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Projet de loi de finances pour 2013 : Cour des comptes et autres juridictions financières

22 novembre 2012 : Budget - Cour des comptes et autres juridictions financières ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le budget des juridictions financières contenu dans le programme 164 de la mission « Conseil et contrôle de l'État » fait l'objet pour la deuxième année d'un rapport pour avis de la commission des lois. La place centrale qu'occupent ces juridictions dans le contrôle de la gestion publique et les évolutions qu'elles connaissent actuellement justifient l'intérêt que votre commission porte au budget alloué à la Cour des comptes et aux autres juridictions.

Cette année, votre rapporteur tient à relever la nouvelle structuration du programme en sept actions (contre quatre précédemment) et la refonte importante des objectifs et indicateurs de performance, qui permettront, pour l'avenir, de mieux refléter la réalité de l'activité des juridictions financières.

Ce budget 2013 de la Cour des comptes et des autres juridictions financières est marqué par une continuité et une stabilité au regard du budget 2012. Il s'inscrit en effet dans le cadre de la programmation triennale 2011-2013 qui impose aux juridictions financières d'assumer leurs missions avec une enveloppe budgétaire globale constante.

Pourtant, l'organisation et l'ensemble des missions des juridictions financières, sont en mutations profondes.

En 2012, à la suite de l'adoption de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allégement de certaines procédures juridictionnelles, les chambres régionales des comptes ont été regroupées en 20 unités.

Parallèlement, les missions des juridictions financières ont été étendues (renforcement de l'assistance de la Cour des comptes au Parlement et au Gouvernement), et le seront peut-être encore prochainement (projet d'expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales), sans que le budget ni le plafond d'emplois n'aient évolué.

Il est difficile aujourd'hui d'estimer les effets que produiront ces réformes dans les années à venir, mais elles nécessiteront probablement qu'une nouvelle réflexion soit engagée pour mettre en adéquation les moyens et les tâches des juridictions.

*

* *

I. UN BUDGET 2013 RELATIVEMENT STABLE BASÉ SUR DES PERFORMANCES SATISFAISANTES

Le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » englobe la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes (CRC), désormais au nombre de 20 (contre 27 précédemment)3(*).

A. UN BUDGET PRÉSERVÉ DANS UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE CONTRAINT

1. Un budget en légère progression

Le montant des crédits prévus par le projet de loi de finances pour la Cour des comptes et les autres juridictions financières s'élèvera en 2013 à 218,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 218,3 millions d'euros en crédits de paiement4(*). Cette enveloppe est globalement en légère progression par rapport aux crédits ouverts en 2012 (+ 2,6 % en autorisations d'engagement et + 2,1 % en crédits de paiement).

Hors dépenses de personnel, qui augmentent de 2,2 %, les crédits de paiement sont en progression de 4,6 % en autorisations d'engagement pour 2013, avec 29,6 millions d'euros.

Évolution du budget pour 2013

Titre et catégorie

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2012

PLF 2013

Progression

LFI 2012

PLF 2013

Progression

(en %)

(en %)

Titre 2. Dépenses de personnel

185 201 628

189 358 830

+ 2,2 %

185 201 628

189 358 830

+ 2,25(*) %

Autres titres

28 254 281

29 560 344

+ 4,6 %

28 664 840

28 914 840

+ 0,9 %

Dont titre 3. Dépenses de fonctionnement

27 459 281

28 754 344

+ 4,7 %

27 544 240

27 804 254

+ 0,9 %

Dont titre 5. Dépenses d'investissement

455 000

506 000

+ 11,2 %

780 600

810 586

+ 3,8 %

Dont titre 6. Dépenses d'intervention

340 000

300 0006(*)

- 11,8 %

340 000

300 000

- 11,8 %

Total

213 455 909

218 919 174

+ 2,6 %

213 866 468

218 273 670

+ 2,1 %

Source : commission des lois à partir des données du projet annuel de performances 2013s 2013

Afin de permettre un suivi plus fin de la performance, les actions, objectifs et indicateurs de performances du programme 164 ont été refondues pour le projet de loi de finances pour 2013.

Les quatre actions qui existaient (n°s 1 à 4) ont été remplacées par sept nouvelles actions (n°s 21 à 27)

Les sept nouvelles actions du programme 164 « Cour des comptes
et autres juridictions financières »

- L'action n° 21 « Examen des comptes publics » regroupe la certification directe de certains comptes publics (État et Sécurité sociale), l'information du Parlement sur la qualité des comptes d'administrations publiques non certifiés, le contrôle juridictionnel sur les comptes des comptables publics, la vérification de la qualité et de la régularité des comptes des collectivités et organismes publics et l'activité de commissaire aux comptes d'organisations internationales du premier président de la Cour des comptes ;

- L'action n° 22 « Contrôle des finances publiques » couvre l'assistance au Parlement et au Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de financement de la sécurité sociale (remise des trois rapports annuels : sur les finances publiques, sur l'exécution du budget de l'État et sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale), les enquêtes au titre de l'article 58-2° de la LOLF, les avis des CRC sur les budgets locaux après saisine du préfet ainsi que sur les marchés et conventions de délégations de service public ;

- L'action n° 23 « Contrôle des gestions publiques » recouvre l'ensemble des contrôles sur la régularité et la qualité de la gestion des collectivités et des organismes publics par la Cour des comptes et les CRC. Cette activité est celle qui mobilise le plus de moyens.

- L'action n° 24 « Évaluation des politiques publiques » permet d'apprécier l'efficience et l'efficacité des politiques publiques.

- L'action n° 25 « Information des citoyens » recouvre l'activité de publication ainsi que l'activité de représentation de la Cour et des CRC, assurées par le premier président, le procureur général, les présidents de chambre, les présidents de CRC ou les autres magistrats.

- L'action n° 26 « Mise en jeu de la responsabilité des comptables publics et des gestionnaires publics » consiste en l'engagement de procédures juridictionnelles à l'encontre des comptables publics et des gestionnaires de fait, qui sont responsables sur leurs deniers personnels. La Cour et les CRC peuvent en outre saisir la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) ou le juge judiciaire à l'encontre de l'ensemble des gestionnaires en cas d'irrégularité ou de faute de gestion.

- L'action n° 27 « Pilotage et soutien des juridictions financières » regroupe, pour la Cour, le pilotage exercé par le premier président, le secrétariat général, le parquet général, les présidents de chambres (rapporteur général inclus) et les missions d'inspection et de contrôle, ainsi que le soutien, qui comprend l'activité de l'ensemble des services administratifs (à l'exception du greffe et de la documentation). Dans les CRC, la même distinction est opérée.

Les sept actions du programme 164 sont de volume variable. Par exemple, l'action n° 23 « Contrôle des gestions publiques », représente 27 % du total des crédits du programme et l'action n° 27 « Pilotage et soutien des juridictions financières », 28 %, alors que l'action n° 26 « Mise en jeu de la responsabilité des comptables publics et des gestionnaires publics », ne représente que 3 % du total des crédits.

Répartition des crédits par actions

Programme et actions

PLF 2013

Part dans le programme

165. Cour des comptes et autres

juridictions financières

218 669 174

100 %

21. Examen des comptes publics

(nouveau)

38 096 144

17 %

22. Contrôle des finances publiques

(nouveau)

15 587 261

7 %

23. Contrôle des gestions publiques

(nouveau)

58 778 046

27 %

24. Évaluation des politiques publiques

(nouveau)

34 092 509

16 %

25. Information des citoyens (nouveau)

6 968 040

3 %

26. Mise en jeu de la responsabilité des comptables publics et des

gestionnaires publics (nouveau)

4 720 245

2 %

27. Pilotage et soutien des juridictions

financières (nouveau)

60 426 929

28 %

Source : commission des lois à partir des données du projet annuel de performances 2013s

Votre rapporteur a pu constater en rencontrant les représentants de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, lors de ses auditions, que le montant de ces crédits permet aux juridictions financières d'assumer leurs missions actuelles dans des conditions globalement satisfaisantes.

Cette situation est néanmoins fragile, et pourrait se trouver altérée par la multiplication des missions confiées aux juridictions financières.

2. Un budget rigide en raison de la prédominance des dépenses de personnel

La ventilation par titre des crédits du programme 164 présente la particularité d'une forte concentration des crédits en dépenses de personnel. Ainsi, 87 % des dépenses du programme sont consacrées au titre 2.

Ces dépenses représentent 189,4 millions d'euros, et sont en progression de 2,2 % par rapport au PLF 2012, ce qui peut être expliqué par la mise en oeuvre d'un dispositif d'accompagnement des personnels dans le cadre de la restructuration de la carte des juridictions financières7(*).

Dépenses de personnel du programme 164

 

Emplois (ETPT)

Crédits

Catégorie d'emploi

Plafond autorisé
pour 2012

Demandés
pour 2013

Variation 2013/2012

Demandés
pour 2013
(y.c. charges sociales)

Catégorie A +

730

734

+ 4

113 364 832

Catégorie A

357

364

+ 7

31 059 028

Catégorie B

379

377

- 2

26 095 495

Catégorie C

374

365

- 9

18 839 475

TOTAL

1 840

1 840

0

189 358 830

Source : projet annuel de performances 2013.

Le plafond d'emplois, fixé à 1 840 ETPT, demeure stable par rapport aux années précédentes, alors même que la période est marquée par les évènements suivants :

- la restructuration du réseau des chambres régionales des comptes (regroupement de sept d'entre elles) 8(*) ;

- le renforcement de la fonction évaluation des politiques publiques et la stabilisation de la fonction certification des comptes ;

- le déploiement d'un nouveau schéma stratégique des systèmes d'information dans le cadre de la modernisation des méthodes et des outils de contrôle.

Au sein de ce plafond, la Cour des comptes s'est toutefois vu reconnaitre une certaine souplesse de gestion, à hauteur de 18 postes, pour tenir compte des contraintes liées à la réorganisation des CRC et au nombre de mises à disposition des magistrats.

En effet, les personnels des juridictions financières se caractérisent par une forte rotation, puisqu'environ un tiers des magistrats exercent actuellement leur activité hors juridiction (en position de détachement, de mise à disposition ou en disponibilité). À l'inverse, les juridictions financières accueillent de nombreuses mobilités. À Orléans par exemple, chambre régionale des comptes dans laquelle votre rapporteur s'est transporté, 50 % des effectifs sont constitués de personnels détachés9(*).

Il convient également de souligner qu'une majorité de ces dépenses de personnel (60 % environ) est constituée par les dépenses de personnel de catégorie A+ (magistrats, rapporteurs ainsi que certains agents administratifs et certains contractuels). Ceux-ci représentent 734 ETPT sur les 1 840 prévus par le programme, c'est-à-dire environ 40 % des emplois.

Pour les magistrats, les modes de recrutement privilégiés demeurent les sorties de l'ENA, les recrutements au tour extérieur et les détachements entrants. Les magistrats des CRC peuvent également être recrutés sur concours. Cette possibilité a été pérennisée par l'article 94 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

Il est prévu 207 entrées au total en 2013 dont 76 entrées de personnels A+ et 131 entrées d'agents des catégories A, B et C.

B. DES PERFORMANCES SATISFAISANTES, DONT L'ANALYSE GAGNERA EN PRÉCISION AVEC LA MISE EN PLACE DE NOUVEAUX INDICATEURS

1. De nouveaux instruments de mesure, axés sur la qualité de la performance

Les objectifs et indicateurs de performance du programme 164 ont été refondus, mettant davantage l'accent sur la qualité des travaux grâce à la mesure des délais d'examen de la gestion et des délais de jugement notamment.

De plus, l'impact des travaux des juridictions financières sera désormais mesuré par une série d'indicateurs relatifs, en particulier, à la prise en compte des « effets sur les comptes des travaux de certification » ou à la « fréquentation du site internet des juridictions financières ».

Les objectifs et indicateurs
du projet annuel de performances 2013

Le projet annuel de performances 2013 comporte désormais six objectifs et dix indicateurs, dont six sont nouveaux :

Objectif n° 1 : « Garantir la qualité des comptes publics »

Il concerne les activités de certification des comptes de l'État et de la sécurité sociale par la Cour des comptes et les jugements des comptes des comptables publics par la Cour des comptes et les CRC. Il est assorti de deux indicateurs :

Indicateur 1.1 : « Part contrôlée des comptes tenus par les comptables publics (en masse financière) ». Cet indicateur existait déjà dans les précédents projets annuels de performances.

Indicateur 1.2 (nouveau) : « Effets sur les comptes des travaux de certification », qui mesure les effets des audits de certification sur les comptes de l'État et de la sécurité sociale.

Objectif n° 2 : « Contribuer à l'amélioration de la gestion publique et des politiques publiques »

Il permet de mesurer l'efficacité de l'examen par les juridictions financières de la gestion des collectivités publiques et des organismes nationaux ainsi que de l'évaluation des politiques publiques. Il se compose de deux indicateurs :

Indicateur 2.1 : « Suites données aux recommandations de la Cour et des chambres régionales et territoriales de comptes » (déjà existant).

Indicateur 2.2 (nouveau) : « Délais des travaux d'examen de la gestion », qui vise à améliorer le délai de réalisation des contrôles, tout en préservant la qualité des investigations. Le délai prévu pour 2013 est fixé à 17-19 mois pour la Cour et à 14-16 mois pour les CRC.

Objectif n° 3 : « Assister les pouvoirs publics »

Cet objectif concerne les travaux de la Cour des comptes, dans le cadre de ses missions d'assistance au Parlement et au Gouvernement pour le contrôle de l'exécution des lois de finances et de financement de la sécurité sociale et pour l'évaluation des politiques publiques. Il concerne les rapports obligatoires prévus par la LOLF et la LOLFSS, et les rapports en réponse aux demandes d'enquête formulées par le Parlement en application de la LOLF (article 58-2°) ou de la LOLFSS (article LO 132-3-1 du code des juridictions financières). En outre, entrent également dans le champ de cet objectif, les évaluations de politiques publiques demandées par le Parlement en application de l'article L. 132-5 du code des juridictions financières, et les travaux à la demande du Premier ministre en application de l'article L. 132-5-1 du code des juridictions financières.

Indicateur 3.1 : « Réalisation des travaux demandés par les pouvoirs publics dans les délais » (déjà existant). Le taux est fixé pour 2013 à 95 %.

Indicateur 3.2 (nouveau) : « Nombre d'auditions au Parlement », fixé pour 2013 à 35 auditions de membres de la Cour et des CRC10(*).

Objectif n° 4 : « Informer les citoyens »

Cet objectif vise à assurer la publicité des travaux des juridictions financières. Il se traduit par deux indicateurs :

Indicateur 4.1 : « Nombre de retombées presse », pour les travaux de la Cour des comptes uniquement, qui inclut les articles de presse écrite, les émissions radiotélévisées ainsi que les sites internet d'organes de presse et les blogs.

Indicateur 4.2 (nouveau) : « Fréquentation du site internet des juridictions financières », qui comptabilise le nombre de visiteurs uniques sur le site internet de la Cour des comptes durant l'année. Pour 2013, la cible est fixée à 900 000 visiteurs.

Objectif n° 5 : « Sanctionner les irrégularités et la mauvaise gestion »

Cet objectif concerne la mise en jeu de la responsabilité des comptables publics par la Cour et les CRC ainsi que la mise en jeu de la responsabilité des ordonnateurs et autres gestionnaires publics par la pour la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Son indicateur unique permet de mesurer les délais de jugement pour la Cour des comptes et les CRC, ainsi que pour la CDBF. Pour 2013, il s'établit à 12 mois pour la Cour, 10 mois pour les CRC et 36 mois pour la CDBF

Indicateur 5.1 (nouveau) : « Délais de jugement »

Objectif n° 6 : « Améliorer le fonctionnement des juridictions financières »

Il mesure l'efficacité de la fonction de pilotage et de soutien grâce à un indicateur unique : Indicateur 6.1 (nouveau) : « Efficience de la gestion des ressources humaines », mesurée par un ratio nombre de gestionnaires/effectifs gérés (prévision fixée à 2,38 % en 2013).

Dans son rapport pour avis de l'année dernière, votre rapporteur avait pointé la nécessité de revoir les indicateurs existants. Il se félicite donc de cette évolution, qui permet désormais aux indicateurs de couvrir la totalité du champ d'action des juridictions financières.

2. Des performances satisfaisantes appréciées à l'aune des indicateurs existants

Les six nouveaux indicateurs ne s'appliquant qu'à compter de l'année prochaine, l'analyse de la performance pour 2012 est donc fondée exclusivement sur l'étude des indicateurs existants.

Ils témoignent d'un niveau tout à fait satisfaisant de performance des juridictions financières. À titre d'exemple, en 2012, 75 % des recommandations formulées par la Cour ou les CRC ont été suivies d'effet (réforme totale, partielle ou en cours), contre 72,5 % en 2011 et 71 % en 2010 (indicateur 2.1).

De même, 95 % des travaux demandés aux pouvoirs publics ont été réalisés dans les délais, contre 90 % en 2011(indicateur 3.1).

Quant à la part des comptes publics certifiés par la Cour et les CRC (indicateur 1.1), elle est en progression et atteint 15 à 25 % (en prévision actualisée), contre 17,3 % pour la Cour et 16,3 % pour les CRC en 2011.

Enfin, l'indicateur mesurant le nombre des retombées presse (4.1) pour les travaux de la Cour recense, en données actualisées pour 2012, 3 500 retombées, contre 3 050 en 2011, ce qui s'explique notamment par une progression du nombre de rapports produits.


* 3 Le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des CRC a fixé le siège et le ressort des vingt CRC, en application de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles. Quatorze ont leur siège en métropole, cinq en outre-mer et une en Corse. Cf. carte infra.

* 4 Dans le projet de loi initial, les autorisations d'engagement étaient fixées à 218,7 millions d'euros et les crédits de paiement à 218 millions d'euros, ce qui représentait une progression, par rapport au PLF 2012 de + 2,4 % en autorisations d'engagement et + 1,9 % en crédits de paiement. En seconde délibération, à l'Assemblée nationale (séance du 15 novembre 2012), l'action n° 22 « Contrôle des finances publiques » du programme 164, a été abondée de 250 000 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

* 5 Cette progression s'explique essentiellement par l'augmentation du taux de la contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».

* 6 Dans le projet de loi initial, le titre 6 représentait 50 000 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. En seconde délibération, à l'Assemblée nationale (séance du 15 novembre 2012), l'action n° 22 « Contrôle des finances publiques » du titre 6, a été abondée de 250 000 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

* 7 Cf. infra, 1 du A du II.

* 8 Cf. infra, 1 du A du II.

* 9 Les magistrats sont souvent issus des tribunaux administratifs. Quant aux personnels administratifs, ils viennent d'horizons divers : éducation nationale, ministère de l'intérieur, directions régionales des finances publiques...

* 10 Cet indicateur suppose que les assemblées trouvent du temps, dans leurs ordres du jour respectifs, pour ces auditions. À défaut cet indicateur se dégradera.