Il a exprimé sa crainte, si la certification était confiée aux CRC, que les personnels n'aient pas les moyens suffisants pour assurer cette nouvelle mission et qu'elle soit réalisée au détriment des autres compétences des juridictions. Cette crainte est totalement partagée par le syndicat des juridictions financières, rencontré par votre rapporteur.

Votre rapporteur demande au Premier ministre de bien vouloir dresser un état des lieux de ce projet d'expérimentation, ainsi qu'une évaluation des effectifs nécessaires à sa mise en oeuvre.

2. Des missions d'assistance au Parlement et au Gouvernement de plus en plus chronophages
a) L'assistance au Parlement

L'outil le plus utilisé dans ce domaine est la demande d'enquête par la commission des finances de l'une des deux assemblées, sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle (article 58-2° de la LOLF).

En dix ans, de 2002 à 2012, la Cour des comptes a été saisie de 106 demandes sur ce fondement (47 en provenance de l'Assemblée nationale et 59 en provenance du Sénat). En moyenne, 10 à 15 demandes sont formulées par an.

En 2011, la Cour a été saisie de 13 demandes, 8 émanant de l'Assemblée nationale et 5 émanant du Sénat. En 2012, 10 demandes ont été formulées, 4 par l'Assemblée nationale et 6 par le Sénat.

Les thèmes de ces rapports sont très variés (fonction publique, justice, économie, affaires étrangères, éducation nationale), même si les sujets de finances publiques prédominent.

Ces rapports doivent être remis dans un délai de huit mois.

La Cour fait valoir qu'il lui serait difficile de dépasser ce nombre, sans que cela nuise aux autres missions dont elle a la charge.

b) L'assistance au Gouvernement

En 2012, pour la première fois, la Cour des comptes a réalisé des enquêtes fondées sur l'article L. 132-5-1 du code des juridictions financières, issu de la loi du 13 décembre 201132(*) .

Le Premier ministre a utilisé pour la première fois cette procédure au printemps 2012. Il a souhaité que la Cour fasse un audit des finances publiques avant que son Gouvernement ne précise sa stratégie économique et financière. Cet audit a été inclus dans le rapport de la Cour sur la situation et les perspectives des finances publiques du 2 juillet 201233(*), rapport établi chaque année en application de l'article 58-3° de la LOLF.

En juin 2012, la Cour a répondu à une nouvelle demande d'enquête du Premier ministre sur le fonctionnement du service d'information du Gouvernement (SIG). Le rapport lui a été remis le 17 septembre 2012 et a été rendu public avec son accord34(*).

c) Les formations communes aux juridictions

Pour permettre à la Cour des comptes de répondre aux demandes du Gouvernement et du Parlement, dans les délais impartis, la loi du 13 décembre 2011 a modifié les modalités de fonctionnement et les compétences des formations inter-juridictions constituées entre la Cour et les CRC35(*).

Selon la Cour des comptes, ces améliorations ont très largement contribué à réduire les délais de traitement des demandes, formulées principalement sur le fondement de l'article 58-2° de la LOLF, évitant, comme c'était le cas auparavant, l'addition des délais propres à chaque juridiction concernée.

Ces procédures font l'objet de critiques de la part des syndicats. Lors de leur audition, les représentants du syndicat des juridictions financières ont fait part à votre rapporteur de la difficulté d'assurer correctement leurs missions de contrôle, tout en participant à ces formations, qui imposent le traitement des demandes dans des délais très courts (huit mois).

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous les quelques réserves exprimées, votre rapporteur propose à la commission des lois de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du présent programme.


* 11 Abandon du projet de loi n° 2001 portant réforme des juridictions financières, déposé à l'Assemblée nationale le 28 octobre 2009 (XIIIème législature), qui contenait 17 articles, destinés à reconnaître aux juridictions financières de nouvelles attributions, de nouveaux moyens et à assurer une adaptation de son organisation.

* 12 L'introduction de dispositions concernant les juridictions financières dans la loi du 13 décembre 2011 sur la répartition des contentieux, s'est faite contre l'avis du Sénat, la commission des lois ayant fait valoir sa préférence pour une réforme d'ampleur, fondée sur des travaux parlementaires approfondis, ce que ne permettait pas l'introduction de ces dispositions en première lecture à l'Assemblée nationale, dans le cadre d'une procédure accélérée.

* 13 Le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des chambres régionales des comptes a décidé de répartir les CRC ainsi : quatorze en métropole, cinq en outre-mer et une en Corse.

* 14 Pour qu'une chambre atteigne cette taille critique, elle devait compter au minimum 15 magistrats environ (sauf cas particuliers et outre-mer). En deçà de ce nombre, les juridictions ont été regroupées.

* 15 Cette mission a effectué 4 visites dans chaque CRC concernée et a réalisé plus de 300 entretiens individuels.

* 16 Les voeux d'affectation émis par les 194 personnes concernées : 59 souhaits exprimés de rejoindre la chambre de regroupement, 36 de rejoindre une autre juridiction financière et 99 souhaits de reclassement au sein d'une autre administration, dont 26 réintégrations.

* 17 Aucun des quatre magistrats de Limoges n'a rejoint Orléans : trois ont demandé leur affectation dans une autre juridiction et le dernier partira en retraite. Quant aux personnels administratifs, ils ont intégré, ou intégreront prochainement les services de la direction régionale des finances publiques de Limoges

* 18 Environ 43 personnes à Orléans et 16 personnes encore présentes sur le site de Limoges, en instance de fermeture.

* 19 Pour les 7 sites regroupés : 5 chambres accueilleront l'ensemble des personnels après travaux, deux chambres n'ont pu accueillir les personnels dans les locaux existants (la CRC Auvergne, Rhône-Alpes, prendra à bail des locaux supplémentaires dans un immeuble voisin et, temporairement, la CRC Bourgogne, Franche-Comté, prendra à bail des locaux supplémentaires, en attendant que les travaux soient réalisés dans ses propres locaux).

* 20 Audition du 17 octobre précitée.

* 21 Cette chambre comprend les départements du Cher (18), de la Corrèze (19), de la Creuse (23), de l'Eure-et-Loir (28), de l'Indre (36), de l'Indre-et-Loire (37), du Loir-et-Cher (41), du Loiret (45) et de la Haute-Vienne (87).

* 22 Cf. infra, 2 du A du II.

* 23 À compter de 2013, l'apurement administratif s'appliquera :

- aux comptes des communes dont la population est inférieure à 5.000 habitants ou dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif est inférieur à 3 millions d'euros ;

- aux comptes des établissements publics de coopération intercommunale dont la population n'excède pas 10.000 habitants et dont le montant des recettes ordinaires est inférieur à 5 millions d'euros ;

- aux comptes des établissements publics locaux d'enseignement dont le montant des ressources de fonctionnement figurant dans le dernier compte financier est inférieur à 3 millions d'euros.

* 24 Audition précitée.

* 25 Pour la CRC Centre, Limousin par exemple, trois-quarts des comptes seront perdus mais cela ne constituera qu'une diminution de 10 à 15 % de la masse financière contrôlée.

* 26 En application des articles L. 213-8 et suivants du code des juridictions financières (CJF).

* 27 Cf. supra, 1 du B du I.

* 28 La CDBF réunit en son sein des magistrats de la Cour des comptes et du Conseil d'État.

* 29 Audition précitée.

* 30 La liste de ces établissements doit être fixée par voie règlementaire, en application de l'article L. 6145-16 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de la loi du 21 juillet 2009, qui prévoit que : « les comptes des établissements publics de santé définis par décret sont certifiés. Les modalités de certification, par un commissaire aux comptes ou par la Cour des comptes, sont fixées par voie réglementaire. »

* 31 Les critères d'intervention des juridictions financières et des commissaires aux comptes doivent être définis par la loi, sous peine de censure par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision n° 2009-584 DC du 16 juillet 2009, rendue à propos de la loi « HPST », le Conseil constitutionnel a considéré qu'« en conférant à la Cour des comptes le pouvoir de coordonner les modalités des certifications par les commissaires aux comptes, sans fixer l'étendue et les limites de ce pouvoir, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence ».

* 32 Loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.

* 33 Ce rapport est disponible à l'adresse suivante : http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Situation-et-perspectives-des-finances-publiques-2012

* 34 Le rapport « Organisation et fonctionnement du service d'information du Gouvernement » est disponible à l'adresse suivante : http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Organisation-et-fonctionnement-du-service-d-information-du-Gouvernement

* 35 L'article L. 111-9-1 du CJF prévoit que « lorsqu'une enquête ou un contrôle relève à la fois des compétences de la Cour des comptes et de celles d'une ou plusieurs chambres régionales des comptes ou de celles de deux ou plusieurs chambres régionales des comptes, ces juridictions peuvent, dans l'exercice de leurs missions non juridictionnelles, mener leurs travaux dans les conditions suivantes.

« Une formation commune aux juridictions est constituée par arrêté du premier président dans des conditions fixées par voie réglementaire. Elle statue sur les orientations de ces travaux, les conduit et délibère sur leurs résultats. Elle en adopte la synthèse ainsi que les suites à lui donner. »