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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014

6 novembre 2013 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 6 novembre 2013, sous la présidence de M. Philipe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Pierre Caffet, rapporteur pour avis sur le projet de loi n° 127 (2013-2014), adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2014.

M. Jean-Pierre Caffet, rapporteur pour avis. - Mes chers collègues, je souhaiterais débuter mon propos par une remarque liminaire. La réalisation de ce rapport pour avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2014 s'est faite dans des conditions difficiles en raison, d'une part, de la proximité de ce texte avec le projet de loi portant réforme des retraites sur lequel votre rapporteur pour avis était mobilisé et, d'autre part, parce que le PLFSS pour 2014 prévoit un grand nombre de transferts, certains entre organismes de sécurité sociale, d'autres entre la sécurité sociale et des organismes hors champ, qui sont extrêmement complexes, parfois peu documentés et qu'il a fallu par conséquent reconstituer pour en comprendre le sens. Par certains aspects, il s'est agi d'un travail de bénédictin.

Pour vous présenter les différentes dispositions de ce PLFSS, je commencerai mon exposé en évoquant la question des déficits de la sécurité sociale. En 2010, le déficit des régimes de base de la sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) s'est établi à un niveau historique de près de 30 milliards d'euros, soit 1,5 point de PIB. En 2011, le solde des régimes de la sécurité sociale a connu une amélioration significative de 0,4 point de PIB en raison essentiellement de l'amélioration de la conjoncture économique. Je rappelle qu'en 2011, la croissance du PIB a été de 2 % et que la masse salariale privée a progressé de 3,6 %. En 2012 et 2013, la réduction des déficits s'est poursuivie à un rythme inférieur à 2011 compte tenu de moins bons indicateurs économiques.

Je poursuivrai mon propos en présentant les hypothèses macroéconomiques retenues pour le PLFSS pour 2014. Ces hypothèses, présentées précédemment par notre rapporteur général, sont les mêmes que celles utilisées pour les prévisions figurant dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2014, avec une croissance du PIB en 2014 de 0,9 %, une inflation de 1,3 % et des prévisions d'évolution de la masse salariale privée en augmentation de 2,2 %.

L'évolution de la masse salariale privée se décompose ainsi : un salaire moyen par tête qui progresse de 2,1 % et des effectifs qui connaissent une hausse moins accentuée de l'ordre de 0,1 % après deux années de contraction de l'emploi, - 0,1 % en 2012 et - 0,6 % en 2013. Pour la période 2015-2017, les hypothèses sont conventionnelles puisqu'on évalue la progression de la masse salariale à 3,5 % en 2015 puis 4 % en 2016 et en 2017. La décomposition de celle-ci n'est en revanche pas encore connue pour ces trois années.

Dans le PLFSS pour 2014, on constate un effort conséquent entre l'évolution tendancielle du solde de la sécurité sociale c'est-à-dire, hors prise en compte des mesures en recettes et en dépenses et le solde prévisionnel 2014 obtenu après comptabilisation des mesures de redressement. A ce stade, je tiens à rappeler que la notion d'« économie budgétaire » résulte nécessairement d'évaluations qui prennent en considération les évolutions tendancielles existantes, et ce quel que soit le gouvernement en place. Ainsi, pour le budget de l'Etat, on ne peut s'affranchir du glissement vieillissement technicité (GVT) pour le calcul de la masse salariale. En matière de sécurité sociale, il faut tenir compte, par exemple, de l'évolution historique des dépenses d'assurance maladie qui s'accroissent de 4 % par an en moyenne. En l'absence de mesures de rétablissement des comptes, le déficit du solde des régimes de sécurité sociale se serait situé à 22 milliards d'euros en 2014, soit 1 % du PIB national.

Au total, les mesures prévues par le présent PLFSS, le PLF et le projet de loi portant réforme des retraites représentent un effort de 8,9 milliards d'euros en faveur des comptes de la sécurité sociale.

Par rapport à 2013, le PLFSS pour 2014 prévoit de réduire le déficit de l'ensemble des régimes de base de sécurité sociale de 4 milliards d'euros, soit une amélioration équivalente à 0,2 point de PIB.

En 2014, la sécurité sociale bénéficierait ainsi de près de 5,7 milliards d'euros de ressources supplémentaires et d'environ 3,2 milliards d'économies en dépenses.

En matière de ressources, la hausse des cotisations vieillesse décidée dans le cadre de la réforme des retraites, qui sera prise prochainement par voie réglementaire, devrait représenter un apport de 1,6 milliard d'euros pour le régime général et de près de 1,8 milliard pour l'ensemble des régimes. Annoncée en compensation de cette mesure, la baisse des cotisations patronales famille représentera à l'inverse un impact négatif pour la sécurité sociale de 1,16 milliard d'euros. L'harmonisation de la taxation des prélèvements sociaux sur les produits de placement représenterait un total de 600 millions de recettes nouvelles. Sur ce montant, il n'est prévu d'affecter que 330 millions d'euros à la sécurité sociale car il existe d'autres organismes, hors champ de la sécurité sociale, bénéficiaires du rendement de cette mesure comme la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) ou le Fonds national d'aide au logement (FNAL). Le Gouvernement a néanmoins renoncé à une partie de ce dispositif, ce qui entraînera une perte de recettes de 200 millions d'euros sur les 600 millions prévus. Il devrait procéder par voie d'amendement pour réallouer les 400 millions de ressources nouvelles aux organismes de son choix. Je précise que mon exposé ne prend en compte que les dispositifs contenus dans le PLFSS initial.

En matière de recettes nouvelles, il faut également évoquer le transfert additionnel de TVA de l'Etat à hauteur de 3 milliards d'euros. Ce transfert est représentatif du rendement de la réforme du quotient familial, soit 1 milliard d'euros d'impôts supplémentaires qui devraient être in fine affectés à la branche famille, ainsi que de l'assujettissement à l'impôt sur le revenu des contributions patronales aux régimes de prévoyance santé d'entreprise pour 960 millions d'euros et, enfin, de la compensation à la branche famille de la baisse de cotisations patronales prévue afin de neutraliser l'effet de la hausse des cotisations vieillesse sur le coût du travail. La sécurité sociale bénéficiera, en outre, du transfert du produit de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (CASA) au FSV pour un montant estimé à 650 millions d'euros, de l'affectation de réserves dormantes de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et d'autres ressources qui proviennent de la mobilisation de trésoreries excédentaires ou de ressources dormantes.

L'intégralité des 5,7 milliards d'euros de recettes nouvelles affectées à la sécurité sociale n'est donc pas le produit de prélèvements obligatoires nouveaux.

En matière de dépenses, l'effort devrait s'établir à hauteur de 3,2 milliards d'euros pour 2014. 2,4 milliards d'euros d'économies seront réalisées au titre de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM), fixé à 2,4 % cette année. Afin de montrer l'ampleur de l'effort réalisé, je rappellerai qu'historiquement, les dépenses d'assurance maladie augmentent de 4 % par an même si l'on constate depuis peu de temps une tendance au ralentissement de ces dépenses. 0,52 milliard d'euros d'économies concerneraient la branche vieillesse, en raison notamment du report de l'indexation des pensions du 1er avril au 1er octobre et 60 millions d'euros sur la branche famille. La branche AT-MP devrait en revanche voir ses dépenses s'accroître à hauteur de 120 millions d'euros en raison de l'augmentation de la dotation à destination du Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA). Au total, ce sont donc plus de 3 milliards d'économies budgétaires qui figurent dans le présent PLFSS.

Pour la branche maladie, on observe que l'ONDAM est respecté depuis 2011. On note même une sous-exécution de l'ONDAM de 1 milliard  d'euros en 2012 et de 500 millions d'euros en 2013. L'essentiel des économies par rapport à la prévision est réalisé au niveau des soins de ville. Pour 2014, l'objectif de progression est fixé à 2,4 % avec une progression de 2,4 % pour les soins de ville, 2,3 % pour les établissements de santé, 3 % pour les établissements et services médico-sociaux. Un sous-objectif de l'ONDAM « Fonds d'intervention régionale » a été institué cette année. Il retracera les dépenses des agences régionales de santé (ARS) et permettra au Parlement de mieux suivre l'utilisation des dotations qui leur sont allouées.

Le montant de 2,4 milliards d'économies prévues pour l'assurance maladie en 2014 résulte de la baisse des tarifs des professionnels libéraux, des actions de maîtrise médicalisée des dépenses, de l'effort réalisé sur le prix des médicaments, sur les dispositifs médicaux, et d'un certain nombre de mesures qui concernent l'hôpital avec notamment la rationalisation de leur politique d'achat. Pour l'essentiel ; les économies réalisées concernent les soins de ville pour 1,8 milliard d'euros et l'hôpital pour 600 millions d'euros.

L'amélioration du solde de la branche vieillesse s'élèverait en 2014 à 2,5 milliards d'euros, en raison notamment de la hausse des cotisations d'assurance vieillesse, du report de la date de revalorisation des pensions et d'effets « transferts » chômage et maladie qui correspondent à des transferts techniques entre les régimes de retraite et le FSV.

Pour la branche AT-MP, il faut se réjouir du retour à un solde excédentaire en 2013 et 2014. Cette situation s'explique par la logique assurantielle du système.

Le solde de la branche famille devrait s'améliorer de 1  milliard d'euros, ce qui correspond au montant de l'affectation du produit de la réforme du plafonnement du quotient familial. Les économies principales sont réalisées dans le secteur des aides à l'enfance et de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE). A l'inverse, il faut noter deux mesures de dépenses nouvelles en faveur des familles nombreuses, avec la majoration de 50 % du complément familial (CF), et des familles monoparentales avec la majoration de l'allocation de soutien familial (ASF) pour un montant total de 110 millions d'euros.

Je finirai mon exposé par une présentation de la trajectoire pluriannuelle de rééquilibrage des comptes sociaux de 2013 à 2017. La branche vieillesse, en particulier pour le régime général, serait à l'équilibre à l'horizon 2016-2017. Au total, le déficit des différents régimes de base de la sécurité sociale et du FSV diminuerait sensiblement pour s'établir à 5,3 milliards d'euros en 2017.

M. Philippe Marini, président. - Je remercie le rapporteur pour avis d'avoir tracé cette perspective. C'est extrêmement utile puisque l'on s'aperçoit que le déficit de la sécurité sociale, tous régimes confondus, se situait à 30 milliards d'euros en 2010 et devrait atteindre 5 milliards d'euros en 2017. Il faut se réjouir de cette diminution de 25 milliards d'euros du déficit social, d'autant plus que ces efforts seraient réalisés en très peu de temps compte tenu de la rigidité des systèmes. J'ai une question concernant la notion de déficit tendanciel. Vous indiquez, pour le régime général, un déficit tendanciel de près de 18 milliards d'euros. Comment le rapproche-t-on du solde prévisionnel qui s'établirait en 2013, pour le même régime général, à 13,5 milliards d'euros ? S'agissant des ressources nouvelles pour la sécurité sociale en 2014, avez-vous intégré les recettes attendues sur les produits de placement ? L'estimation retenue résulte-t-elle des mesures telles qu'adoptées par l'Assemblée nationale ? Enfin, pourriez-vous m'indiquer si le PLFSS pour 2014 contient les mesures de compensation de la hausse des cotisations patronales vieillesse annoncées lors de la réforme des retraites et qui devraient se traduire par une baisse des cotisations famille pour les entreprises ?

M. Vincent Delahaye. - Aura-t-on prochainement dans le PLFSS une présentation des soldes structurel et conjoncturel ? Les hypothèses retenues dans le scénario économique 2013-2017 me paraissent optimistes. Vous semble-t-il crédible que la masse salariale privée augmente autant à partir de 2014 et surtout de 4 % en 2016 et 2017 ? A-t-on connu récemment de telles augmentations de la masse salariale, de l'ordre de 4 % ?

M. Jean-Pierre Caffet, rapporteur pour avis. - Je peux d'ores et déjà vous répondre sur ce point puisqu'en 2011, la masse salariale privée a progressé de 3,6 % par rapport à 2010 pour une croissance du PIB de 2 %.

M. Vincent Delahaye. - Cela suppose tout de même une inversion de la courbe du chômage. Je ne comprends pas non plus la diminution à partir de 2014 de l'écart de production en pourcentage du PIB potentiel qui figure dans votre présentation. Enfin, je trouve regrettable que l'on augmente les impôts des familles ; la baisse du plafonnement du quotient familial représente 1 milliard d'euros supplémentaires à leur charge.

M. Jean-Paul Émorine. - Peut-on disposer d'éléments budgétaires régime par régime ? Par exemple, le régime de la SNCF. Cela serait intéressant d'obtenir des informations sur le montant de la compensation que verse l'Etat au titre des cotisations vieillesse aux différents régimes. La question de la compensation démographique régime par régime est intéressante et mérite d'être soulevée.

M. Edmond Hervé. - Je souhaiterais faire trois observations. Premièrement, 30 % des ressources de la sécurité sociale sont des ressources fiscales. Par conséquent, le lien que le Président Philippe Marini établit entre le projet de loi de finances (PLF) pour 2014 et le PLFSS pour 2014 est évident et tout à fait logique. En deuxième lieu, je suis très content d'observer une évolution dans le corps médical. Il y a quinze ou vingt ans, le corps médical privé ne comptait que sur la rémunération à l'acte. Je suis heureux de constater qu'une certaine distance ait été prise par ce corps médical et que des formes de rémunération forfaitaire soient acceptées aujourd'hui. Je plaide depuis toujours pour la reconnaissance d'un temps médico-social qui présente des avantages sur le plan technique comme financier. Enfin, nous sommes tous soucieux de la maîtrise des dépenses. Je n'ai jamais compris la création des ARS. Nous avions des Directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS) qui fonctionnaient très bien. Nous devons être attentifs aux dépenses des ARS, en particulier en ce qui concerne les rémunérations de certains personnels de direction.

M. Pierre Jarlier. - On peut saluer la trajectoire vertueuse de redressement des comptes de la sécurité sociale. J'aimerai poser une question relative aux économies réalisées dans le secteur hospitalier. Je souhaiterais que l'on puisse évoquer la rémunération des hôpitaux au regard de la tarification à l'activité (T2A). On a vu les limites de cet exercice, notamment pour les hôpitaux isolés qui, pour assurer leurs missions de service public, doivent bénéficier d'une autre forme de rémunération. Il semblerait que figure dans le présent PLFSS une nouvelle dotation qui permette une plus juste rémunération pour ces hôpitaux. Pourriez-vous nous en dire plus à ce sujet et plus précisément quel pourrait être le poids de cette dotation au regard de la T2A ? J'ai une seconde question relative aux emplois service. Le montant des recettes issues du remboursement de l'Etat pour la baisse des charges liées à ces emplois service est-il stabilisé cette année ? Un bilan est-il disponible pour l'année 2013 ?

M. Richard Yung. - A l'article 63 est prévu le transfert de la responsabilité du recouvrement des créances de sécurité sociale entre Etats du Centre des liaisons européennes et internationales (CLEISS) à la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAMTS). Je n'ai pas d'opinion de fond sur l'opportunité de ce transfert. En revanche, je m'inquiète des conséquences de cette mesure pour le CLEISS. Il s'agit en effet d'un petit organisme très utile puisqu'il a notamment pour fonction de fournir des renseignements en matière d'application des règlements de sécurité sociale à l'étranger. Nous ne voudrions pas, nous, représentants des Français de l'étranger qui nous référons souvent au CLEISS, que ce guichet de renseignements disparaisse.

M. Jean-Pierre Caffet, rapporteur pour avis. - En réponse à Philippe Marini, la notion de « tendanciel » est construite par définition sur le principe de la non-comptabilisation des mesures nouvelles. Le déficit tendanciel du régime général ne prend pas en compte, par conséquent, les recettes liées à la hausse des cotisations vieillesse mais intègre les évolutions tendancielles constatées historiquement comme l'évolution des dépenses « maladie ». Pour le régime général, on observe ainsi une amélioration du solde tendanciel 2013 de près de 8 milliards d'euros après mesures.

La taxation des produits de placement devait initialement procurer un gain estimé à 600 millions d'euros. Seuls 330 millions d'euros étaient affectés à la sécurité sociale, le reliquat étant destiné à des organismes comme la CADES, pour 150 millions d'euros, ou le FNAL. L'abandon de la mesure concernant la taxation des PEL, CEL ou PEA annoncé par le Gouvernement entraînerait la diminution du produit de cette mesure qui se situerait dès lors à hauteur de 400 millions d'euros. Il appartient au Gouvernement de déterminer s'il envisage de maintenir l'affectation d'un montant de 330 millions d'euros à la sécurité sociale ou de diminuer le montant du produit de la mesure affecté à chaque bénéficiaire à due proportion. D'après nos informations, cette décision n'est pas encore prise.

La compensation par l'Etat de la baisse des cotisations patronales famille - qui a été décidée pour neutraliser les effets de la hausse des cotisations patronales vieillesse - s'effectue par l'intermédiaire de l'affectation d'une fraction de TVA au régime général de la sécurité sociale. La CNAF obtient à ce titre 1,16 milliard d'euros dans le cadre du présent PLFSS.

Pour répondre à Vincent Delahaye, je tiens à préciser qu'il est parfaitement possible de calculer les soldes structurel et conjoncturel pour les régimes de base de la sécurité sociale. Le rapporteur général a indiqué précédemment que le solde structurel connaîtrait une amélioration de 0,9 point de PIB par rapport à 2013. Les organismes de sécurité sociale y contribueront entre 0,3 et 0,4 point. En matière d'écarts de production en pourcentage du PIB potentiel, je me permets de préciser qu'il s'agit d'écarts cumulés et que, par conséquent, les prévisions en la matière pour les années à venir reposent essentiellement sur les hypothèses d'évolution du PIB potentiel.

Jean-Paul Émorine, je ne peux malheureusement pas répondre à votre interrogation car elle concerne des régimes hors du champ de la sécurité sociale. Je me permets de vous renvoyer au rapporteur spécial de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions » dont relève, par exemple, le régime de la SNCF.

M. Jean-Paul Émorine. - Ne peut-on pas disposer néanmoins de données relatives à la compensation démographique versée pour le régime agricole ?

M. Jean-Pierre Caffet, rapporteur pour avis. - Nous pourrons bien évidemment vous communiquer les informations qui concernent la Mutualité sociale agricole (MSA).

Enfin, s'agissant des emplois service, je me permettrai, Pierre Jarlier, de vous communiquer une réponse ultérieurement, car je ne dispose pas de tous les éléments de réponse pour le moment. En ce qui concerne la T2A, nous disposons malheureusement d'informations lacunaires. En 2013, le PLFSS avait supprimé la convergence tarifaire. Une amélioration de cette tarification serait en cours avec la prise en compte notamment de la spécificité des établissements hospitaliers qui seraient isolés. Cette réflexion s'intègre dans la Stratégie nationale de santé et se traduirait cette année par des expérimentations qui pourraient se généraliser si elles s'avéraient concluantes.

M. Philippe Marini, président. - Je remercie Jean-Pierre Caffet, qui préconise que nous donnions un avis favorable au présent projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La commission émet un avis favorable à l'adoption du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014.