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Projet de loi de finances pour 2013 : Développement des entreprises et du tourisme

22 novembre 2012 : Budget - Développement des entreprises et du tourisme ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Pour la deuxième année consécutive, votre commission est saisie des crédits du programme « Développement des entreprises et du tourisme »2(*) de la mission « Économie ». Elle a décidé de se saisir de ces crédits à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, au titre de ses compétences en matière de droit des entreprises, d'amélioration et de simplification de leur environnement juridique, de protection et de sécurité des consommateurs, de régulation des marchés et de mise en oeuvre du droit de la concurrence.

Ce programme regroupe l'ensemble des dispositifs, tant législatifs ou réglementaires que fiscaux, de soutien des entreprises françaises. Il comporte également les crédits destinés à préserver les intérêts des consommateurs, qu'il s'agisse de garantir la protection de leur santé et de leur sécurité ou de veiller à une mise en oeuvre loyale des règles du commerce et de la concurrence.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, votre rapporteur n'avait pas disposé du temps nécessaire pour examiner d'une manière aussi approfondie qu'il l'aurait souhaité l'emploi des crédits du programme, compte tenu de sa désignation quelques semaines plus tôt. Aussi avait-il présenté de manière détaillée, dans son avis budgétaire, les actions du programme entrant dans le domaine de compétences de votre commission des lois.

Dans la perspective du projet de loi de finances pour 2013, outre le traditionnel examen de l'évolution des crédits, votre rapporteur a souhaité examiner deux sujets particuliers relevant de la protection des consommateurs.

D'une part, le présent avis s'attache à mieux apprécier l'impact de la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE) sur l'exercice des missions des services déconcentrés de l'État en matière de concurrence, de consommation et de répression des fraudes. Dans un contexte de réduction sévère et continue depuis plusieurs années des effectifs des agents relevant de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), votre commission s'interroge sur la capacité réelle des nouvelles directions départementales interministérielles créées en 2010 à assurer leurs missions de contrôle du respect du droit de la consommation. Votre rapporteur a donc effectué plusieurs déplacements afin d'apprécier la situation sur le terrain. Il lui est apparu qu'avec la poursuite de la réduction de leurs effectifs, ces services ne seront très bientôt plus - voire pour certains ne sont déjà plus - en mesure d'assurer correctement toutes leurs missions de contrôle, au risque de la santé et de la sécurité des consommateurs.

D'autre part, le présent avis dresse un bilan du rapprochement administratif et technique opéré par la loi en 2010 entre l'Institut national de la consommation (INC) et les trois commissions compétentes en matière de consommation : la Commission de la sécurité des consommateurs (CSC), la Commission des clauses abusives (CCA) et la Commission de la médiation de la consommation (CMC). Malgré la bonne volonté reconnue de l'INC, ce rapprochement demeure manifestement inachevé, chaque commission n'ayant pas encore trouvé les moyens d'un fonctionnement satisfaisant, alors que la situation financière de l'INC s'avère de plus en plus fragile. Votre commission déplore que, plus de deux ans après l'adoption de la réforme par le Parlement, la réforme ne soit toujours pas pleinement effective. Elle invite instamment le Gouvernement à remédier très rapidement à cette situation, dès le début de l'exécution de la loi de finances pour 2013.

Votre rapporteur tient à remercier particulièrement les personnels qui l'ont accueilli dans les services déconcentrés de l'État, ainsi que les préfets, dont l'aide a permis le bon déroulement de ses déplacements. Il souhaite aussi remercier les personnels de l'INC pour leur accueil et les personnes qu'il a pu entendre en audition. Il déplore en revanche que trois questions soient restées sans réponse à son questionnaire budgétaire, en particulier une question sur le bilan du régime de l'auto-entrepreneur et ses perspectives d'évolution, dont on sait qu'il demeure un sujet de controverse dans les milieux économiques.

Compte tenu du contexte budgétaire difficile, l'évolution des crédits du programme « Développement des entreprises et du tourisme » telle qu'elle est envisagée pour 2013 laisse votre rapporteur perplexe quant à la possibilité de rapidement redresser les situations observées dans les services déconcentrés et à l'INC. Dans le projet de loi de finances pour 2013, tel qu'il a été déposé à l'Assemblée nationale, ce programme voit une réduction de ses crédits de l'ordre de 19 %, qu'il convient certes de relativiser en raison des modifications de périmètre prévues pour 2013. A périmètre constant, les crédits diminuent environ de 3 % en autorisations d'engagement et de 4 % en crédits de paiement. Cette réduction de crédits vient s'ajouter aux réductions des années précédentes, ce programme ayant déjà été très fortement mis à contribution par l'effort de redressement budgétaire.

Ainsi, comme l'année dernière, votre commission exprime une vive et profonde préoccupation quant à la capacité des administrations concernées à continuer à exercer leurs missions de manière efficace et satisfaisante, en particulier leurs missions de contrôle - missions régaliennes - dans le domaine la protection des consommateurs.

I. LA PRÉSENTATION DU PROGRAMME « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME »

A. L'ARCHITECTURE DE LA MISSION « ÉCONOMIE »

La mission « Économie » comporte dorénavant trois programmes :

- le programme n° 134 « Développement des entreprises et du tourisme », qui fait l'objet du présent avis ;

- le programme n° 220 « Statistiques et études économiques »3(*) ;

- le programme n° 305 « Stratégie économique et fiscale » 4(*).

Chacun de ces programmes est affecté de manière très différente par l'effort de maîtrise des dépenses budgétaires prévu pour 2013.

Dans la loi de finances pour 2012, cette mission comportait en effet quatre programmes, le quatrième étant le programme n° 223 « Tourisme », qui a été intégré au programme n° 134 « Développement des entreprises et du tourisme » dans le projet de loi de finances pour 2013, sous l'action n° 21 « Développement du tourisme ». Selon votre rapporteur, cette intégration est une simplification qui accroît la cohérence administrative et budgétaire au regard des missions exercées au sein du programme n° 134, d'autant que le tourisme fait partie des attributions d'une des principales administrations déjà en charge des crédits de ce programme5(*).

Par ailleurs, votre rapporteur se félicite de la sortie du programme des crédits correspondant au fonctionnement de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, réduisant ainsi son caractère composite et lui donnant davantage de cohérence, a fortiori avec l'intégration des crédits du programme « Tourisme ». Ce transfert répond à la proposition formulée par votre rapporteur l'année dernière, dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2012, de déplacer ces crédits vers la mission « Travail et emploi », ce qui est nettement plus conforme à l'esprit de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

S'il salue de la pertinence de ces deux modifications de périmètre6(*), votre rapporteur estime désormais nécessaire de stabiliser le périmètre du programme n° 134 « Développement des entreprises et du tourisme », afin de pouvoir mieux en apprécier l'évolution des crédits et des emplois.

1. Le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale

Les autorisations d'engagement ouvertes au titre de la mission dans la loi de finances initiale pour 2012 s'élevaient à 1,975 milliard d'euros, après 2,058 milliards en 2011. Dans le projet de loi de finances pour 2013 elles ne se montent plus qu'à 1,798 milliard. Quant aux crédits de paiement, après 2,063 milliards d'euros en 2011, ils s'élevaient à 1,987 milliard en 2012. Dans le projet de loi de finances pour 2013, ils ne s'élèvent plus qu'à 1,802 milliard. Ainsi que le précisent les tableaux ci-après, les crédits affectés à la mission « Économie » devraient donc diminuer à nouveau en 2012, mais bien davantage qu'entre 2011 et 2012, avec une réduction prévue de 8,99 % des autorisations d'engagement et de 9,29 % des crédits de paiement.

Autorisations d'engagement de la mission « Économie »
(en milliers d'euros)7(*)

 

LFI 2012

Part de la mission dans la LFI 2012

PLF 2013 déposé

Part de la mission dans le PLF 2013

Évolution
entre la LFI 2012
et le PLF 2013

Développement des entreprises et du tourisme

1 025 279

51,90 %

832 814

46,32 %

- 18,77 %

Statistiques et études économiques

445 125

22,53 %

456 307

25,38 %

+ 2,51 %

Stratégie économique et fiscale

505 106

25,57 %

508 766

28,30 %

+ 0,72 %

Total de la mission

1 975 510

100 %

1 797 888

100 %

- 8,99 %

Crédits de paiement de la mission « Économie »
(en milliers d'euros)1

 

LFI 2012

Part de la mission dans la LFI 2012

PLF 2013 déposé

Part de la mission dans le PLF 2013

Évolution
entre la LFI 2012
et le PLF 2013

Développement des entreprises et du tourisme

1 039 122

52,30 %

838 275

46,51 %

- 19,33 %

Statistiques et études économiques

442 525

22,27 %

455 128

25,25 %

+ 2,85 %

Stratégie économique et fiscale

505 106

25,42 %

508 766

28,23 %

+ 0,72 %

Total de la mission

1 986 753

100 %

1 802 169

100 %

- 9,29 %

Ainsi, une fois de plus, au sein de la mission « Économie », c'est le programme « Développement des entreprises et du tourisme » qui est mis à contribution le plus lourdement en matière d'effort budgétaire. Alors que les deux autres programmes « Statistiques et études économiques » et « Stratégie économique et fiscale » bénéficient d'une augmentation de leurs crédits une nouvelle fois en 2013, le programme « Développement des entreprises et du tourisme » est amputé de près d'un cinquième de ses crédits, seul des trois programmes contribuant à l'effort de diminution des crédits de la mission. Les autorisations d'engagement diminuent de 18,77 % en passant de 1,025 milliard d'euros à 833 millions d'euros, tandis que les crédits de paiement diminuent de 19,33 % en passant de 1,039 milliard d'euros à 838 millions d'euros.

Il convient cependant de nettement relativiser cette baisse des crédits du programme « Développement des entreprises et du tourisme ». En effet, la majorité de cette baisse s'explique par deux transferts très significatifs8(*) :

- transfert des crédits d'intervention au titre de l'aide au transport de presse, consistant en une dotation attribuée à la Poste (une partie de l'action n° 4 du programme) vers le programme n° 180 « Presse », pour un montant de 143 millions d'euros ;

- transfert des crédits de personnel et des crédits de fonctionnement de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (intégralité de l'action n° 19 du programme), déjà évoqué, vers le programme n° 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail », pour un montant de 23 millions d'euros.

En retirant un montant de 166 millions d'euros, correspondant à ces deux transferts, du montant des crédits de la loi de finances pour 2012, afin de neutraliser ces transferts pour pouvoir comparer convenablement l'évolution des crédits entre 2012 et 2013, ainsi que le montrent les tableaux ci-après, la réduction des crédits du programme envisagée pour 2013 est moindre, mais elle demeure tout à faire significative, avec une baisse de plus de 3 % des autorisations d'engagement et de 4 % des crédits de paiement.

Par conséquent, le programme « Développement des entreprises et du tourisme » demeure bien le seul à être mis à contribution pour la mission « Économie », au titre de l'effort budgétaire souhaité par le Gouvernement en 2013, dans une proportion certes moindre que les années précédentes, mais néanmoins toujours sévèrement. Ces taux d'évolution sont ainsi à rapprocher de ceux de l'année précédente, qui avaient connu une diminution de 7,56 % en autorisations d'engagement et de 7,33 % en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2012 par rapport à la loi de finances initiale pour 2011.

Autorisations d'engagement de la mission « Économie » avec neutralisation en 2012 des transferts opérés dans le projet de loi de finances pour 2013
(en milliers d'euros)9(*)

 

LFI 2012 corrigée

Part de la mission dans la LFI 2012

PLF 2013 déposé

Part de la mission dans le PLF 2013

Évolution
entre la LFI 2012
et le PLF 2013

Développement des entreprises et du tourisme

859 280

47,49 %

832 814

46,32 %

- 3,08 %

Crédits de paiement de la mission « Économie » avec neutralisation en 2012 des transferts opérés dans le projet de loi de finances pour 2013
(en milliers d'euros)1

 

LFI 2012 corrigée

Part de la mission dans la LFI 2012

PLF 2013 déposé

Part de la mission dans le PLF 2013

Évolution
entre la LFI 2012
et le PLF 2013

Développement des entreprises et du tourisme

873 122

47,95 %

838 275

46,51 %

- 3,99 %

Par ailleurs, alors qu'il représentait la moitié des crédits de la mission « Économie » en 2012 et davantage en 2011, le programme « Développement des entreprises et du tourisme » n'en représente à peine plus que 46 % dans le projet de loi de finances pour 2013.

Le nombre d'emplois du programme « Développement des entreprises et du tourisme » devrait poursuivre sa baisse en 2013. Après 5772 en 2011 puis 5613 en 2012, le plafond d'emplois du programme10(*) devrait s'abaisser en 2013 à 5521 à périmètre constant et à 5256 dans le cadre du nouveau périmètre du programme (sortie des emplois affectés à la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle). Plus de 62 % des emplois relevant des administrations du programme sont situés dans les services déconcentrés en 2013, principalement dans les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) et dans les directions départementales interministérielles.

2. Les crédits votés en première lecture par l'Assemblée nationale

En première lecture du projet de loi de finance, l'Assemblée nationale a réduit de quelques centaines de milliers d'euros le montant des crédits des trois programmes de la mission « Économie », en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, ainsi que le montrent les tableaux ci-après. Ces diminutions résultent d'un amendement présenté en seconde délibération par le Gouvernement, destiné notamment à gager des ouvertures de crédit opérées lors de la discussion de la seconde partie du projet de loi. Ces modifications ne devraient pas affecter les grandes évolutions du programme « Développement des entreprises et du tourisme ».

Autorisations d'engagement de la mission « Économie »
(en milliers d'euros)11(*)

 

LFI 2012

Part de la mission dans la LFI 2012

PLF 2013 adopté par l'AN

Part de la mission dans le PLF 2013

Évolution
entre la LFI 2012
et le PLF 2013

Développement des entreprises et du tourisme

1 025 279

51,90 %

832 146

46,31 %

- 18,84 %

Statistiques et études économiques

445 125

22,53 %

456 032

25,38 %

+ 2,45 %

Stratégie économique et fiscale

505 106

25,57 %

508 657

28,31 %

+ 0,70 %

Total de la mission

1 975 510

100 %

1 796 836

100 %

- 9,04 %

Crédits de paiement de la mission « Économie »
(en milliers d'euros)1

 

LFI 2012

Part de la mission dans la LFI 2012

PLF 2013 adopté par l'AN

Part de la mission dans le PLF 2013

Évolution
entre la LFI 2012
et le PLF 2013

Développement des entreprises et du tourisme

1 039 122

52,30 %

837 607

46,50 %

- 19,39 %

Statistiques et études économiques

442 525

22,27 %

454 853

25,25 %

+ 2,79 %

Stratégie économique et fiscale

505 106

25,42 %

508 657

28,24 %

+ 0,70 %

Total de la mission

1 986 753

100 %

1 801 117

100 %

- 9,34 %

En neutralisant les deux transferts significatifs opérés par le projet de loi de finances pour 2013, l'évolution du programme « Développement des entreprises et du tourisme » n'est pas fondamentalement modifiée après le vote de l'Assemblée nationale, avec une baisse de plus de 3 % des autorisations d'engagement et d'un peu plus de 4 % des crédits de paiement.

Autorisations d'engagement de la mission « Économie » avec neutralisation en 2012 des transferts opérés dans le projet de loi de finances pour 2013
(en milliers d'euros)12(*)

 

LFI 2012 corrigée

Part de la mission dans la LFI 2012

PLF 2013 adopté par l'AN

Part de la mission dans le PLF 2013

Évolution
entre la LFI 2012
et le PLF 2013

Développement des entreprises et du tourisme

859 280

47,49 %

832 146

46,31 %

- 3,16 %

Crédits de paiement de la mission « Économie » avec neutralisation en 2012 des transferts opérés dans le projet de loi de finances pour 2013
(en milliers d'euros)1

 

LFI 2012 corrigée

Part de la mission dans la LFI 2012

PLF 2013 adopté par l'AN

Part de la mission dans le PLF 2013

Évolution
entre la LFI 2012
et le PLF 2013

Développement des entreprises et du tourisme

873 122

47,95 %

837 607

46,50 %

- 4,07 %


* 2 Dans le projet de loi de finances pour 2013, le programme « Tourisme » a été intégré dans le programme « Développement des entreprises et de l'emploi », ce dernier voyant en conséquence son intitulé modifié en « Développement des entreprises et du tourisme ».

* 3 Crédits de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)

* 4 Crédits de la direction générale du Trésor, en large partie, des autorités de régulation dans le domaine financier et de la direction de la législation fiscale, ainsi que rémunération des missions d'intérêt général de la Banque de France pour plus de 60 % des crédits du programme.

* 5 Depuis sa création en 2009, la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) est compétente en matière de tourisme, par sa sous-direction du tourisme.

* 6 Les comparaisons chiffrées effectuées entre le projet de loi de finances pour 2013 et la loi de finances pour 2012 reposent sur des chiffres pour 2012 recalculés sur la base des modifications de périmètre intervenant dans le projet de loi de finances pour 2013, tels qu'ils sont présentés dans l'annexe au projet de loi de finances pour la mission « Économie ».

* 7 Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2013.

* 8 D'autres transferts plus ponctuels vers d'autres programmes sont opérés par le projet de loi de finances pour 2013, pour des montants qui peuvent être jugés peu significatifs pour réaliser des comparaisons entre 2012 et 2013.

* 9 Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2013.

* 10 Emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT).

* 11 Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2013.

* 12 Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2013.