III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. POSITION GÉNÉRALE
1. Une réforme attendue et prometteuse
Votre commission approuve la philosophie générale de la réforme, souscrit à ses principaux enjeux et soutient tant les principales dispositions du texte initial que la plus grande partie des modifications apportées par les députés . Votre rapporteur pour avis relève d'ailleurs que tous les acteurs du monde économique rencontrés dans la préparation du présent rapport ont fait part de leur accueil favorable au projet de Banque publique d'investissement : c'est vrai notamment de la CGPME, de la Fédération bancaire française et des collectivités territoriales.
En particulier, votre rapporteur pour avis souligne l'importance des points suivants :
- le dispositif français d'appui financier aux entreprises est actuellement trop complexe et trop dispersé . L'État, la Caisse des dépôts et les régions agissent au travers de dispositifs incroyablement nombreux et divers. Cela pose un problème évident de cohérence dans le pilotage d'ensemble. Depuis plusieurs années, il y a eu des efforts importants pour que les acteurs communiquent mieux, à la fois au plan stratégique et opérationnel, mais il faut aller plus loin. La BPI va permettre l'intégration d'OSEO et des filiales de la Caisse des dépôts dans un ensemble bénéficiant désormais d'une direction unique et mettant en oeuvre une stratégie définie de façon plus cohérente . L'association étroite des régions à la gouvernance de la BPI ira dans le même sens. L'objectif final de cette rationalisation du dispositif n'est évidemment pas de créer un beau schéma sur le papier. Il est de mettre fin à l'empilement des outils de financement sur le terrain et donc de rendre l'offre de financement public plus lisible et plus accessible pour les entreprises. Cela répond à une demande forte du monde économique ;
- le schéma d'organisation retenu permet de clarifier le dispositif public d'appui au financement tout en conservant les qualités des outils existants . Votre rapporteur pour avis tient d'ailleurs à souligner la qualité du travail réalisé par OSEO et les filiales de la CDC. Il y a chez OSEO une culture de la proximité, de la simplicité et de la réactivité qui est appréciée des entreprises. Il y a dans les filiales de la Caisse des dépôts, une vraie expertise dans le domaine des fonds propres et, sans elle, aujourd'hui, le marché français du capital investissement serait complètement sinistré. La finalité de la création de la BPI n'est donc pas de sanctionner une carence des outils existants, mais au contraire de s'appuyer sur des compétences et des qualifications reconnues pour leur offrir un cadre plus ambitieux, capable de mieux répondre aux insuffisances actuelles du financement de notre économie ;
- la BPI est clairement dotée de deux missions fondamentales. En premier lieu, une mission de financement qu'on pourrait qualifier de générale ou de systémique en direction de l'ensemble des TPE et des PME . Toute entreprise ayant un projet, et des difficultés à le financer, pourra s'adresser à elle. Mais la BPI aura aussi, et cela est beaucoup plus novateur, une mission de financement ciblé sur des priorités nationales définies par l'État ;
- la BPI se voit confier par la loi une mission d'accompagnement indissociable de sa mission de financement . C'est un progrès fondamental de l'offre. C'est point que votre rapporteur pour avis a déjà eu l'occasion de souligner dans son rapport pour avis sur les crédits de la mission « Économie » dans le projet de loi de finances initiale pour 2013. Au passage, cette évolution de l'offre justifie d'autant plus la fusion d'UBIFRANCE au sein de la BPI, puisque le métier d'UBIFRANCE est axé sur l'accompagnement vers l'export ;
- un équilibre satisfaisant a été atteint, dans les instances de gouvernance, pour ce qui concerne la participation des régions . Il importe de ne pas le modifier. C'est l'un des points de vigilance sur lesquelles votre commission pour avis insistera plus loin dans ce rapport ;
- le contrôle du Parlement a été renforcé . C'était d'autant plus nécessaire que le projet de loi relatif à la BPI ne fait que poser un cadre d'action général et que l'essentiel de la réforme du financement public va tenir dans la mise en oeuvre opérationnelle de la nouvelle banque. Le Parlement doit donc avoir un droit de regard sur cette phase opérationnelle.
2. Les points de vigilance
a) Garder à la BPI une priorité d'action clairement définie
L 'annonce de sa création a nourri des attentes et des espérances si fortes et si diverses qu'elles pourraient placer la BPI devant un risque paradoxal : être victime de son succès . On voit bien en effet que tous les acteurs, publics ou privés, dont les besoins de financements ont du mal à être satisfaits par des mécanismes strictement concurrentiels de financement voient dans la BPI une réponse potentielle à leurs difficultés. C'est d'autant plus vrai que la BPI intègre dans sa doctrine d'intervention la prise en compte d'objectifs d'intérêt général et qu'un très grand nombre d'initiatives publiques ou publiques peuvent, de près ou de loin, se rattacher à cette notion.
Cependant, il faut donc être clair sur le fait que la BPI n'a pas vocation à devenir l'outil exclusif et polyvalent de l'intervention économique publique. Elle est, et doit rester, d'une part, un instrument d'appui au financement des entreprises, prioritairement de celles qui ont le plus de difficultés d'accès aux financements, à savoir les TPE, les PME et les ETI indépendantes, et, d'autre part, le bras financier d'une stratégie nationale de compétitivité et de croissance . Une dilution de ses missions conduirait à un saupoudrage des interventions et à une perte d'efficacité. Comme votre rapporteur pour avis l'a rappelé, le volume de moyens mis à la disposition de la BPI sera très proche de celui dont dispose actuellement OSEO et la CDC. Ajouter des missions nouvelles à moyens constants impliquerait donc nécessairement une dégradation des missions actuelles.
C'est pourquoi on peut rappeler que la problématique du financement des collectivités territoriales, celle spécifique à certains domaines d'activité (comme le logement) et, a fortiori, les problèmes de financement des particuliers ne relèvent pas des missions de la BPI. Celle-ci n'est pas non plus un outil d'aménagement économique du territoire . Certes, l'appui financier aux TPE et aux PME mis en oeuvre par la BPI ne peut que contribuer in fine au développement d'un tissu commercial et productif de proximité participant d'un aménagement du territoire équilibré -et ce d'autant plus qu'à travers les comités régionaux d'orientation une coordination entre la stratégie de la BPI et le plan régional de développement économique sera recherchée. Cependant, l'existence ou la recherche de ces convergences n'implique pas que la BPI ait vocation à se substituer aux outils conçus spécifiquement conçus pour remédier aux difficultés endémiques que connaissent certains territoires ruraux ou urbains (désertification, enclavement, chômage endémique, etc.), ni qu'elle ait vocation à venir compenser l'assèchement financier de certains de ces dispositifs -on peut penser notamment à l'étranglement financier dont est victime le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (Fisac).
La BPI n'est pas non plus une banque « hôpital » , pour reprendre une expression utilisée par M. Nicolas Dufourcq 7 ( * ) lors de son audition par votre rapporteur. Elle pourra bien sûr intervenir auprès d'entreprises qui connaissent des difficultés passagères de nature conjoncturelle (crise de liquidité ou insuffisance temporaire du carnet de commande), voire structurelle (dans le cas par exemple d'un appui aux mutations d'une entreprise dotée d'une capacité de rebond malgré une insuffisante modernisation de ses équipements ou de son offre) mais elle n'interviendra auprès d'entreprises que si un appui public a des chances raisonnables de les aider à rebondir. Cette exigence découle à la fois d'un impératif juridique (respecter le droit de la concurrence et des aides publiques) et d'un souci d'efficacité économique (miser sur les entreprises et les secteurs dont les perspectives de croissance et d'emploi sont les plus fortes).
Pour toutes ces raisons, il ne paraît pas souhaitable de modifier substantiellement le champ des missions de la BPI tel qu'il est défini à l'article 1 er du texte dans sa rédaction issu des travaux de l'assemblée nationale.
b) Respecter les compétences des régions, mais aussi celles de l'État
La formule choisie dans le texte est celle d'une association étroite des régions à la gouvernance de la BPI. Elle est juste et équilibrée . D'un côté, les régions font déjà beaucoup pour financer et accompagner les entreprises de leur territoire. Il est donc essentiel que la politique nationale dans ce domaine s'appuie sur les initiatives régionales, que les synergies entre les objectifs et les moyens des différents acteurs soient activement recherchées et que les divergences d'intérêts éventuelles entre des politiques de ressort territorial différent, puissent être discutées et aplanies. C'est tout l'enjeu de structures de gouvernance partagées entre l'État et les régions, visant à favoriser la concertation.
Pour autant, le pilotage stratégique de la BPI doit rester sous la responsabilité première de l'État et son pilotage opérationnel, sous la responsabilité de son directeur général . La BPI est en effet un outil au service d'une stratégie nationale de soutien aux entreprises, de restauration de la compétitivité et de stimulation de la croissance et de l'emploi. Son capital sera d'ailleurs détenu à parité par deux acteurs, l'État et la CDC, dont le périmètre d'action et les objectifs sont clairement de ressort national . Compte tenu de la nature des moyens et des missions de la BPI, il serait incohérent que les régions, dont la compétence est le développement économique régional , soient les pilotes de la BPI.
c) Ne pas bouleverser le schéma d'organisation du groupe BPI
Votre commission soutient le schéma d'organisation de la BPI qui figure dans le projet de loi initial et que les députés ont validé en première lecture.
Des schémas alternatifs ont pu être évoqués. L'un d'eux propose de « remonter » dans l'organigramme la filiale « crédit », correspondant à l'actuel OSEO, pour en faire la tête de groupe. Deux arguments sont avancés à l'appui de ce schéma alternatif :
- le premier est financier . Actuellement, la SA OSEO finance son activité de crédit en levant des fonds sur les marchés financiers. Elle le fait à un coût très faible (taux souverain plus 20 points de base) parce qu'elle est la filiale directe à 90% de l'EPIC OSEO. Pour les marchés, la SA OSEO bénéficie donc de la garantie totale de l'État français, d'où sa signature d'excellente qualité. Dans le schéma proposé pour la BPI en revanche, la filiale crédit devient une filiale indirecte de l'EPIC BPI et l'État n'est plus propriétaire que de 45% du capital (le reste du capital provenant de la CDC pour 45% et des actuels actionnaires privés d'OSEO). D'où une crainte que les marchés accordent une reconnaissance moindre à la future filiale « crédit » de la BPI, ce qui se traduirait par un coût de financement plus élevé et donc des prêts aux entreprises à des taux plus élevés ;
- le second est opérationnel . Remonter OSEO en tête de groupe permet d'utiliser une structure opérationnelle et d'accélérer le calendrier de mise en oeuvre de la BPI.
Votre commission n'est cependant pas convaincue des mérites de ce schéma alternatif :
- la filiale « crédit » de la BPI, dans le schéma proposé par le projet de loi, est adossée à une tête de groupe qui bénéficie de la garantie de l'État et de la CDC, dont la qualité de signature est équivalente et dont l'engagement dans la BPI ne fait aucun doute. La garantie implicite des pouvoirs publics dans BPI-crédit est donc totale et, d'ailleurs, elle est déjà reconnue par les marchés. En effet, si ces derniers, qui connaissent depuis plusieurs semaines l'organisation prévue pour la BPI, avaient un doute sur la qualité des émissions de BPI-crédit, ils l'auraient déjà exprimé par une perte de confiance envers OSEO qui est appelée à devenir cette filiale de crédit ;
- la mise en oeuvre opérationnelle de la BPI va prendre quelques mois ; en attendant, les structures actuelles vont assurer la continuité du service public de financement des entreprises. Il n'y a donc pas à changer le schéma initialement prévu, dans l'improvisation. En outre, s'il s'avère utile que la tête de groupe de BPI soit un établissement de crédit, comme l'est actuellement OSEO, et non une compagnie financière, alors il est possible d'utiliser les quelques mois nécessaires à la mise en place opérationnelle de la BPI pour demander et obtenir l'accréditation de la tête de groupe comme établissement de crédit ;
- faire remonter OSEO en position de tête de groupe ferait entrer les banques privées actionnaires d'OSEO dans le capital de la société mère, à hauteur de 2%. Ces banques seraient donc représentées dans le conseil d'administration, ce qui n'est pas souhaité.
* 7 M. Nicolas Dufourc a été chargé d'une mission de préfiguration de la direction générale de la BPI.