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Projet de loi de finances pour 2013 : Développement des entreprises et du tourisme

22 novembre 2012 : Budget - Développement des entreprises et du tourisme ( avis - première lecture )

C. LA POURSUITE DU PROCESSUS DE SIMPLIFICATION

Engagé depuis plusieurs années et renforcé depuis 2011, le processus de simplification de l'environnement juridique et administratif des entreprises semble devoir être poursuivi après le changement de Gouvernement en 2012.

A cet égard, votre rapporteur relève que l'objectif n° 3 du programme « Développement des entreprises et du tourisme » (répondre aux besoins des entrepreneurs en simplifiant l'environnement administratif des entreprises) s'appuie sur le classement de la France dans l'étude annuelle de la Banque mondiale « Doing Business »55(*) comme indicateur de performance. Le rang occupé par la France a reculé en 2012 alors que l'objectif était évidemment de continuer à progresser : la France était au vingt-sixième rang en 2010, puis est monté au vingt-deuxième rang en 2011, avant de retomber au vingt-cinquième rang en 2012. Il faut toutefois noter qu'elle était au trente-et-unième rang en 2010. La prévision 2013 comme la cible 2012 sont de rester au vingt-cinquième rang. Or, la dernière édition du rapport « Doing Business », rendue publique à la fin du mois d'octobre 2012, déclasse la France au trente-quatrième rang, considérant notamment qu'elle n'a pas suffisamment mis en oeuvre de réformes en faveur des entreprises. Ce jugement ne saurait être approuvé par votre rapporteur. Une politique résolue de réduction de la charge réglementaire pesant sur les entreprises - c'est-à-dire une démarche continue de simplification de l'environnement juridique et administratif des entreprises - devrait permettre de progresser dans ce classement.

Ces efforts de simplification sont à situer dans un cadre européen, en particulier le lancement en 2008 par la Commission européenne de l'initiative du « Small Business Act » destinée à simplifier l'environnement juridique des petites et moyennes entreprises européennes. Cette initiative comportait une série de propositions législatives, parmi lesquelles il faut relever la directive, depuis adoptée, 2011/7/UE du 16 février 2011 concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales, tant entre entreprises elles-mêmes que vis-à-vis des organismes publics56(*). Cette initiative a aussi donné lieu à l'élaboration d'un cadre stratégique et d'un catalogue de mesures incitant les États membres à faire évoluer leur législation dans un sens plus favorable aux petites et moyennes entreprises. Des efforts ont ainsi entrepris dans la plupart des États membres, à l'instar des progrès accomplis en France. Au début de l'année 2011, la Commission européenne a souhaité prolonger et renforcer ce « Small Business Act », proposant notamment d'améliorer encore la qualité de la réglementation par l'utilisation d'un « test PME » consistant à analyser pour chaque projet de texte nouveau son impact sur les entreprises et de développer la logique des guichets uniques. Force est de reconnaître la position avancée de la France sur ces questions.

1. Les mesures de simplification récentes ou en cours

L'année 2011 a vu la mise en place d'une procédure de contrôle des projets de texte réglementaire ayant un impact sur les collectivités territoriales et sur les entreprises, en vue de minimiser leurs charges réglementaires, en application d'une circulaire du Premier ministre du 17 février 2011 sur la simplification des normes, qui a instauré une obligation d'évaluation préalable de l'impact des textes réglementaires sur ces deux catégories57(*). Cette mission a été confiée par cette circulaire au commissaire à la simplification, nommé par le Premier ministre le 2 novembre 2010, qui contrôle et supervise ainsi les travaux d'élaboration de ces textes par les ministères compétents. Ceux-ci doivent lui notifier leurs projets de texte, assortis d'une fiche d'impact, afin qu'il puisse rendre un avis destiné au Premier ministre avant toute réunion interministérielle chargée d'arrêter le texte. Le commissaire à la simplification a rendu son premier rapport d'activité58(*) en mars 2012, dans lequel il explique que la montée en puissance du dispositif a été très rapide après la circulaire du 17 février 2011, témoignant de la bonne prise en compte par les ministères de cette nouvelle obligation, même si elle n'a pas encore produit sur le fond des textes tous les effets attendus. Grâce au dialogue préalable sur les projets de texte entre le commissaire et les ministères, les avis favorables s'élèvent à près de 98 %, mais près de la moitié d'entre eux comportent au moins une réserve. Le commissaire estime néanmoins que son intervention « rehausse nettement le degré de précautions prises dans son ensemble par l'administration dans l'élaboration des normes » et contribue à leur qualité et leur lisibilité. Deux axes d'amélioration sont envisagés par le commissaire : une saisine plus en amont par les ministères et des progrès dans l'évaluation de l'impact.

L'année 2011 a également vu la mise en oeuvre d'un mécanisme de dates communes d'entrée en vigueur des textes relatifs aux entreprises, à compter du 1er octobre, en application d'une circulaire du Premier ministre du 23 mai 201159(*). Intégré dans la procédure de contrôle de l'impact des textes réglementaires sur les entreprises, ce dispositif comporte deux aspects : d'une part il prévoit que ces normes doivent avoir une entrée en vigueur différée (au moins deux mois en principe), de façon à permettre aux entreprises de prévoir les éventuelles adaptations, et d'autre part il impose un nombre limité de dates d'entrée en vigueur de ces normes dans l'année (1er janvier et 1er juillet ou, à titre dérogatoire, 1er avril et 1er octobre), sauf circonstances impératives particulières (entrée en vigueur de dispositions législatives ou communautaires notamment), afin de donner aux entreprises plus de prévisibilité quant à l'évolution du cadre réglementaire qui leur est applicable. Un tableau des dates d'entrée en vigueur des textes année par année est ainsi accessible sur le site « Legifrance »60(*), ainsi qu'une chronologie générale de l'entrée en vigueur des textes, secteur par secteur. Au regard du nombre de textes entrant en vigueur en dehors des dates communes, de l'ordre de 30 %61(*), ce dispositif semble assez largement appliqué et respecté par les ministères qui élaborent ces textes, au besoin grâce à la vigilance du commissaire à la simplification, désigné pour superviser ce dispositif. Il est également rendu compte de ce dispositif dans le rapport annuel précité du commissaire. Votre rapporteur estime nécessaire de tendre vers un plus grand nombre de textes respectant ces dates communes.

Enfin, une circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit62(*) a notamment généralisé l'obligation déjà expérimentée d'accompagner tout texte réglementaire nouveau d'une notice explicative, y compris par conséquent ceux relatifs aux entreprises.

L'article 62 de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives a prévu la mise en oeuvre d'une « armoire numérique sécurisée » permettant aux entreprises de ne fournir aux diverses administrations qu'une seule fois les mêmes documents, en les conservant numériquement dans un lieu unique, afin de simplifier les démarches administratives et surtout d'alléger les formalités déclaratives. Ce projet nécessite de longs développements et l'année 2012 est consacrée à l'identification des données et informations susceptibles d'être incluses dans cette « armoire numérique ».

D'autres mesures de simplification ont été décidées (allègement de certaines obligations dans la gestion des sociétés...) ou sont en cours de mise en oeuvre ou d'élaboration, certaines nécessitant du temps (déclaration sociale nominative, simplification du bulletin de paie...), à la suite de l'adoption de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 précitée. D'autres mesures encore ont été prises par la voie réglementaire (simplification des formalités déclaratives en cas de transfert du siège social...).

2. La poursuite du déploiement du guichet unique pour la création d'entreprise

Une dimension importante de l'amélioration du processus de création des entreprises consiste en la simplification des formalités de création, suivant une logique de guichet unique. Ce principe a conduit dès 1981 à la création des centres de formalités des entreprises (CFE), qui assurent la centralisation des documents déclaratifs, leur contrôle formel ainsi que leur transmission aux organismes destinataires concernés63(*). Cette logique du guichet unique a été relancée par la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (directive dite « services »), qui a prévu la création d'un guichet unique électronique pour effectuer toutes les formalités relatives à une activité de service, incluant donc les formalités déclaratives, déjà concernées par les CFE, en vue de l'immatriculation par exemple, mais également les demandes d'autorisation concernant les activités réglementées, dans une démarche de dématérialisation complète des procédures.

L'article 8 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a ainsi prévu que « tout prestataire de services entrant dans le champ d'application de la directive 2006/123/CE (...) peut accomplir l'ensemble des formalités et procédures nécessaires à l'accès et à l'exercice de son activité auprès des centres de formalités des entreprises »64(*). Le choix a ainsi été fait, outre la mise en place du guichet unique électronique telle que prévue par la directive dite « services », de renforcer le rôle des CFE en tant que guichets uniques physiques en matière de demandes d'autorisation.

L'obligation résultant de la directive dite « services » a été remplie par l'ouverture, le 21 janvier 2010, d'un portail internet unique de la création d'entreprise permettant, d'une part, d'obtenir des informations et, d'autre part, de réaliser toutes les démarches de création en ligne65(*). Ainsi, à ce jour, la création d'une entreprise en ligne est possible pour toutes les activités.

Un groupement d'intérêt public a été constitué en avril 2011, pour une durée de trois ans prorogeable, afin de développer le guichet électronique et d'achever les travaux de déploiement du guichet unique, prévus jusqu'à fin 2013, notamment en vue d'assurer l'accomplissement en un lieu unique de toutes les demandes d'autorisations pour certaines activités. Ce groupement se compose de l'État (DGCIS) et des instances nationales des organismes gérant les CFE. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, depuis la création du groupement, 105 activités réglementées ont été identifiées dans le champ de la directive dite « services », pour lesquelles les autorisations administratives doivent pouvoir à terme être demandées par l'intermédiaire du portail internet ou des CFE, cette identification ayant permis de procéder pour certaines d'entre elles à des simplifications66(*).

Concernant le guichet unique pour les autorisations administratives, le choix a été fait de le mettre en oeuvre progressivement, d'abord dans les CFE, qui recueillent physiquement les dossiers de création d'entreprise, avant de procéder à la dématérialisation des demandes d'autorisation sur le portail internet. Selon les données communiquées à votre rapporteur, en octobre 2012, 58 procédures d'autorisation étaient déjà déployées dans les CFE et 17 étaient entièrement dématérialisées sur le portail internet, la dématérialisation d'une trentaine de procédures supplémentaires étant prévue avant la fin de 2012.

Votre rapporteur tient à saluer la réussite que constitue la mise en place progressive du guichet unique pour la création d'entreprises, dans sa dimension physique comme dans sa dimension électronique, qui devrait être terminée en 2013 avec l'achèvement de la dématérialisation de l'essentiel des procédures d'autorisation pour les activités de service réglementées.

3. L'annonce de nouvelles mesures de simplification

La précédente législature a été l'occasion d'un mouvement important de simplification, tant au niveau législatif qu'au niveau réglementaire. Après l'adoption de deux projets de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit par ordonnance au cours de la législature 2002-2007, quatre propositions de loi de simplification ont ainsi été adoptées au cours de la législature 2007-2012, même si votre commission des lois a pu contester la méthode et, parfois, le contenu de ces propositions de loi, lorsqu'il excédait la simplification pour tendre vers des réformes de plus grande ampleur. La réalité législative de la simplification est néanmoins indéniable.

Par-delà le changement de Gouvernement intervenu en 2012, l'effort de simplification de l'environnement juridique des entreprises ne semble pas être abandonné, au contraire, ce dont se réjouit votre rapporteur. En effet, lors de la présentation le 6 novembre 2012 du « pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi », à l'issue du séminaire gouvernemental sur la compétitivité, le Premier ministre a rappelé l'exigence de simplification :

« L'État doit également faciliter l'entreprenariat en simplifiant l'environnement réglementaire et fiscal. Car la principale préoccupation des chefs d'entreprise au quotidien, c'est la complexité et l'instabilité des normes. Nous simplifierons dès 2013 cinq démarches administratives essentielles pour les entreprises. Et nous stabiliserons sur la durée du quinquennat cinq dispositifs fiscaux clés pour l'investissement et la vie des entreprises. »

Selon les documents publiés par le Gouvernement à cette occasion67(*), parmi les mesures ainsi envisagées figurent l'élaboration en décembre 2012 d'un programme pluriannuel de simplification des démarches administratives, sous l'autorité du nouveau Conseil interministériel pour la modernisation de l'action publique et associant les entreprises, ainsi que la mise en place d'un « test PME » destiné à évaluer l'impact sur les entreprises des projets de textes réglementaires. Cette seconde mesure consisterait à consolider le contrôle des projets de textes relatifs aux entreprises déjà opéré par le commissaire à la simplification depuis 2011. Sont aussi évoqués la réalisation d'un « annuaire harmonisé des données demandées aux entreprises » par les administrations, qui semble s'inscrire dans la démarche de l'« armoire numérique sécurisée » et dans celle de l'échange d'informations entre les administrations68(*), le projet déjà engagé de déclaration sociale nominative, la simplification des dispositifs d'aide aux entreprises et des procédures en matière d'immobilier d'entreprise, la rationalisation des sites internet dédiés à l'accompagnement des entreprises autour du guichet unique électronique. Une autre série de mesures annoncées concerne la stabilité des normes fiscales et l'amélioration des relations entre les contribuables et l'administration fiscale.

Souscrivant à l'objectif de relance du processus de simplification et saluant la continuité de l'action de l'État en cette matière, votre commission souhaite que la méthode en soit revue, avec notamment des textes plus sectoriels et circonscrits, moins hétéroclites et volumineux, afin d'améliorer la qualité et le sérieux de leur examen par le Parlement.


* 55 Cette étude, dont la première édition a été publiée en 2003 résulte d'une analyse, réalisée par des experts et non par les entreprises elles-mêmes, de la réglementation relative aux entreprises et d'une évaluation des coûts correspondants, pour onze étapes importantes du cycle de vie des entreprises, de la création jusqu'aux procédures d'insolvabilité.

* 56 La directive était, sauf exceptions, déjà satisfaite par le droit français en matière de délais de paiement. L'article 121 de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 a déjà permis de transposer les dispositions nécessaires pour les transactions entre entreprises. La transposition des dispositions requises concernant les délais de paiement pour les contrats de la commande publique est prévue aux articles 39 à 42 du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière, adopté par le Sénat le 26 septembre 2012. Le délai de transposition est fixé au 16 mars 2013.

* 57 Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :

http://circulaires.legifrance.gouv.fr/pdf/2011/02/cir_32565.pdf

* 58 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/124000199/0000.pdf

Au 1er mars 2012, plus de 700 projets de texte avaient été soumis au contrôle du commissaire, dont environ 70 % concernaient les entreprises.

* 59 Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :

http://circulaires.legifrance.gouv.fr/pdf/2011/05/cir_33143.pdf

* 60 Ce tableau est consultable à l'adresse suivante :

http://www.legifrance.gouv.fr/entreprise-entree-en-vigueur-des-textes/type/tdcev

A la date du 19 novembre 2012, ce tableau recensait, pour la seule année 2013, 44 textes entrant en vigueur au 1er janvier, 9 au 1er juillet et seulement 3, à titre dérogatoire, au 1er octobre.

* 61 Selon les informations fournies à votre rapporteur, depuis la mise en oeuvre du mécanisme des dates communes d'entrée en vigueur, près de 550 textes sur un total d'environ 800 respectaient ces dates communes, et pour la majorité d'entre eux les dates des 1er janvier et 1er juillet.

* 62 Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :

http://circulaires.legifrance.gouv.fr/pdf/2011/07/cir_33427.pdf

* 63 Le régime des CFE est défini par les articles R. 123-1 à R. 123-30 du code de commerce, en application de l'article 2 de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle. Les CFE sont gérés, selon les secteurs, par les chambres de commerce et d'industrie, les chambres de métiers et de l'artisanat, la Chambre nationale de la batellerie artisanale, les greffes des tribunaux de commerce ou des tribunaux de grande instance statuant en matière commerciale, les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF), les chambres d'agriculture et les services des impôts.

* 64 Disposition introduite à l'article 2 de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle, traitant déjà des CFE.

* 65 Ce portail est consultable à l'adresse suivante : http://www.guichet-entreprises.fr

* 66 Ce travail de recensement a conduit à la suppression de deux procédures, jugées obsolètes.

* 67 Ces documents sont consultables à l'adresse suivante :

http://www.gouvernement.fr/presse/pacte-national-pour-la-croissance-la-competitivite-et-l-emploi

* 68 Démarche prévue à l'article 16 A de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, issu des lois de simplification de 2011 et 2012.