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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014

6 novembre 2013 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

C. LES TRANSFERTS DE RECETTES INTERNES À LA SÉCURITÉ SOCIALE (ARTICLE 15)

L'article 15 du présent projet de loi de financement prévoit une série de transferts de recettes et de réserves entre les organismes de sécurité sociale. Cet article vise donc à la fois à réaffecter les apports de recettes de l'Etat entre les différentes branches de la sécurité sociale et à mettre en oeuvre de nouvelles clés de répartition.

1. La répartition des recettes transférées par l'Etat entre les branches maladie et famille

Le projet de loi de finances pour 2014 prévoit que l'Etat transfère 3,03 milliards d'euros de recettes supplémentaires à la sécurité sociale. Afin de réduire le nombre et la complexité des flux financiers entre l'Etat et la sécurité sociale, il a été décidé d'utiliser un « convertisseur » unique, la TVA, pour affecter les gains attendus de la révision du quotient familial et de la fiscalisation de la participation des employeurs au financement des contrats de complémentaires santé obligatoires et collectifs, ainsi que pour compenser la baisse de 0,15 % du taux des cotisations versées par les employeurs à la branche famille. L'article 39 du projet de loi de finances pour 2014 affecte l'ensemble de ces recettes à la CNAMTS, via le compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale » et l'ACOSS59(*).

L'article 15 du présent projet de loi de financement entreprend de répartir ces nouvelles recettes transférées par l'Etat entre la branche maladie et la branche famille de la sécurité sociale :

la CNAF se voit affecter 2,08 milliards d'euros, dont 1,03 milliard d'euros au titre de la baisse du plafond du quotient familial et 1,05 milliard d'euros au titre de la compensation par l'Etat de la baisse du taux de cotisation famille ;

restent acquis à la CNAMTS 960 millions d'euros provenant du transfert du produit de la mesure sur les contrats de complémentaire santé collectifs et obligatoires.

Il convient de souligner que les 2,08 milliards d'euros de recettes au profit de la branche famille ne sont pas affectés en un seul « bloc » à la CNAF mais par le biais de nombreuses réaffectations de recettes entre organismes de sécurité sociale (par exemple le transfert des contributions sur les stock-options de la CNAMTS à la CNAF et de la taxe sur les salaires de la CNAV à la CNAF60(*)). Ces réaffectations, bien que complexes, poursuivent un objectif de rationalisation des modalités de financement des différentes branches. En outre, au terme des transferts et réaffectations internes, la branche famille se voit affecter 100 millions d'euros supplémentaires par la CNAMTS afin de compenser intégralement la baisse des cotisations famille.

2. De vastes mouvements de transferts de recettes au sein de la sécurité sociale

L'article 15 du présent projet de loi de financement opère une série de modifications de la clé de répartition de plusieurs recettes affectées à la sécurité sociale. Par ailleurs, il prévoit l'affectation de réserves de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) au FSV.

a) Les principaux transferts proposés

Dans le prolongement des réaffectations de recettes opérées en LFSS pour 2013 entre l'Etat, le Fonds national d'aide au logement (FNAL), le Fonds national des solidarités actives (FNSA), la CNAV, la CNAM et le Fonds « CMU », l'article 15 vise à approfondir le mouvement de rationalisation entamé précédemment, tout en tenant compte des dynamiques de recettes et de prestations. Les principaux transferts proposés se décomposent de la manière suivante :

- plusieurs contributions sont transférées de la CNAM à la CNAF : les contributions patronales et salariales sur les stock-options, la contribution salariale sur les carried interests, la contribution sur les numéros surtaxés et les prélèvements sur les jeux ;

- la taxe sur les véhicules de société, initialement affectée à la mutualité sociale agricole (MSA), est transférée à la CNAF. La MSA devient, en contrepartie, affectataire de droits tabacs en provenance de la CNAMTS ;

- le forfait social, aujourd'hui affecté à la CNAMTS et au FSV, est largement réaffecté à la CNAV ;

- le prélèvement social sur le capital est recentré sur la CNAMTS, en provenance de la CNAF, de la CNAV et du FSV ;

- la taxe sur les salaires est transférée de la CNAV vers le FSV et la CNAF.

Graphique n° 33 : Transferts de recettes entre organismes de sécurité sociale

Source : ACOSS (2013)

Au terme de ces réaffectations, en tenant compte du transfert de TVA supplémentaire de l'Etat à la sécurité sociale, le gain pour l'ensemble des organismes de sécurité sociale s'élèverait à 3,98 milliards d'euros selon l'évaluation préalable de l'article 15.

Les principaux « gagnants » des réaffectations opérées par l'article 15, en lien avec l'article 39 du projet de loi de finances, sont la branche famille (+ 1,02 milliard d'euros, en tenant compte de la baisse du taux de cotisation famille) et l'assurance maladie (+ 1,8 milliard d'euros).

Pour la CNAV et le FSV, ces transferts entraînent une perte de recettes, de l'ordre, respectivement, de 6 millions d'euros et de 44 millions d'euros. Toutefois cette perte est largement compensée par l'affectation au FSV de reliquats de C3S antérieurs à l'exercice 2011.

L'annexe 9 du présent projet de loi de financement estime l'impact net de ces transferts à 3,71 milliards d'euros, ce qui correspondrait à la fraction de TVA supplémentaire transférée par l'Etat (+ 3,03 milliards d'euros) et au transfert du rendement de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (CASA), via la CSG, de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) vers le Fonds de solidarité vieillesse. Toutefois, aucune explication n'a été donnée à votre rapporteur pour avis concernant l'écart entre les chiffres présentés dans la fiche d'évaluation préalable de l'article 15 et l'annexe 9 au présent projet de loi de financement.

b) L'affectation d'un stock de C3S au Fonds de solidarité vieillesse (FSV)

Outre les divers transferts de recettes décrits ci-dessus, l'article 15 du présent projet de loi de financement prévoit d'affecter au FSV au total 1,3 milliard d'euros de réserves de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), entre 2014 et 2016.

Tableau n° 34 : Montant des réserves de C3S affectées au FSV

(en millions d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

FSV

800

300

200

-

Source : Fiche d'évaluation préalable au présent projet de loi de financement

Ces réserves correspondent à des encaissements de C3S antérieurs à 2011, qui n'ont pas été reversés aux affectataires actuels, mais demeurent immobilisés sur le compte de réserve de la caisse du Régime social des indépendants (RSI). Or depuis 2011, la totalité du produit de la C3S est répartie entre :

- la branche maladie du régime des exploitants agricoles (MSA), qui bénéficie d'environ 30 % du produit de la C3S ;

- le RSI, qui reçoit de la C3S à hauteur des déficits comptables des trois régimes de base qu'il gère (maladie, retraite des artisans, retraite des commerçants) ;

- le FSV, qui perçoit la totalité du produit de C3S additionnelle et le solde du produit de C3S de base.

Le FSV étant désormais l'affectataire des soldes de C3S de base, il apparaît logique de lui transférer ces réserves. Ce surcroît de recettes important apparaît salutaire pour le FSV, dont la situation financière s'est fortement détériorée ces dernières années sous l'effet de la hausse du chômage. Les prises en charge de cotisations d'assurance vieillesse pour les chômeurs devraient ainsi s'élever à 11,5 milliards d'euros en 2014, ce qui représente près de la moitié des charges du fonds. Par ailleurs, l'impact de cette mesure sera neutre pour le RSI, étant donné que le régime demeure équilibré à l'euro près par les produits de C3S.

3. La reconduction de l'affectation du produit de la contribution additionnelle de solidarité (CASA) pour l'autonomie au FSV

Parmi les transferts de recettes proposés à l'article 15, le transfert du produit de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (CASA) au FSV, déjà prévu en loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, a suscité des discussions nourries à l'Assemblée nationale.

La contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (CASA) a été créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. Depuis le 1er avril 2013, cette contribution, dont le taux est fixé à 0,3 %, est prélevée sur les pensions de retraite, de base et complémentaires, ainsi que sur les pensions d'invalidité. Les retraités non imposables ou dont l'impôt sur le revenu est inférieur à 61 euros ne sont pas redevables de cette contribution. La CASA constitue donc le pendant, pour les retraités, de la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA), acquittée par les employeurs au taux de 0,3 %.

Il est prévu que la CASA soit affectée à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) afin de financer « les mesures qui seront prises pour améliorer la prise en charge des personnes âgées privées d'autonomie »61(*). Dans l'attente de l'adoption de telles mesures, la LFSS pour 2013 attribue, à titre dérogatoire, le produit de la contribution au FSV, ce qui représente 350 millions en 201362(*).

Pour 2014, le présent projet de loi de financement propose d'affecter à nouveau l'intégralité des produits de la CASA - soit 650 millions d'euros en 2014 - au FSV, via une modification des clés de répartition de la CSG entre la CNSA et le FSV.

A l'initiative de notre collègue député Christian Paul, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à maintenir 20 % du produit de la CASA - soit 130 millions d'euros - au profit de la CNSA, afin de financer des mesures préfigurant les dispositions de la future loi d'orientation et de programmation pour l'adaptation de la société au vieillissement.

Le futur projet de loi d'orientation et de programmation pour l'adaptation de la société au vieillissement

Le Premier ministre a annoncé, le 14 octobre 2013, la présentation d'un projet de loi d'orientation et de programmation pour l'adaptation de la société au vieillissement au printemps 2014.

Une concertation sera engagée par la ministre déléguée aux personnes âgées, à la fin du mois de novembre, avec les conseils généraux, les professionnels concernés et les partenaires sociaux.

Ce projet de loi devrait constituer la première étape du projet du Gouvernement en matière de prise en charge de la perte d'autonomie. Cette première étape consistera en l'adoption de mesures visant à faciliter le maintien à domicile des personnes âgées : réforme et revalorisation de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), mesures de prévention de la perte d'autonomie, mesures de soutien aux aidants.

La seconde étape, prévue pour la seconde partie du quinquennat, portera sur l'accompagnement et la prise en charge en établissement des personnes en perte d'autonomie. Elle devrait notamment prévoir des mesures pour réduire le reste à charge des résidents en établissements d'hébergement de personnes âgées dépendantes (EHPAD). Un groupe de travail réunissant élus et professionnels du secteur sera mis en place en 2014 pour préparer ce second volet.

Le manque à gagner pour le FSV serait compensé par l'affectation du produit des deux mesures de recettes nouvelles adoptées par l'Assemblée nationale : la taxe spécifique sur les boissons énergisantes (60 millions d'euros) et la hausse de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance sur les contrats « non responsables » (80 millions d'euros).

Votre rapporteur pour avis considère qu'il est légitime que le produit de la CASA soit utilisé, dès l'adoption du projet de loi d'orientation et de programmation pour l'adaptation de la société au vieillissement, au financement des actions en faveur de l'autonomie. Néanmoins, compte tenu du besoin de financement important du FSV pour 2014, il convient de s'assurer que le produit des nouvelles recettes proposées par l'Assemblée nationale sera bien affecté au FSV.


* 59 Cf. graphique supra.

* 60 cf. infra.

* 61 Une septième section du budget de la CNSA a été créée à cette fin, qui se distingue de celle relative au financement des établissements d'accueil des personnes âgées et de celle relative aux concours financiers versés par la CNSA aux départements pour financer une partie de leurs dépenses d'autonomie.

* 62 En 2013, le taux de la CASA est fixé, à titre dérogatoire, à 0,15 % au lieu de 0,30 %.