D. DES MESURES PARTICIPANT AU REDRESSEMENT DES COMPTES DE LA BRANCHE FAMILLE DANS LES ANNÉES À VENIR (2014-2017)
1. 2014 -2017 : le retour à l'équilibre programmé des comptes de la branche
a) L'impact des réformes engagées par le Gouvernement
L'ensemble des dispositions contenues dans le cadre des textes financiers de la fin de l'année concourent fortement au redressement financier des comptes de la branche famille à l'horizon 2017.
Elles traduisent une ambition renforcée en direction des familles les plus modestes et permettent de combler à partir de 2014 une partie du déficit qui devrait s'élever à 2,8 milliards d'euros en 2013.
Aux mesures évoquées précédemment qui doivent s'appliquer dès 2014, il convient d'ajouter la disposition relative à la suppression de la réduction d'impôt pour frais de scolarité, dont le rendement bénéficierait à la CNAF à partir de 2015 .
Cette mesure prévue à l' article 4 du projet de loi de finances pour 2014 propose de supprimer dès 2014 l'avantage fiscal dont bénéficient les contribuables lorsque leurs enfants poursuivent leurs études secondaires ou supérieures 147 ( * ) . Afin de pérenniser la politique familiale, le Gouvernement envisage de transférer dès 2015 à la branche famille le montant équivalent au rendement de la suppression de la réduction d'impôt pour le seul enseignement secondaire, soit une somme de 235 millions d'euros par an . Le Gouvernement n'a pas précisé les modalités concrètes du transfert à la CNAF du gain engendré par la suppression de cette niche fiscale. Il est toutefois probable que le mécanisme utilisé pour les transferts de l'État vers la sécurité sociale prévus en PLF pour 2014 soit reconduit pour cette opération dans la prochaine loi de finances 148 ( * ) .
Toutefois la mesure prévue par l'article 4 précité du projet de loi de finances a été supprimée, en première lecture, par l'Assemblée nationale.
Le tableau ci-après récapitule le coût des mesures en recettes et en dépenses nouvelles qui auront une incidence financière sur les comptes de la branche famille à partir de 2014.
Tableau n° 83 : Récapitulatif des mesures ayant un impact sur les comptes de la CNAF figurant ou annoncées dans la LF pour 2014 et la LFSS pour 2014
(en milliards d'euros)
|
Mesures (en milliards d'euros) |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
Dépenses nouvelles
Majoration CF
Majoration ASF
|
- 0,11*
- 0,063
- 0,05 |
- 0,27*
- 0,137
- 0,13 |
- 0,43*
- 0,221
- 0,21 |
- 0,61*
-0,306
-0,3 |
|
Mesures d'économies
Modulation et gel de l'AB
Suppression du CLCA majoré
Plafonnement CMG « structure »
Gel de l'ALF
Gel de l'APL
|
0,15* 0,04
0,046
0,037 |
0,39*
0,21
0,08
0,047
0,038 |
0,65*
0,43
0,11
0,048
0,039 |
0,88*
0,65
0,12
0,049
0,04 |
|
Moindres recettes
Baisse cotisations famille
|
- 1,16 - 1,16 |
- 1,16 - 1,16 |
- 1,16 - 1,16 |
- 1,16 - 1,16 |
|
Recettes nouvelles
Recettes issues des transferts internes à la
Sécurité sociale
Suppression frais scolarité
|
2,18 2,18
|
2,41 2,18
|
2,41 2,18
|
2,41 2,18
|
|
Impact sur le solde
|
1,06** |
1,38** |
1,47** |
1,53** |
* Le chiffrage des mesures du présent tableau provient des données issues des évaluations préalables des articles du PLFSS pour 2014 et/ou des réponses au questionnaire parlementaire 2014. Ce chiffrage peut différer de celui figurant à l'annexe 9 au PLFSS pour 2014.
** Les écarts constatés tiennent aux arrondis.
Source : commission des finances du Sénat (d'après les données des fiches d'évaluation préalable du présent projet de loi de financement)
Les dispositions prises dans les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2014 permettraient d'améliorer de manière significative le solde financier de la CNAF en 2014, avec un impact positif total de 1,06 milliards d'euros . Ce rétablissement des comptes de la branche s'expliquerait avant tout par la rétrocession à la CNAF des gains liés à la réforme du quotient familial (1,03 milliard d'euros, soit 97 % de l'effort de rétablissement des comptes réalisé en 2014).
b) Des prévisions macroéconomiques sur la période 2014-2017 qui rendent vraisemblable le rétablissement régulier des comptes de la branche « famille »
Selon les projections pluriannuelles annexées au présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, la situation des comptes de la branche famille s'améliorerait donc notoirement entre 2014 et 2017 . Le solde de la CNAF connaîtrait une amélioration substantielle et s'établirait à - 1 milliard d'euros en 2017 contre - 2,8 milliards en 2013.
Tableau n° 84 : Recettes, dépenses et solde de la CNAF à l'horizon 2017
(en milliards d'euros)
|
Année |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 (p) |
2014 (p) |
2015 (p) |
2016 (p) |
2017 (p) |
|
Dépenses |
52,6 |
54,5 |
56,3 |
57,6 |
59,2 |
60,6 |
62,0 |
63,1 |
|
Recettes |
49,9 |
51,9 |
53,8 |
54,8 |
56,9 |
58,7 |
60,4 |
62,1 |
|
Solde |
- 2,7 |
- 2,6 |
- 2,5 |
- 2,8 |
- 2,3 |
- 1,9 |
- 1,6 |
- 1,0 |
|
Amélioration du solde à mettre au crédit du Gouvernement |
1,06 |
1,39 |
1,48 |
1,54 |
Source : Annexe C du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale
Ces prévisions budgétaires reposent sur les hypothèses macroéconomiques qui figurent dans l'annexe B du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale ( cf. supra ).
L'impact financier des réformes structurelles inscrites dans les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2014 repose donc en partie sur la crédibilité de ces hypothèses .
À ce titre, l'avis adopté par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) le 20 septembre dernier sur saisine du Gouvernement 149 ( * ) , légitime le scénario macroéconomique du Gouvernement d'une reprise modérée pour 2014 . Le HCFP juge plausibles les perspectives de croissance et d'inflation même si les hypothèses retenues en matière d'emploi et de masse salariale présentent un risque de surestimation .
Dans le scénario envisagé par le Gouvernement, les recettes de la branche progresseraient de manière plus rapide que les charges de 2014 à 2017 .
En effet, les déterminants économiques (qui reposent sur les prévisions macroéconomiques évoquées plus haut) mais aussi démographiques (stagnation des naissances, moindre taille des familles) devraient favoriser la poursuite du redressement des comptes de la branche « famille ».
D'après les prévisions pour 2014 de la commission des comptes de la sécurité sociale, la hausse des prestations familiales ralentirait en raison d'un effet prix moins fort , avec une revalorisation de 0,9 % au 1 er avril, soit une évolution de 0,98 % en moyenne annuelle 150 ( * ) et d'un effet résiduel en constante baisse 151 ( * ) . A l'inverse, compte tenu des prévisions macroéconomiques retenues dans les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2014 (progression de la masse salariale privée de 2,2 % et du PIB de 0,9 %), les recettes composées des cotisations sociales et de la CSG augmenteraient plus fortement qu'en 2013 .
En parallèle, la montée en charge des mesures de réforme de la politique familiale engagées cette année devrait continuer de freiner les dépenses de la CNAF . L'amélioration du solde liée aux économies réalisées en application des mesures du Gouvernement se situerait à hauteur de 1,5 milliard d'euros en 2017.
2. Les facteurs favorisant un retour à l'équilibre des comptes de la CNAF dans les années à venir
La Cour des comptes, dans son rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale pour l'exercice 2012 , a constaté une amélioration sensible dans le dispositif de contrôle interne en vigueur dans la branche « famille » lui permettant de certifier les comptes de l'année , contrairement au refus de certification qui avait marqué l'exercice 2011 152 ( * ) .
Si la Cour des comptes émet des réserves à cette certification, elle note cependant une baisse sensible des anomalies relatives aux données prises en compte pour liquider les prestations légales et des erreurs de liquidation (le montant des anomalies et erreurs d'ordre financier s'établissaient à 1,54 milliard d'euros en 2011).
L'objectif d'une meilleure couverture des risques inhérents à la branche est un enjeu majeur des années à venir. Les erreurs et anomalies relevées par la Cour des comptes pèseraient encore sur la branche famille à hauteur de 1,15 milliard d'euros en 2012 .
Des économies budgétaires importantes pourraient être dégagées à travers une gestion plus fiable des procédures de liquidation et de recouvrement des prestations familiales.
A ce jour, la Cour des comptes relève des lacunes dans la détection des diverses fraudes (fraudes à la résidence, fraudes en matière d'allocations logement) et un contrôle insuffisant des conditions de ressources ou des conditions d'activité (en matière de RSA notamment) dans le cadre du versement des prestations.
Les recommandations de la Cour des comptes devraient trouver leur traduction dans la nouvelle Convention d'objectifs et de gestion (COG) de la branche pour 2013-2017 , signée entre l'Etat et la CNAF le 16 juillet dernier.
En effet, l'un des volets de la COG vise à renforcer l'efficience de la branche « famille » en promouvant la qualité des droits et en assurant le paiement « à bon droit ». À cette fin, la COG prévoit le renforcement des moyens humains des caisses en 2013 et 2014 (700 embauches programmées) dont l'une des priorités sera le traitement des prestations logement, source de nombreuses insuffisances.
Parallèlement, la COG a programmé une série d'actions destinées à améliorer la productivité de l'ensemble de la branche :
- l' amélioration des processus et le développement des téléprocédures offriront des gains d'efficacité pour la branche grâce à la récupération automatisée de certaines données auprès de tiers ou l'expérimentation de liquidations automatiques sécurisées 153 ( * ) ;
- le renforcement des mutualisations entre CAF permettra des gains d'efficience significatifs ;
- la réorganisation de la fonction informatique contribuera à l'optimisation de son fonctionnement et au renforcement de son pilotage 154 ( * ) .
Entre 2015 et 2017, ces mesures devraient concourir à réaliser des économies budgétaires en fonctionnement . Sur la période de la COG, la productivité dégagée devrait contribuer à la baisse globale des effectifs de la branche famille équivalent à 1000 emplois. En outre, les crédits de fonctionnement s'inscrivent dans un objectif de diminution de 15 % des dépenses entre 2013 et 2017.
A terme, les bénéfices de la lutte contre la fraude permise par les différentes actions programmées dans la COG sont évalués à 100 millions d'euros à partir de 2015 155 ( * ) .
3. La reprise des déficits de la branche famille par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)
En vertu des projets de loi de financement de la sécurité sociale successifs, la branche famille de la sécurité sociale a transféré 18,1 milliards d'euros de dettes à la CADES entre 1996 et 2013 . Ces transferts découlent des différentes reprises de dette confiées progressivement à la CADES au fil des années.
L' article 14 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale rend possible une reprise des déficits de la CNAF constatés sur la période 2012-2013 (cf. supra.) .
La reprise des déficits de la branche famille est cependant conditionnée aux déficits constatés de la branche vieillesse et du FSV, tout d'abord, et de la branche maladie ensuite. Les déficits maladies et famille ne seront en effet repris qu'à concurrence de la différence entre les déficits vieillesse constatés et les plafonds prévus dans le cadre du schéma de reprise de 2010 156 ( * ) . Par ailleurs, la reprise des déficits de la branche maladie seront prioritaires par rapport à ceux de la branche famille.
Selon les projections de reprise communiquées, 5,3 milliards d'euros de déficits cumulés de la branche pour 2012 et 2013 devraient être repris par la CADES . Votre rapporteur pour avis se félicite des effets de la politique du Gouvernement qui permettrait de mettre fin à une situation anormale dans laquelle l'ACOSS joue le rôle de financeur à court terme des déficits cumulés des branches famille et maladie.
* 147 Selon l'évaluation préalable de l'article, 2 380 000 foyers fiscaux seraient concernés par cette réforme pour un gain attendu de 440 millions d'euros par an.
* 148 L'article 4 du projet de loi de finances pour 2014 a été supprimé en première lecture à l'Assemblée nationale.
* 149 Cette saisine est réalisée en application de l'article 14 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2002 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
* 150 La revalorisation de la BMAF au 1 er avril 2014 se ferait sur une prévision d'inflation 2014 de 1,3 % diminuée d'un correctif de 0,4 point suite à la révision de la prévision d'inflation de 2013.
* 151 Prévisions 2014 figurant dans le rapport à la Commission des comptes de la Sécurité sociale 2013 (p. 173 e 174).
* 152 Cf. l'analyse de votre rapporteur pour avis dans le précédent rapport n° 104 (2012-2013) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2013 : p. 198 et s.
* 153 La nouvelle COG contient de nombreuses mesures de simplification de la gestion des prestations à travers le développement des téléservices et des échanges inter-administrations visant à se substituer à la fourniture de pièces justificatives. Ces échanges permettront d'alléger et de sécuriser les démarches et de favoriser le contrôle des critères permettant de bénéficier des différentes prestations servies par la branche famille. Pour exemple, on peut citer le développement des échanges de données dématérialisées avec les conseils généraux dans le cadre de la gestion du RSA ou le projet de développement de la plateforme de communication électronique des données d'état civil avec le ministère de la justice.
* 154 Conformément aux préconisations de la Cour des comptes l'an dernier, un plan national informatique a été décidé auquel est allouée une enveloppe de 477 millions d'euros.
* 155 D'après les données figurant dans le Plan de rénovation de la politique familiale du Gouvernement de juin 2013.
* 156 Soit une limite annuelle de 10 milliards d'euros et une limite globale de 62 milliards d'euros.