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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014

6 novembre 2013 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

III. LE PLFSS POUR 2014 DANS LA TRAJECTOIRE GLOBALE DES FINANCES PUBLIQUES

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2014 s'inscrit pleinement dans la trajectoire globale des finances publiques, qui tend à atteindre l'équilibre structurel à l'horizon 2017. A cette fin, le Gouvernement prévoit un effort structurel de 0,9 point de PIB pour les administrations publiques en 2014 ; les mesures portées par les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale représentent, à elles seules, un effort structurel de 0,4 point de PIB.

Par la suite, les réformes de la politique familiale et des retraites, de même que la maîtrise des dépenses d'assurance maladie, qui permettraient un retour à l'équilibre des comptes sociaux à moyen terme, apporteraient une contribution déterminante à l'effort de consolidation des finances publiques tout au long de la période de programmation.

A. LA TRAJECTOIRE PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES : VERS L'ÉQUILIBRE STRUCTUREL

La trajectoire des finances publiques est définie dans le cadre des engagements européens de la France : elle doit respecter tout à la fois les règles du pacte de stabilité et de croissance (PSC) et le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) ; en application de ce dernier, a été défini un objectif de moyen terme (OMT) des finances publiques, correspondant à l'équilibre structurel.

1. Le retour du déficit public en deçà de 3 % du PIB en 2015

Le pacte de stabilité et de croissance (PSC) interdit aux Etats membres de l'Union européenne d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB et une dette publique excédant 60 % du PIB.

Il comporte, à cette fin, un volet dit « préventif » - qui impose aux Etats membres de poursuivre un objectif de moyen terme (OMT) défini en termes de solde structurel - et un volet dit « correctif »27(*).

Aussi est-ce dans le cadre du volet « correctif » que la France fait l'objet, sur décision du Conseil de l'Union européenne, d'une procédure de déficit excessif (PDE) depuis 2009. Au titre de cette dernière, il était prévu que la France ramène son déficit public en deçà de 3 % du PIB en 2013. Toutefois, compte tenu de la « forte détérioration de la position budgétaire due à une position globale de l'économie moins favorable que celle sur laquelle se fonde la recommandation du Conseil de 2009 », la Commission a proposé le 29 mai dernier d'accorder à la France une prolongation jusqu'à 2015 du délai pour corriger son déficit excessif28(*), position qui a été avalisée par le Conseil de l'Union européenne lors de sa réunion du 21 juin 2013.

La décision du Conseil de reporter de deux années de la procédure de déficit excessif comprenait également des recommandations portant sur la trajectoire de solde public de la France jusqu'à 2015. Elles comportent des cibles de déficit effectif ainsi que des objectifs d'ajustement du solde structurel (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 16 : Recommandations du Conseil concernant la trajectoire des finances publiques dans le cadre de la procédure de déficit excessif

(en % du PIB)

 

2013

2014

2015

Cibles de déficit effectif

3,9

3,6

2,8

Objectifs d'ajustement structurel

1,3

0,8

0,8

Source : Conseil de l'Union européenne (2013)

La France devra donc s'attacher à respecter les cibles de déficit effectif préconisées par le Conseil de l'Union européenne. Si ces dernières n'étaient pas atteintes et que les objectifs d'ajustement structurel n'étaient pas remplis, la France s'exposerait à l'application de sanctions pouvant atteindre 0,2 % du PIB ; à cet égard, il faut rappeler que, depuis l'adoption du « six-pack »29(*), les sanctions sont généralement adoptées à la majorité qualifiée inversée (MQI) du Conseil de l'Union européenne30(*).

2. La trajectoire de solde structurel pour la période 2012-2017
a) Le solde structurel, « norme » principale des finances publiques

Si la « règle des 3 % » de déficit effectif occupe toujours une place déterminante dans le cadre budgétaire européen, les évolutions récentes de ce dernier ont fait du solde structurel la norme principale des politiques budgétaires. Même dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance (PSC), un Etat faisant l'objet d'une procédure de déficit excessif ne saurait être sanctionné dès lors qu'il a réalisé les ajustements du solde structurel recommandés par le Conseil de l'Union européenne.

Il s'agit de mieux concilier la consolidation des finances publiques et le maintien de l'activité économique. Une trajectoire budgétaire fondée exclusivement sur des objectifs de déficit effectif peut, en effet, avoir des effets pro-cycliques ; elle est susceptible de contraindre les Etats à procéder à des ajustements massifs afin, notamment, de corriger la dégradation du solde imputable à la conjoncture, ce qui peut réduire plus encore la croissance économique.

Pour cette raison, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union économique et monétaire européenne, entré en vigueur le 1er janvier 2013, a institué une règle d'équilibre définie en termes de solde structurel31(*).

Dans ce cadre, les Etats doivent se doter d'un objectif de moyen terme (OMT) de déficit structurel et, à cette fin, s'engager à suivre une trajectoire de solde structurel.

Afin de garantir le respect de cette trajectoire, le TSCG impose aux Etats la mise en place d'un mécanisme de correction qui « est déclenché automatiquement si les écarts importants sont constatés par rapport à l'objectif à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation ». La notion d'« écart important » est précisée par le volet préventif du pacte de stabilité comme correspondant à un écart d'au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée, ou d'au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

En France, le traité a été transposé par la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques32(*) qui précise le contenu des lois de programmation des finances publiques, celles-ci devant notamment définir la trajectoire de solde structurel (cf. infra), et les modalités d'application du mécanisme de correction.

L'article 23 de la loi organique précitée prévoit qu'en vue du dépôt du projet de loi de règlement, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants33(*) « que font apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ». Dès lors que de tels écarts sont identifiés, le Gouvernement doit en exposer les raisons dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement. Puis il doit présenter les mesures de correction envisagées dans le rapport remis dans la perspective du débat d'orientation des finances publiques (DOFP) et tenir compte de l'écart important ainsi constaté au plus tard dans le prochain projet de loi de finances ou de loi de financement de la sécurité sociale de l'année.

b) La trajectoire arrêtée par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

La trajectoire pluriannuelle de solde structurel retenue par la France a été précisée par la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 201734(*). L'objectif à moyen terme (OMT) retenu par la France est l'équilibre structurel (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 17 : Evolution du solde effectif et du solde structurel prévue par la LPFP 2012-2017

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde effectif

- 4,5

- 3,0

- 2,2

- 1,3

- 0,6

- 0,3

Solde structurel

- 3,6

- 1,6

- 1,1

- 0,5

0,0

0,0

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

Toutefois, la forte dégradation de la conjoncture au cours de l'année 2012 a rendu nécessaire une révision des hypothèses macroéconomiques pour les années 2013 à 2015 (cf. infra). Par conséquent, les prévisions d'évolution du solde effectif et du solde structurel pour la période de programmation ont également été revues dans le cadre du PLF pour 2014.

Tableau n° 18 : Evolution du solde effectif et du solde structurel prévue dans le cadre du PLF pour 2014

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde effectif

- 4,8

- 4,1

- 3,6

- 2,8

- 1,7

- 1,2

Solde structurel

- 3,9

- 2,6

- 1,7

- 0,9

- 0,2

0,0

Source : RESF annexé au PLF pour 2014

Force est donc de constater que la révision de la trajectoire des finances publiques - imposée par les évolutions de la conjoncture économique - n'a pas conduit à une remise en question de l'atteinte de l'objectif de moyen terme (OMT) de solde structurel sur laquelle la France s'est engagée, à savoir l'équilibre structurel à la fin de la période de programmation. Par ailleurs, la nouvelle trajectoire répond aux obligations découlant de la procédure de déficit excessif (PDE) et permet un retour du déficit public effectif en deçà de 3 % du PIB en 2015.


* 27 Les volets « préventif » et « correctif » ont été profondément renforcés et complétés en novembre 2011 par trois règlements et une directive adoptés dans le cadre du « six-pack ».

* 28 Recommandation de la Commission du 29 mai 2013 de recommandation du Conseil pour qu'il soit mis fin à la situation de déficit public excessif en France, COM(2013) 384.

* 29 Sur le « six-pack », cf. rapport d'information n° 712 (2012-2013) préparatoire au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) pour 2014 fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.

* 30 Cela signifie que les sanctions sont considérées comme adoptées sauf à ce qu'une majorité qualifiée de membres du Conseil de l'Union européenne s'y oppose.

* 31 Le solde public structurel correspond au solde public corrigé des effets du cycle économique, soit de la conjoncture, de même que des mesures exceptionnelles et temporaires. En quelque sorte, il s'agit du solde public tel qu'il serait constaté si le PIB était égal à son potentiel.

* 32 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée.

* 33 Au titre de l'article 23 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, « un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».

* 34  Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.