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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014

6 novembre 2013 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

C. 2014 : LE CHOIX DU REDRESSEMENT DES COMPTES DE LA BRANCHE FAMILLE, TOUT EN RÉNOVANT LA POLITIQUE FAMILIALE

L'année 2013 est marquée par l'engagement du Gouvernement de redéfinir la politique familiale en France. Après que le Haut Conseil pour la famille a été mobilisé au printemps 2013 pour analyser l'adéquation des prestations familiales aux besoins réels, le Gouvernement a annoncé en juin 2013 son intention de mettre en oeuvre un plan de rénovation de la politique familiale. Ce plan se traduit par un ensemble de dispositions contenues dans les textes examinés cet automne devant le Parlement, en particulier dans le projet de loi de finances pour 2014 et le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale.

1. Des mesures qui contribuent à répartir de façon juste le nécessaire rééquilibrage des comptes publics
a) Présentation de l'objectif de dépenses pour 2014

Pour l'année 2014, l'article 60 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale fixe les objectifs de dépenses de la branche famille à 59,2 milliards d'euros pour le régime général et pour l'ensemble des régimes obligatoires de base120(*).

L'objectif de dépenses connaîtrait donc entre 2013 et 2014 une progression de 2,7 % plus élevée que celle de l'an dernier (+2,4 % en 2013) mais en retrait par rapport à la dynamique des années antérieures (+3,7 % en 2011, + 3,2 % en 2012,).

En 2014, la tendance au ralentissement de la hausse des charges légales de la branche famille se confirmerait (+ 1 ,1 %) en raison d'un effet prix faible (revalorisation de la BMAF de 0,9 % au 1er avril 2014) et d'une faible progression du volume des prestations servies. Au fond, l'augmentation globale des dépenses résulte pour l'essentiel du dynamisme des aides au logement (+ 3,6 % en 2014) et de la très forte progression des prestations extralégales (+ 10,7 %) due à l'intégration de la MSA dans les comptes du régime121(*).

En neutralisant les charges imputables à la MSA, la croissance totale des dépenses de la branche famille aurait été de 2,2 %, ce qui confirme la tendance à la décroissance des charges du régime.

L'objectif de dépenses, tel qu'il figure dans le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, comprend également les mesures initiées par le Gouvernement. Il marque sa volonté de réduire le déficit de la branche tout en recentrant les prestations sur les publics les plus fragiles dans un objectif d'équité (cf. infra).

b) La rénovation de la PAJE : un chantier prioritaire pour le Gouvernement

Parmi les mesures annoncées par le Gouvernement en juin dernier figurent celles relatives à la refondation de la Prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE).

La PAJE

Créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, la PAJE regroupe les prestations en faveur de la petite enfance :

- une prime à la naissance pour chaque enfant à naître, avant la naissance de l'enfant, ou une prime à l'adoption, à compter de l'arrivée de l'enfant au foyer (primes sous conditions de ressources) ;

- une allocation de base (AB) visant à compenser le coût lié à l'entretien de l'enfant (sous conditions de ressources) ;

- un complément de libre choix d'activité (CLCA) versé à celui des parents qui choisit de ne plus exercer d'activité professionnelle ou de travailler à temps partiel pour s'occuper d'un enfant jusqu'à ses trois ans (sous condition d'une activité professionnelle antérieure) ;

- un complément de libre choix du mode de garde (CMG), versé pour compenser le coût de la garde d'un enfant (sous conditions de ressources et de revenus liés à une activité antérieure) jusqu'à ses 6 ans.

Cette prestation faisait l'objet ces dernières années de nombreuses critiques jugeant que la modulation des aides attribuées en fonction des revenus des familles était insuffisante.

En particulier, le rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale établi en 2012 par la Cour des comptes préconisait de revoir l'économie d'ensemble des prestations familiales sous condition de ressources ou modulées en fonction des ressources en cherchant à les réorienter vers les familles les plus vulnérables.

Les articles 56 à 58 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale mettent en oeuvre cette recommandation et rénovent les dispositifs existants. Ils contribuent également à la réalisation d'économies budgétaires conséquentes.

La modulation et le gel du montant de l'allocation de base (AB) de la PAJE selon le niveau de ressources des familles (article 56)

L'allocation de base de la PAJE est actuellement versée à 1,9 million de familles pour un coût évalué en 2012 à 4,3 milliards d'euros.

L'article 56 du présent projet de loi prévoit qu'à compter du 1er avril 2014, le montant net de l'allocation de base, actuellement fixé à 184,62 euros pour tout enfant à charge de moins de trois ans, sera divisé par deux pour les familles actuellement éligibles à l'allocation mais dont les revenus dépassent un certain seuil de revenus, selon les plafonds figurant dans le tableau ci-après.

Tableau n° 71 : Modulation de l'allocation de base de la PAJE

 

AB à taux plein (184,62 euros)

AB versée à moitié (92,31 euros)

 

Plafond pour couple avec un seul revenu

Plafond pour couple avec deux revenus

Plafond pour couple avec un seul revenu

Plafond pour couple avec deux revenus

1 enfant

33 000 euros

42 000 euros

39 423 euros

50 173 euros

2 enfants

39 000 euros

48 000 euros

46 590 euros

57 341 euros

3 enfants

45 000 euros

54 000 euros

53 757 euros

64 508 euros

Source : Fiche d'évaluation préalable de l'article 56 du projet de loi

Environ 180 000 familles parmi les plus aisées seraient touchées par la réforme, soit un peu moins de 10 % des bénéficiaires actuels, pour une économie budgétaire estimée à 10 millions d'euros en 2014 et à 255 millions d'euros à l'horizon 2019.

La mise en place d'un nouveau plafond aura également pour effet de rendre plus restrictifs les plafonds de ressources de la prime à la naissance (PN) et à l'adoption (PA) ainsi que celui du complément de libre choix du mode garde (CMG)122(*), pour une économie évaluée à 10 millions d'euros en 2014 et à 130 millions en 2019.

En outre, l'article 56 prévoit de geler le montant de l'allocation de base (et, par extension, celui de la prime à la naissance ou à l'adoption123(*), calculée à partir de l'AB). Il ne sera pas revalorisé jusqu'à ce que son montant soit progressivement égal au montant du complément familial (CF - dont le montant net actuel est de 167,34 euros). Le complément familial est revalorisé chaque année à partir de la BMAF, son montant net actuel s'élève à 167,34 euros.

Ce second mécanisme est destiné à créer une continuité entre les deux prestations qui aujourd'hui ne peuvent être cumulées. Il permettrait de réaliser une moindre dépense de l'ordre de 30 millions d'euros dès 2014, et de 440 millions d'euros à terme en 2019124(*).

Tableau n° 72 : Impact budgétaire de l'article 56 du PLFSS

(en millions d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Modulation AB

- 10

- 80

- 170

- 240

- 250

- 255

Mise en place nouveaux plafonds PAJE

- 10

- 50

- 100

- 130

- 130

- 130

Gels de l'AB et de la PN

- 30

- 100

- 180

- 260

- 360

- 440

Total*

- 40

- 210

- 430

- 650

- 750

- 820

* Le total ne correspond pas à la somme des économies budgétaires engendrées par chaque mesure en raison d'effets croisés. Exemple d'effet croisé : le gel de l'AB a un effet sur le rendement de la modulation de l'AB.

Source : Fiche d'évaluation préalable de l'article 56 du projet de loi / Réponse au questionnaire parlementaire

(1) La suppression du CLCA majoré et la modification des conditions d'accès au CLCA à taux partiel pour les non-salariés (article 57)

Le CLCA est une prestation de la PAJE qui est actuellement versée à 528 000 familles sans condition de ressources pour un coût estimé à 2,064 milliards d'euros125(*).

Il est ouvert au parent qui interrompt (CLCA à taux plein) ou réduit (CLCA à taux partiel) son activité pour s'occuper d'un enfant de moins de trois ans. Le droit à cette prestation est conditionné à un niveau d'activité préalable. Pour les familles ayant un enfant, la prestation est versée pour une durée de 6 mois, à partir de deux enfants, elle est versée jusqu'aux 3 ans du dernier enfant.

À partir du 1er avril 2014, les 1° et 2° de l'article 57 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoient de modifier, en l'assouplissant, le droit des non-salariés à bénéficier du CLCA à taux partiel afin de tenir compte de récents développements de la jurisprudence du Conseil d'État en la matière, source potentielle d'une multiplication des contentieux. En fonction du nombre de personnes qui pourraient bénéficier de cette nouvelle disposition, le coût de la mesure est estimé entre 1 et 4 millions d'euros en 2014 et entre 5 et 15 millions d'euros en 2017.

Le 3° de l'article 57 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale supprime, à compter du 1er avril 2014, le CLCA majoré dont bénéficient les familles aux ressources trop élevées pour être éligibles à la seule allocation de base de la PAJE. Ces familles bénéficient aujourd'hui d'un CLCA majoré de l'équivalent du montant de l'AB (184,62 euros). Le dispositif concernera 10 % des bénéficiaires du CLCA.

Le Gouvernement souhaite ainsi mettre un terme à un « effet d'aubaine » dont profitaient certaines familles aux revenus aisés (16 % des familles dont les revenus sont supérieurs au plafond de ressources de l'AB). Il suit la préconisation qui figurait dès 2009 dans un rapport de la Mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) de l'Assemblée nationale sur la PAJE126(*) et qui a été systématiquement rejetée par le Gouvernement précédent lors de l'examen des lois de financement de la sécurité sociale antérieures127(*).

À compter de 2014, le montant du CLCA sera ainsi uniformisé pour toutes les familles dans un souci de justice.

Tableau n° 73 : Impact budgétaire de l'article 57 du PLFSS

(en millions d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

Suppression CLCA majoré au titre du 1er enfant

- 20

- 30

- 30

- 30

Suppression CLCA majoré au titre des enfants suivants

- 10

- 50

- 80

- 90

Total

- 30

- 80

- 110

- 120

Source : Fiche d'évaluation préalable de l'article 57 du projet de loi / Réponse au questionnaire parlementaire

Le CLCA fait par ailleurs l'objet d'une réforme dans le cadre du projet de loi pour l'égalité entre les femmes et les hommes (article 2), qui consiste à favoriser le partage du CLCA entre les deux parents afin de rééquilibrer la répartition des responsabilités parentales au sein du foyer128(*).

Extrait de l'étude d'impact de l'article 2 du projet de loi

pour l'égalité entre les hommes et les femmes

La réforme du CLCA consiste à réserver une part du complément de libre choix d'activité, définie en nombre de mois, au second parent.

La réforme conduit à identifier au sein des droits actuels une période de partage qui constitue une incitation pour les pères à prendre leur congé. Cette réforme s'inscrit dans le cadre de la rénovation de la politique familiale décidée par le Premier ministre le 3 juin 2013.

Une part du complément de libre choix d'activité, définie en nombre de mois, ne pourra donc être prise que si le second parent - le plus souvent le père - fait lui aussi usage de son droit. Cette période de partage constitue une incitation puissante pour les pères à prendre leur congé.

Pour les familles avec un seul enfant, il s'agira de six mois supplémentaires qui s'ajouteront aux actuels six mois déjà prévus par le code de la sécurité sociale. Pour les familles avec deux enfants et plus, qui choisissent une interruption d'activité de trois ans, six mois seront réservés au deuxième parent.

Les familles monoparentales ne seront pas concernées par ce dispositif et leurs droits seront maintenus.

Si cette réforme est encore en cours d'examen devant le Parlement, son impact financier pour la branche famille a été évalué par la direction de la sécurité sociale (DSS) à l'horizon 2018 :

Tableau n° 74 : Impact financier de l'article 52 du projet de loi pour l'égalité entre les femmes et les hommes

(en millions d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

Prestations familiales

CLCA

- 10

 - 100

- 210

- 300

- 310

CMG

 10

60

120

170

180

PSU

 0

20

50

70

70

Impact direct

0

- 20

- 40

- 60

- 60

Branche Famille

Autres prestations *

0

 - 20

- 40

- 60

- 60

Cotisations

0

 - 20

- 40

- 60

- 50

AVPF *

0

 - 20

- 40

- 60

- 80

Impact branche Famille

- 10

- 90

- 170

- 240

- 250

* Estimations réalisées par la direction générale du Trésor

Source : Calculs DSS(SD6)

(2) Le plafonnement du complément de libre choix du mode de garde (CMG), dit « CMG structure » et la suppression de la condition d'un revenu minimal d'activité pour le CMG (article 58)

Le CMG est une prestation de la PAJE qui est actuellement versée à 878 000 familles sans condition de ressources pour un coût estimé à 6,128 milliards d'euros129(*).

Le CMG est ouvert aux parents d'un ou plusieurs enfants de moins de 6 ans, justifiant d'un minimum de revenus tirés d'une activité professionnelle, qui emploient une assistante maternelle agréée ou une garde à domicile (CMG « direct ») ou qui font garder leur enfant via une entreprise mandatée ou au sein d `une micro-crèche (CMG « structure »).

Le I de l'article 58 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit de simplifier les conditions d'accès au CMG en substituant à la condition de revenu minimum d'activité la seule condition d'exercice d'une activité. Selon les hypothèses formulées, le coût budgétaire de cette mesure atteindrait entre 2 millions d'euros et 3 millions d'euros en 2014 et entre 21 millions d'euros et 27 millions d'euros en 2017.

Le II de l'article 58 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale propose de subordonner le versement du CMG au respect d'un plafond tarifaire par les micro-crèches afin de limiter les abus tarifaires observés fréquemment. Actuellement, 35 000 familles bénéficient du CMG « structure » pour un coût annuel évalué à 173 millions d'euros. La réforme envisagée permettrait de réaliser une économie budgétaire de 1,5 million d'euros par an à partir de 2014.

Tableau n° 75 : Impact budgétaire de l'article 58 du PLFSS

(en millions d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

Suppression de la condition de revenu minimal *

2

14

21

21

Versement du CMG « structure » sous condition de plafonnement tarifaire

- 1,5

- 1,5

- 1,5

- 1,5

Total

0,5

12,5

19,5

19,5

* Hypothèse basse retenue

Source : Fiche d'évaluation préalable de l'article 58 du projet de loi / Réponse au questionnaire parlementaire 2014

Au regard des hypothèses macro-économiques retenues pour la construction du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, l'économie globale résultant des mesures de la réforme de la PAJE, serait en 2014 de 70,5 millions d'euros et de 789,5 millions d'euros à l'horizon 2017130(*).

Votre rapporteur pour avis souligne le souci d'équité qui anime les choix réalisés par le Gouvernement sur la réforme de la PAJE. On peut observer, du reste, que la réforme que porte le présent projet de loi s'inspire des récentes recommandations de la Cour des comptes qui appelaient, d'une part, à revoir l'économie d'ensemble des prestations familiales en renforçant l'objectif d'aide aux familles vulnérables et, d'autre part, à réformer l'allocation de base et le complément de mode de garde de la PAJE de manière à cibler plus étroitement les familles131(*).

c) La réorientation des aides vers les familles les plus défavorisées

Dans le prolongement de l'initiative prise en 2012 de majorer de 25 % l'allocation de rentrée scolaire (ARS), le Gouvernement a annoncé en juin 2013 un plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté. Le Gouvernement a décidé d'améliorer le dispositif de l'allocation de soutien familial (ASF) (cf. infra) et du complément familial (CF) qui sont des aides bénéficiant respectivement aux familles monoparentales et aux familles nombreuses.

(1) La majoration du complément familial pour les familles sous le seuil de pauvreté (article 55)

Le Gouvernement a choisi d'intégrer dans le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale une mesure relative au complément familial, après que les conclusions du rapport de Bertrand Fragonard, président du Haut Conseil de la famille (HCF), ont montré la nécessité de reconfigurer les trois grandes prestations familiales (AF, CF, PAJE) en vue de rendre le système plus redistributif.

Le complément familial est une prestation actuellement versée, sous condition de ressources, aux familles ayant au moins trois enfants à charge âgés de plus de 3 ans et de moins de 21 ans. Il s'agit donc d'une aide financière aux familles nombreuses afin de faire face à leurs dépenses d'entretien. Le CF est fixé à 167,34 euros par mois depuis le 1er avril 2013 et revalorisé chaque année en fonction de la BMAF. 853 000 familles bénéficient du CF pour un coût estimé à 1,653 milliard d'euros132(*).

L'article 55 du présent projet de loi prévoit une majoration progressive du montant du CF de 50 % sur 5 ans par rapport au montant 2013 pour les familles dont les ressources sont inférieures à un seuil de revenu équivalent au seuil de pauvreté133(*).

50 % des bénéficiaires actuels du CF (soit environ 400 000 familles) devraient bénéficier de cette mesure à compter du 1er avril 2014 pour un coût évalué à 63 millions d'euros en 2014, à 306 millions d'euros en 2017 et à 380 millions d'euros à terme en 2018. Compte tenu des publics ciblés, il s'agit d'une véritable mesure de justice sociale.

Tableau n° 76 : Impact budgétaire de l'article 55 du PLFSS

(en millions d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

Métropole

60

130

210

290

DOM

3

7

11

16

Total

63

137

221

306

Source : Fiche d'évaluation préalable de l'article 55 du projet de loi / Réponse au questionnaire parlementaire 2014

Le Gouvernement a également annoncé en juin 2013 une revalorisation progressive du montant de l'ASF de 25 % sur une période de cinq années. Cette revalorisation destinée à apporter un soutien financier plus efficace aux familles monoparentales sera mise en oeuvre par voie réglementaire et ne figure pas dans le présent projet de loi.

L'ASF est une prestation versée, sans condition de ressources, au parent qui élève seul un ou plusieurs enfants ou à la personne qui a recueilli un ou plusieurs enfants, qu'elle vive seule ou en couple. L'ASF est fixée au 1er avril 2013 à 90,40 euros par mois pour un enfant privé de l'un de ses parents et de 102,54 euros par mois pour un enfant privé de l'aide de ses deux parents. 737 000 familles bénéficient de l'ASF pour un coût estimé à 1,285 milliard d'euros134(*). L'ensemble des familles bénéficiaires de l'ASF bénéficiera de cette mesure à compter du 1er avril 2014 pour un gain moyen de 40 euros par mois, à terme, en 2018.

Tableau n° 77 : Impact budgétaire de la revalorisation de l'ASF

(en millions d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

Revalorisation ASF

50

130

210

300

330

Source : Réponse au questionnaire 2014 du rapporteur pour avis

Votre rapporteur pour avis soutient le choix du Gouvernement de réorienter certaines prestations familiales en direction des populations les plus défavorisées (familles pauvres et/ou monoparentales) pour un coût cumulé d'environ 110 millions d'euros en 2014 et de 660 millions d'euros en 2018.

d) Les autres mesures nouvelles en dépenses qui présentent un impact sur le solde financier de la branche

Pour l'année 2014, le Gouvernement propose de maintenir exceptionnellement à leur niveau de 2013 le montant des aides personnelles au logement prises en charge par la branche famille. Celles-ci connaissent en effet une croissance particulièrement élevée par rapport aux autres prestations familiales (hausse de l'allocation de logement familiale (ALF) de + 3,9 % en 2013 ; hausse de l'aide personnalisée au logement (APL) de 5,0 % en 2013135(*)). La dégressivité de ces aides en fonction des revenus entraîne une hausse de leur volume en période de chômage et de ralentissement économique.

Les aides personnelles au logement se composent, d'une part, des allocations de logement comprenant l'ALF et l'allocation de logement sociale (ALS), et, d'autre part, de l'APL. L'ensemble de ces prestations a pour fonction de proposer une aide financière aux dépenses de logement compte tenu de la zone de résidence, de la situation familiale et des ressources des bénéficiaires. En 2012, 6,4 millions de ménages perçoivent une aide au logement pour une dépense totale de 16,8 milliards d'euros, financée à parts presque égale entre la CNAF et l'État.

Les paramètres de calcul de ces aides sont indexés sur l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL) et révisés chaque année au 1er janvier par arrêté. L'hypothèse actuelle d'IRL pour une revalorisation des valeurs 2013 au 1er janvier 2014 est établie à 1,13 %.

Compte tenu de la faiblesse de cette dynamique et de la faiblesse de l'inflation, le gel de l'évolution des aides au logement aura des incidences financières et sociales limitées.

(1) La définition des paramètres de calcul de l'allocation de logement familiale (ALF) pour 2014 (article 59)

L'article 59 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale propose le gel de l'évolution de l'ALF en 2014.

1,3 million de familles bénéficient de l'ALF pour un coût annuel évalué à 4,2 milliards d'euros136(*).

Seule l'ALF est intégralement financée par la branche famille de la sécurité sociale, via le Fonds national des prestations familiales (FNPF). L'ALF est servie essentiellement aux personnes et aux couples ayant au moins un enfant ou une personne à charge et/ou aux personnes bénéficiant de prestations familiales (allocations familiales, complément familial, allocation d'éducation de l'enfant handicapé, etc.).

(2) La définition des paramètres de calcul de l'allocation personnalisée au logement (APL) pour 2014 (article 64 du projet de loi de finances pour 2014)

Une mesure analogue à celle prévue pour l'ALF est prévue dans le projet de loi de finances pour 2014 pour l'ALS et l'APL. Il s'agit là encore de contribuer à réduire les dépenses publiques en atténuant les augmentations mécaniques de celles-ci.

Si l'ALS est financée intégralement par l'État, via le Fonds national d'aide au logement (FNAL)137(*), l'APL est financée par la branche famille de la sécurité sociale à hauteur de 56,91 %138(*). Par conséquent le gel du barème de revalorisation de l'APL pour 2014 représente une économie budgétaire pour la branche famille et une moindre contribution de celle-ci au FNAL.

Tableau n° 78 : Impact budgétaire de l'article 59 du PLFSS 2014
et de l'article 64 du PLF 2014

(en millions d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

Gel de l'ALF

- 46

- 47

- 48

- 49

Gel de la dotation FNAL (APL)

- 37

- 38

- 39

- 40

Branche famille

- 83

- 85

- 87

- 89

Source : Fiche d'évaluation préalable de l'article 59 du présent projet de loi

2. Un effort sans précédent d'augmentation des recettes pour la branche « famille » en 2014
a) La participation du projet de loi de finances pour 2014 au financement de la branche famille de la sécurité sociale à hauteur de 2,08 milliards d'euros

Afin d'assurer la pérennité de la branche famille et de promouvoir une politique familiale plus juste et équitable, le Gouvernement a choisi de financer les réformes structurelles figurant dans le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale par des mesures et transferts prévus dans le projet de loi de finances pour 2014.

(1) L'abaissement du plafond de l'avantage procuré par le quotient familial (article 3 du projet de loi de finances pour 2014)

Dans le prolongement d'une première réforme intervenue dans la précédente loi de finances139(*), l'article 3 du projet de loi de finances pour 2014 prévoit d'abaisser de 2 000 euros à 1 500 euros le plafonnement général des effets du quotient familial pour chaque demi-part accordée pour charge de famille, ainsi que de 4 040 euros à 3 540 euros le plafonnement spécifique pour la demi-part attribuée aux parents isolés.

Le dispositif améliore la progressivité de l'impôt sur le revenu et n'affecte que les deux déciles de revenus les plus élevés. Il présente, de plus, l'intérêt de faire réaliser à l'État une économie budgétaire de 1,03 milliard d'euros pour 2014 et les années suivantes140(*).

Le Gouvernement a décidé d'affecter l'intégralité du gain engendré par le plafonnement de cet avantage fiscal destiné aux familles à la branche famille de la sécurité sociale, ce dont se félicite votre rapporteur pour avis.

Votre rapporteur pour avis est favorable au dispositif du Gouvernement à un double titre. Il salue l'important effort de redressement des comptes publics de la sécurité sociale auquel contribue l'affectation du rendement du plafonnement du quotient familial à la branche famille. Il salue également le principe de redistribution verticale qui sous-tend l'opération de transfert envisagée par le Gouvernement. Ce transfert permet en réalité de financer des dépenses nouvelles en direction des familles les plus défavorisées par le plafonnement d'une mesure fiscale qui bénéficie aux 13 % des foyers fiscaux (avec enfant(s) à charge) les plus aisés.

Le Gouvernement prévoit de réaliser le transfert de recettes de l'État à la CNAF en deux étapes :

- la première étape, inscrite à l'article 39 du projet de loi de finances pour 2014, permet le transfert de 1,03 milliard d'euros de l'État à la branche maladie de la sécurité sociale.

- Dans un second temps, l'article 15 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 (cf. infra) réalloue l'équivalent de cette somme de la branche maladie à la branche famille de la sécurité sociale.

(2) De nouveaux transferts de recettes de l'État vers la sécurité sociale (article 39 du projet de loi de finances pour 2014)

Dans un souci de lisibilité, le Gouvernement a choisi de transférer l'intégralité des ressources affectées depuis le budget de l'État à la sécurité sociale, via un accroissement de la part de TVA attribuée à la CNAMTS. Cette affectation constitue en effet la seule recette partagée légalement entre État et sécurité sociale141(*).

Ce mode de financement présente l'avantage d'être pérenne pour les comptes de la sécurité sociale et de favoriser la stabilité du financement de la branche famille, à l'inverse de certains choix réalisés par le gouvernement précédent (cf. supra).

L'article 39 du projet de loi de finances pour 2014 prévoit de majorer la fraction de TVA actuellement affectée à la CNAMTS à hauteur de 7,87 %142(*) à compter du 1er janvier 2014. Cette majoration permettrait de financer :

- le transfert à la CNAF de l'équivalent des gains fiscaux attendus de la réforme du mode de calcul du quotient familial, soit 1,03 milliard d'euros ;

- mais aussi le transfert à la CNAMTS du rendement de la suppression de la niche fiscale « prévoyance d'entreprises » ;

- ainsi que le transfert à la CNAF du montant permettant de neutraliser les effets conjugués de la hausse des cotisations patronales « vieillesse » et de la baisse des cotisations patronales « famille », annoncées dans le cadre de la réforme des retraites.

Le Gouvernement a en effet annoncé lors de la présentation du projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites qu'il augmenterait les cotisations « vieillesse » des actifs et des entreprises de 0,15 point pour l'année 2014 par voie réglementaire. Afin de ne pas augmenter le coût du travail, il a été décidé qu'une diminution de 0,15 point des cotisations « famille » des employeurs interviendrait, parallèlement, par voie réglementaire également. La majoration de la fraction de TVA affectée à la CNAMTS, via l'article 39 du projet de loi de finances pour 2014, a donc pour objet de compenser à la CNAF cette future baisse des cotisations « famille » pour un montant estimé à 1,05 milliard d'euros.

Tableau n° 79 : Impact budgétaire des transferts de TVA destinés
à la branche famille* prévus à l'article 39 du PLF pour 2014

(en millions d'euros)

 

État

CNAM
(destinataire final : CNAF)

TVA nette - quotient familial

-1 030

1 030

TVA nette - compensation baisse cotisations famille

-1 050

1 050

Bilan PLF 2014

-2 080

2 080

* Le transfert de TVA lié à la suppression de la niche fiscale « prévoyance d'entreprises » est destiné à la CNAMTS et ne figure pas dans le présent tableau.

Source : Fiche d'évaluation préalable de l'article 39 du PLF pour 2014

b) La clarification du financement de la branche famille et le transfert interne à la sécurité sociale des recettes de l'État qui lui sont destinées

Les II à XV de l'article 15 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 permettent d'allouer les 3,03 milliards d'euros supplémentaires transférés par l'État, dans le cadre de l'article 39 du projet de loi de finances pour 2014143(*), aux différentes branches de la sécurité sociale en vue du redressement de leurs soldes budgétaires.

L'article 15 du présent projet de loi opère plusieurs réaffectations de recettes au sein de la sécurité sociale et clarifie le schéma de financement des différents régimes.

Pour ce qui concerne directement la branche famille, les transferts proposés se décomposent de la manière suivante :

- les contributions patronale et salariale sur les stock-options ainsi que la contribution salariale sur les carried interest sont transférées de la CNAMTS à la CNAF (489 millions d'euros) ;

- les prélèvements sur les jeux ainsi que la contribution sur les numéros surtaxés sont transférés de la CNAMTS à la CNAF (231 millions d'euros) ;

- la taxe sur les véhicules de sociétés, initialement affectée à la MSA, est transférée à la CNAF (893 millions d'euros) ;

- la taxe sur les salaires est réaffectée de la CNAV vers la CNAF (53 millions d'euros) et le FSV ;

- la répartition de la CSG entre branches est modifiée au profit de la CNAF (791 millions d'euros) et du FSV (la part affectée à la CNAF est harmonisée et fixée à 0,80 % quelle que soit l'assiette) ;

- à l'inverse, le prélèvement social sur le capital est recentré sur la CNAMTS, en provenance de la CNAF (- 471 millions d'euros), de la CNAV et du FSV.

L'article 15 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale initie donc une rationalisation des modalités de financement des différents régimes et en premier lieu de la CNAF. Il s'appuie notamment sur certaines recommandations du Haut conseil au financement de la protection sociale (HCFiPS)144(*).

A l'issue de ces réaffectations, les transferts mis en oeuvre en direction de la branche famille à l'article 15 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale représentent un montant plus élevé (2,18 milliards d'euros) que la fraction de TVA destinée à la CNAMTS dans le schéma initié par l'article 39 du projet de loi de finances pour 2014 (soit 2,08 milliards d'euros), comme l'illustre le tableau ci-après.

Tableau n° 80 : Transferts mis en oeuvre au bénéfice de la CNAF
par l'article 15 du PLFSS pour 2014

(en millions d'euros)

Mesures de transferts vers la CNAF

2014

Modification des clés de répartition des allégements généraux

194 *

Affectation de la taxe sur les véhicules de société

893

Affectation des prélèvements sur les stock-options

489

Affectation des prélèvements sur les jeux

231

Modification des taux de CSG par affectataire

791

Modification des taux du prélèvement social sur les revenus du capital par affectataire

- 471

Modification des clés de répartition de la taxe sur les salaires

53

Total article 15 PLFSS 2014

2 180

* Le tableau ci-dessus intègre la modification de la clé de répartition du coût des allègements généraux de cotisations sociales, qui fera l'objet d'une modification ultérieure par arrêté, pour prendre en compte la nouvelle répartition des cotisations entre les branches suite aux modifications de taux de cotisations successives (décret de juillet 2012, projet de loi sur les retraites et baisse annoncée du taux de cotisation patronale famille).

Source : Fiche d'évaluation préalable de l'article 15 du projet de loi / Réponse au questionnaire parlementaire 2014

Cette différence de 100 millions d'euros s'explique par le fait que l'État ne reverse pas de cotisations « employeur public » au titre des fonctionnaires hospitaliers, territoriaux et de l'Etat dans le cadre de la compensation globale des cotisations patronales « famille »145(*).

A ce cumul de recettes évalué à 2,18 milliards d'euros, il convient de déduire le coût de la baisse annoncée par le Gouvernement de 0,15 point du taux de cotisation patronale « famille » évalué à 1,16 milliard d'euros146(*).

Au final, les recettes nettes affectées à la branche « famille » en vue du redressement de ses comptes s'établiraient donc à 1,02 milliard d'euros pour 2014 et pour les années à venir.

Tableau n° 81 : Total des recettes destinées au redressement de la branche famille

(en milliards d'euros)

Recettes (article 15 du PLFSS pour 2014)

2,18

Diminution de 0,15 point des cotisations employeurs

- 1,16

Total

1,02

Source : DSS, réponse au questionnaire parlementaire 2014 / Annexe 9 au PLFSS pour 2014

Les réaffectations de recettes prévues au sein de la sécurité sociale à l'article 15 du présent projet de loi sont par conséquent très favorables à la branche « famille », ce que traduit le schéma ci-après.

Graphique n° 82 : Financement de la CNAF

suite aux transferts prévus en PLF et PLFSS pour 2014

Source : commission des finances du Sénat


* 120 À compter du 1er janvier 2014, les charges des régimes agricoles (MSA) seront intégrées aux comptes de résultat de la CNAF (article 37 de la LFSS pour 2013). Le compte de résultat de la CNAF constituera une branche universelle regroupant tous les régimes. La distinction entre comptes du régime général et comptes de l'ensemble des régimes obligatoires devient ainsi inopérante.

* 121 En 2014, selon les prévisions, les charges du régime de la MSA représenteraient 330 millions d'euros tandis que les produits (cotisations sociales) représenteraient 290 millions d'euros (soit un coût global pour la CNAF de 40 millions d'euros).

* 122 Ces plafonds sont en effet calculés en fonction des plafonds de ressources fixés pour l'allocation de base de la PAJE.

* 123 L'effet est automatique puisque ces primes sont fixées proportionnellement à l'allocation de base de la PAJE.

* 124 Selon les hypothèses d'inflation retenues, les montants du CF et de l'AB devraient converger en 2019.

* 125 D'après les chiffres de la CNAF pour 2012. Le montant du CLCA s'élève à 388,19 euros par mois en cas de cessation totale d'activité, à 250,95 euros en cas de cessation partielle d'activité (durée de travail inférieure ou égale à 50 %) et à 144,77 euros en cas de durée de travail représentant 50 à 80 % d'un taux plein.

* 126 Rapport de Marie-Françoise Clergeau, fait le 7 juillet 2009 au nom de la MECSS de l'Assemblée nationale, sur le bilan de la prestation d'accueil du jeune enfant.

* 127 Plusieurs amendements du groupe socialiste, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, ont été déposés sans succès lors de l'examen des PLFSS des années antérieures.

* 128 Ce dispositif s'inscrit dans la perspective d'une meilleure conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle. Cet axe récent de la politique familiale figurait également dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 avec la mise en place du congé paternité (article 94).

* 129 D'après les chiffres de la CNAF pour 2012.

* 130 Cette évaluation n'intègre pas la réforme du CLCA prévue dans le projet de loi pour l'égalité entre les femmes et les hommes. De trop fortes incertitudes pèsent aujourd'hui sur l'impact financier de la mesure telle qu'elle sera votée définitivement. En effet, en première lecture au Sénat, le dispositif analysé ici a été profondément remanié.

* 131 Rapport 2012 de la Cour des Comptes sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale : « La fonction redistributive des prestations familiales conditionnées par les ressources ».

* 132 D'après les chiffres de la CNAF pour 2012.

* 133 À titre d'illustration, le plafond de majoration pour les couples avec deux revenus et trois enfants est en 2013 de 22 388 euros par an. Ce plafond est fixé par décret et revalorisé par arrêté au 1er janvier de chaque année en fonction de l'inflation.

* 134 D'après les chiffres de la CNAF pour 2012.

* 135 Rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2013).

* 136 D'après les chiffres de la CNAF pour 2012.

* 137 Ce mode de financement s'explique par la nature même de l'ALS qui est attribuée sous conditions de ressources, quelle que soit la situation familiale des personnes.

* 138 Le financement de l'APL repose sur une clé de répartition entre l'État et la branche famille sur le principe de l'allocation de logement « virtuelle » : le montant de l'APL est censé correspondre à celui de l'allocation de logement qu'aurait perçue l'allocataire si l'APL n'avait pas été créée, montant pris en charge par le FNPF (branche « famille ») pour les aides versées aux familles et par le FNAL (État) pour les aides versées aux personnes sans enfant à charge. En 2013, le taux de la contribution de la branche famille a été fixé à 56,91 %.

* 139 L'article 4 de la loi de finances pour 2013 abaisse le plafond du quotient familial de 2 336 euros par demi-part supplémentaire à 2 000 euros par demi-part.

* 140 Fiche d'évaluation préalable de l'article 3 du projet de loi de finances pour 2014.

* 141 Depuis la loi n°2012-958 de finances rectificative pour 2012, l'État verse une fraction de 5,75 % de la TVA nette à la CNAMTS. Cette fraction de TVA a été relevée à 5,88 % par la loi de finances pour 2013.

* 142 Un amendement du Gouvernement, adopté lors de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances pour 2014, minore de 0,02 % la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale, compte tenu de l'amélioration du rendement prévisionnel de TVA attendu en raison d'autres mesures votées en PLF pour 2014. L'opération sera donc neutre sur le montant de TVA transférée (le nouveau taux serait ainsi de 7,85 %).

* 143 Au transfert de 2,08 milliards d'euros à destination de la branche « famille », l'article 39 du projet de loi de finances pour 2014 prévoit d'affecter à la CNAMTS le transfert du rendement de la suppression de l'exonération fiscale de la participation de l'employeur aux contrats collectifs de complémentaire santé (niche fiscale « prévoyance d'entreprise »), évalué à 0,96 milliard d'euros. La baisse des recettes affectée à la Haute Autorité de santé devrait diminuer le montant global de 10 millions d'euros.

* 144 Le rapport d'étape sur la clarification et la diversification des ressources des régimes de la protection sociale, établi en juin 2013 par le HCFiPS, a formulé des propositions sur les financements des régimes de la sécurité sociale. Il met en avant l'écart manifeste entre l'universalité des prestations versées par la branche famille à tous les résidents indépendamment de leur statut socio-professionnel, et un mode de financement qui repose encore aux deux tiers sur les cotisations sociales acquittées par les employeurs. Le rapport étudie trois scenarii de réforme du financement de la politique familiale dont l'un imagine une réaffectation des recettes fiscales entre les branches familles et maladie, complétant le transfert de cotisations sociales patronales de la branche famille vers la branche vieillesse (scénario 2, p. 137 et s.).

* 145 Ce montant de 100 millions d'euros est par conséquent pris en charge in fine par la CNAMTS.

* 146 Évaluation de la DSS figurant dans une réponse au questionnaire parlementaire de votre rapporteur pour avis.