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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014

6 novembre 2013 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

C. LE PLFSS POUR 2014 : DES EFFORTS EN RECETTES COMME EN DÉPENSES POUR RÉDUIRE LES DÉFICITS

1. Un effort global de 8,9 milliards d'euros

Au total, les mesures prévues par le présent projet de loi, par le projet de loi de finances pour 2014, le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites ainsi que les mesures réglementaires annoncées par le Gouvernement représentent un effort d'environ 8,9 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et le FSV, qui se répartit comme suit (le détail de ces mesures est précisé infra) :

- près de 5,7 milliards d'euros en recettes, en incluant les nouvelles ressources propres à la sécurité sociale (+ 900 millions d'euros nets), les transferts additionnels de recettes de l'Etat (+ 3,03 milliards d'euros) et de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (+ 650 millions d'euros) ainsi que la mobilisation de réserves et d'excédents internes à la sécurité sociale (+ 1,1 milliard d'euros) ;

- environ 3,2 milliards d'euros en dépenses, comprenant les économies relatives à l'ONDAM (+ 2,4 milliards d'euros), le report de l'indexation des pensions (+ 600 millions d'euros sur le champ des régimes obligatoires de base) et les économies de gestion des caisses de retraite (+ 300 millions d'euros).

Grâce à l'ensemble de ces mesures, le déficit prévisionnel pour 2014 de l'ensemble des régimes de base et du FSV s'établirait à 13,2 milliards d'euros, soit une amélioration d'un plus de 0,4 point de PIB par rapport au solde tendanciel en l'absence de mesures.

Le déficit du régime général et du FSV s'établirait quant à lui à 12,8 milliards d'euros, soit 3,4 milliards d'euros de moins que le déficit pour 2013 et une amélioration d'environ 8,6 milliards d'euros par rapport au solde tendanciel pour 2014 avant PLFSS.

Ainsi, pour la première fois depuis la crise économique de 2008, le déficit du régime général (hors FSV) devrait passer sous la barre des 10 milliards d'euros, pour s'établir à 9,6 milliards d'euros.

S'agissant des autres régimes de base, leur déficit se réduirait de près de 600 millions d'euros, en baisse de 200 millions d'euros par rapport au solde tendanciel pour 2014.

Tableau n° 9 : Impact des mesures du PLFSS pour 2014 sur le solde

des régimes de base et du FSV

(en milliards d'euros)

 

Solde 2013 PLFSS

Solde 2014 tendanciel

CCSS

Solde 2014 prévisionnel PLFSS

Ecart

2014 (p)-2014 (t)

Maladie

-7,7

-10,9

-6,2

+ 4,7

AT-MP

0,3

0,1

0,1

0

Vieillesse

-3,3

-3,7

-1,2

+ 2,5

Famille

-2,8

-3,3

-2,3

+ 1

Régime général

-13,5

-17,8

-9,6

+ 8,2

FSV

- 2,7

-3,7

-3,2

+ 0,5

Régime général + FSV

- 16,2

-21,5

-12,8

+ 8,7

Autres régimes de base

-1,1

-0,6

-0,4

+ 0,2

Ensemble des régimes de base + FSV

-17,3

-22,1

-13,2

+ 8,9

En points de PIB

0,86

1,1

0,66

+ 0,44

Sources : commission des comptes de la sécurité sociale - rapport de septembre 2013 ; PLFSS pour 2014

Les mesures introduites en PLFSS bénéficient principalement à la branche maladie, dont le déficit 2014 serait ramené à 6,2 milliards d'euros, contre 10,9 milliards d'euros sans mesures nouvelles. Les mesures prévues dans le cadre de la réforme des retraites, présentée le 18 septembre 2013 en conseil des ministres, permettraient de réduire de plus de deux tiers le déficit du régime général d'assurance vieillesse, qui s'établirait à 1,2 milliard d'euros contre 3,7 milliards d'euros sans mesures nouvelles.

2. Les nouvelles ressources et les transferts de l'Etat vers la sécurité sociale

En 2014, la sécurité sociale bénéficierait de près de 5,7 milliards d'euros de ressources supplémentaires. Celles-ci se décomposent en 900 millions d'euros de nouvelles ressources propres à la sécurité sociale (impact net de la hausse de cotisations et hausse des prélèvements sociaux sur le capital affectés à des organismes de sécurité sociale), 3,68 milliards d'euros de transferts supplémentaires de TVA de l'Etat et de contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (CASA) et enfin 1,1 milliard d'euros de transferts de réserves et d'excédents internes à la sécurité sociale.

Le tableau ci-après présente, de façon simplifiée, les principales ressources nouvelles participant à l'amélioration des soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV en 201422(*).

Tableau n° 10 : Ressources nouvelles permettant d'améliorer le solde des régimes obligatoires de base et du FSV en 2014

(en milliards d'euros)

 

Régime général

et FSV

Tous régimes

et FSV

Hausse de cotisations vieillesse

1,64

1,76

Baisse de cotisations employeurs familles

-1,16

-1,16

Prélèvements sociaux sur les produits de placement

0,33

0,33

Transfert de TVA par l'Etat

3,03

3,03

Transfert de CASA au FSV

0,65

0,65

Affectation des réserves "dormantes" de C3S

0,80

0,80

Autres ressources (dont transfert de la CAMIEG*)

0,30

0,30

Total

5,59

5,71

* CAMIEG : caisse d'assurance maladie des industries électriques et gazières.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'annexe 9 au présent projet de loi de financement)

a) Un nombre limité de mesures nouvelles relatives aux recettes dans le PLFSS pour 2014

Un nouvel effort en recettes est proposé pour l'année 2014, de l'ordre de 5,7 milliards d'euros au total.

Une part importante de cet effort est portée par la hausse des cotisations vieillesse déplafonnées de 0,15 % pour la part employeur et la part salariale, décidée dans le cadre de la réforme des retraites. Cette hausse sera adoptée par voie réglementaire. Son impact direct sur l'ensemble des régimes obligatoires est de l'ordre de 1,76 milliard d'euros. Toutefois, si l'on tient compte de la baisse des cotisations employeurs famille de 0,15 %, l'augmentation nette des cotisations sociales proposée en 2014 est de 600 millions d'euros.

Le PLFSS pour 2014 contient peu de mesures nouvelles en recettes. De plus, celles-ci n'ont qu'un impact partiel sur le champ des organismes de sécurité sociale. Les trois principales mesures nouvelles de recettes inscrites dans le présent projet de loi sont :

- la réforme des modalités d'application des prélèvements sociaux sur les produits de placement (article 8, cf. infra). Cet article prévoit d'harmoniser les règles de prélèvement applicables aux produits de placement en mettant fin à l'application des taux de prélèvement « historiques ». Sur les 600 millions d'euros de gains estimés de cette mesure, 330 millions d'euros reviendraient aux organismes de sécurité sociale, environ 100 millions d'euros à la CADES et 150 millions d'euros à divers fonds gérés par l'Etat23(*) ;

- l'intégration des dividendes perçus par les non-salariés agricoles associés dans certains types de sociétés agricoles dans l'assiette des cotisations sociales (article 9, cf. infra). Cette mesure vise à mettre fin à une forme d'optimisation fiscale dans le but de financer le régime de retraites complémentaires agricoles (RCO). Le gain attendu est de 168 millions d'euros. Toutefois, ce régime n'étant pas un régime obligatoire de base, il se situe en dehors du périmètre « sécurité sociale » du présent projet de loi et n'aura donc pas d'impact sur le solde des régimes de base ;

- la création d'une cotisation vieillesse déplafonnée pour le régime social des indépendants (RSI) (article 10, cf. infra). Bien qu'étant un régime aligné sur le régime général, le RSI ne prévoit pas de cotisation déplafonnée. Il est donc prévu de créer ce type de cotisation afin d'être en mesure d'appliquer à ce régime la hausse de cotisation annoncée dans le cadre de la réforme des retraites. La création de cette cotisation se traduira par un surcroît de recettes de 22 millions d'euros en 2014 pour le RSI.

b) Des transferts de recettes conséquents de l'Etat vers la sécurité sociale

La moitié des nouvelles ressources dont bénéficiera la sécurité sociale en 2014 proviendront du budget de l'Etat. Deux mesures du projet de loi de finances pour 2014 participent en effet à la mise en oeuvre de réformes dans le champ social :

- la révision du plafond du quotient familial (article 3 du PLF pour 2014), dont le rendement est estimé à 1,03 milliard d'euros. Dans le cadre de la réforme de la politique familiale, présentée le 3 juin 2013 par le Premier ministre, il est prévu d'abaisser le plafond du quotient familial de 2 000 à 1 500 euros par demi-part afin de contribuer au rééquilibrage des comptes de la branche « famille » ;

- la suppression de l'avantage fiscal dont bénéficient les salariés sur la cotisation versée par l'employeur au titre des contrats de complémentaire santé collectifs et obligatoires. (article 5 du PLF pour 2014). Cette mesure, qui se traduira par des recettes supplémentaires d'impôt sur le revenu de l'ordre de 960 millions d'euros, doit notamment contribuer au financement de l'élargissement de l'accès à la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c) et de l'aide à la complémentaire santé (ACS).

Afin de transférer le gain de ces mesures et de compenser la baisse de 0,15 % du taux des cotisations famille versées par les employeurs, annoncée à la suite de la hausse équivalente du taux de cotisation vieillesse, l'article 39 du PLF pour 2014 prévoit d'augmenter de 5,88 % à 7,87 % la fraction de TVA nette affectée à la CNAMTS, ce qui correspond à une hausse de 3,03 milliards d'euros du montant des recettes de TVA affectées à la sécurité sociale.

Au total, en tenant compte de l'effet de la baisse du taux de cotisations employeurs sur les comptes de la branche famille (- 1,16 milliard d'euros)24(*), les ressources nettes supplémentaires affectées par l'Etat à la sécurité sociale s'élèvent à environ 1,88 milliard d'euros.

L'article 15 du présent projet de loi organise ensuite le partage de ces recettes entre les différentes branches et organismes de la sécurité sociale. Il prévoit notamment le transfert à la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) d'un montant de 2,08 milliards d'euros correspondant au rendement de l'abaissement du plafond du quotient familial et à la compensation de la baisse des cotisations employeurs (cf. infra). Le schéma ci-après présente les principaux transferts de recettes supplémentaires de l'Etat vers la sécurité sociale, en lien avec les transferts internes prévus à l'article 15 du présent projet de loi.

Graphique n° 11 : Transferts de recettes supplémentaires de l'Etat
vers la sécurité sociale

Source : commission des finances du Sénat

Il convient de noter que le transfert à la branche vieillesse du rendement de la fiscalisation des majorations de pensions pour enfants25(*), décidée dans le cadre de la réforme des retraites, ne sera réalisé qu'à compter de 2015. En 2014, il a été indiqué à votre rapporteur pour avis que le rendement de cette mesure, estimé à 1,2 milliard d'euros, resterait acquis au budget de l'Etat. Il devrait notamment contribuer au financement des pensions de retraite de la fonction publique.

3. Des mesures d'économie centrées sur l'assurance maladie

Le présent projet de loi prévoit des mesures en dépenses qui auront un impact positif de l'ordre de 3,2 milliards d'euros sur le solde de l'ensemble des régimes obligatoires de base et le FSV.

Le tableau ci-après présente l'impact des principales mesures en dépenses prévues en 2014 sur le solde de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV26(*). Sont pris en compte à la fois les mesure du présent projet de loi de financement et celles prises dans le cadre de la réforme des retraites.

Tableau n° 12 : Mesures nouvelles en dépenses pour 2014

(en milliards d'euros)

Mesures

Impact financier

Economies relatives à l'ONDAM

+ 2,41

Report de l'indexation des pensions

+ 0,58

Impact net des mesures de la branche famille

+ 0,06

Hausse de la dotation du FIVA

- 0,12

Economies de gestion

+ 0,29

TOTAL

3,22

+ : économies

- : dépenses nouvelles

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'annexe 9 au présent projet de loi de financement)

Comme l'année précédente, la plupart de ces économies sont portées par l'assurance maladie. Le taux d'évolution de l'ONDAM pour 2014 est fixé à 2,4 % en 2014, contre 2,7 % en 2013. Le respect de ce taux de progression de dépenses impose 2,4 milliards d'euros d'économies, tous régimes obligatoires de base confondus, réparties comme suit : 1,76 milliard d'euros sur les soins de ville et 577 millions sur le secteur hospitalier (cf. infra). De plus, un prélèvement de 70 millions d'euros sur les réserves de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) permettra d'assurer le respect de l'ONDAM.

S'agissant des économies résultant de la réforme de la politique familiale, elles seront modestes en 2014 (d'un montant d'environ 150 millions d'euros), mais devraient prendre de l'ampleur pour atteindre 880 millions d'euros en 2017. Ces économies seront partiellement compensées par les mesures de dépenses nouvelles en faveur des familles les plus défavorisées. Le gain net attendu de ces mesures est d'environ 60 millions d'euros. Toutefois, les informations fournies dans les fiches d'évaluation préalable au présent projet de loi de financement présentent des estimations chiffrées différentes pour certaines mesures (cf. infra).

Le présent projet de loi de financement prévoit également de poursuivre les économies de gestion des caisses de sécurité sociale. Tandis que 200 millions d'euros d'économies ont déjà été accomplis par les caisses en 2013, la mise en oeuvre des conventions d'objectifs et de gestion (COG) des différentes caisses devrait permettre de réaliser, à nouveau, 200 millions d'euros sur les frais de fonctionnement en 2014. En outre, diverses mesures de réorganisation inscrites dans le présent projet de loi de financement, telles que l'unification de la gestion des prestations des branches maladie et AT-MP au sein de la Mutualité sociale agricole (MSA - article 64) et la reprise par la CNAMTS de la gestion des dettes et créances internationales d'assurance maladie (article 63), permettront d'économiser 100 millions d'euros supplémentaires.

En tenant compte des économies liées au report de la date de revalorisation des pensions (de l'ordre de 580 millions d'euros pour les régimes obligatoires de base), prévu dans le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites, le montant total des économies devrait atteindre 3,2 milliards d'euros en 2014.

4. La contribution des réformes structurelles engagées en 2013 à la consolidation des principales branches

En 2013, conformément à la feuille de route de la conférence sociale de juillet 2012, le Gouvernement s'est engagé dans la voie de réformes de structure du système de protection sociale. Dès 2014, ces réformes devraient permettre aux différentes branches du régime général de recouvrer des marges de manoeuvre financières.

a) La branche vieillesse : un déficit ramené à 1,2 milliard d'euros grâce à la réforme des retraites de 2013

Les mesures annoncées par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites visent en priorité à résorber les déficits des régimes de base, en particulier celui du régime général.

En l'absence de mesures, le déficit de la branche vieillesse du régime général atteindrait 3,7 milliards d'euros en 2014. Grâce à la réforme des retraites présentée le 18 septembre en Conseil des ministres, ce déficit serait ramené à 1,2 milliard d'euros en 2013.

Tableau n° 13 : Impact de la réforme des retraites en 2014

(en milliards d'euros)

 

Branche vieillesse du régime général

Solde avant réforme

- 3,7

Report de l'indexation des pensions

0,46

Hausse des cotisations vieillesse

1,64

Effet transfert chômage et maladie

0,21

Effet autres transferts et impact sur la CSG du report d'indexation

0,17

Validation du quatrième trimestre pour les apprentis de moins de 18 ans

0,02

Solde après réforme

- 1,2

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'annexe 9 au présent projet de loi de financement)

La hausse des cotisations vieillesse déplafonnées de 0,15 % en 2014 se traduirait par un surcroît de ressources de 1,64 milliard d'euros pour la branche vieillesse. A cette mesure de financement de court terme s'ajoutent les économies de prestations liées au report de la date de revalorisation des pensions de retraite, du 1er avril au 1er octobre. Cette mesure rapporterait 460 millions d'euros à la branche vieillesse. Enfin, le régime général bénéficierait en 2014 de différents transferts du FSV et de la branche famille, destinés à financer différents dispositifs de facilitation d'acquisition des droits à la retraite (tels que la prise en compte des trimestres de formation pour les chômeurs ou l'extension de l'avantage vieillesse des parents au foyer pour les aidants familiaux).

b) La branche famille : une réforme pragmatique de la politique familiale améliorant de 1 milliard d'euros le solde de la branche

Le Gouvernement a annoncé, le 3 juin 2013 son intention de mettre en oeuvre un plan de rénovation de la politique familiale. Ce plan se traduit par un ensemble de mesures contenues notamment dans le projet de loi de finances pour 2014 et le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Comme évoqué précédemment, le projet de loi de finances pour 2014 participera au financement de la branche famille de la sécurité sociale à hauteur de 2,08 milliards d'euros, grâce au transfert des gains issus de la révision du plafonnement du quotient familial et à la compensation de la baisse des cotisations employeurs versées à la branche famille. Cet effort en recettes doit permettre d'amorcer le rééquilibrage des comptes de la branche, sans pour autant pénaliser les familles les plus modestes. Diverses mesures en dépenses, dont la réforme de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), visent ainsi à répartir de façon plus juste les aides aux familles.

Tableau n° 14 : Impact de la réforme de la politique familiale en 2014

(en milliards d'euros)

 

Branche famille du régime général

Solde avant réforme

- 3,3

Compensation de la baisse du quotient familial

1,03

Gel du montant de l'allocation de base

0,03

Suppression de la majoration du complément de libre choix d'activité

0,03

Modulation et baisse de l'allocation de base

0,02

Baisse de la cotisation patronale famille

- 1,16

Compensation de la baisse de la cotisation patronale famille

1,16

Majoration de 50 % du complément familial

- 0,06

Majoration de 25 % de l'allocation de soutien familial

- 0,05

Gel des aides au logement

0,09

Solde après réforme

- 2,3*

* Les écarts constatés tiennent aux arrondis.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'annexe 9 au présent projet de loi de financement

L'ensemble des mesures prises en 2014 permettra d'infléchir le déficit tendanciel de la branche de l'ordre de 1 milliard d'euros, ramenant ainsi le solde à - 2,3 milliards d'euros. Grâce à la montée en charge progressive des mesures d'économie, le déficit de la CNAF serait ramené à 1 milliard d'euros en 2017.

c) L'assurance maladie : le lancement de la stratégie nationale de santé

En septembre 2013, la ministre des affaires sociales et de la santé a présenté la feuille de route de la stratégie nationale de santé (SNS). Cette stratégie doit permettre de redéfinir le cadre de l'action publique afin d'adapter le système de santé français aux profondes mutations de la société, en particulier le vieillissement de la population et le développement des maladies chroniques.

Les grands axes de la stratégie nationale de santé (SNS)

La stratégie nationale de santé a vocation à intégrer les précédents travaux et engagements du Gouvernement : le « pacte de confiance à l'hôpital », le « pacte santé territoire » ainsi que l'objectif de généralisation de la couverture complémentaire santé.

Sur le fondement des travaux déjà engagés par le Gouvernement et du rapport du comité des « sages », présidé par Alain Cordier, la feuille de route de la stratégie nationale de santé énonce trois grands axes :

1) prioriser la prévention sur le curatif et agir sur les déterminants de santé. Les principales pistes en la matière sont la définition de grandes priorités de santé publique, le renforcement de l'éducation à la santé par le développement de programmes de formation des jeunes, l'amélioration de l'évaluation et de la gestion des risques sanitaires, grâce à la mise en place d'un système régional d'alerte et la réorganisation des agences sanitaires ou encore la création d'un « tableau de suivi » de l'état de santé de la population, qui serait tenu par le Haut conseil pour la santé publique ;

2) mieux organiser les soins pour les patients et garantir l'égalité d'accès, en privilégiant une logique territoriale. Une profonde réforme de l'organisation des soins est prévue afin de mieux centrer ces derniers autour du patient. Cette réforme passerait notamment par l'affirmation du rôle du médecin traitant en matière de soins de premier recours, la constitution d'équipes de professionnels de santé dans les territoires, la relance du dossier médical personnalisé et enfin la refondation du service public hospitalier. Afin de rétablir l'égalité d'accès aux soins, il est également prévu de généraliser le tiers payant pour les consultations chez le médecin, dès 2017 ;

3) miser sur la déconcentration et renforcer la démocratie sanitaire. Afin de renforcer le rôle des Agences régionales de santé (ARS), il est prévu de développer leurs pouvoirs d'expérimentation et de renforcer les moyens qui leur seront alloués par le biais du Fonds d'intervention régional (FIR). En matière d'information et de droits des patients, il est prévu d'étendre la possibilité d'actions de groupe aux préjudices en matière de santé, de créer une nouvelle base de données publique sur les médicaments ou encore de créer un répertoire de l'offre de soins par territoire.

Un projet de loi sera présenté dans le courant de l'année 2014 afin de mettre en oeuvre cette stratégie. Néanmoins, le présent projet de loi de financement prévoit d'ores et déjà certaines mesures participant à la réalisation des objectifs de la SNS, notamment :

- le renforcement de l'accès aux soins de premiers recours - qui correspondent aux soins usuels pour les pathologies légères dont le diagnostic est aisé - grâce à des modes de rémunération et d'organisation des professionnels de santé plus appropriés ;

- l'engagement de la réforme du mode de financement des établissements de santé. De nouvelles expérimentations seront lancées afin de répondre aux limites de la tarification à l'activité (T2A), en particulier concernant l'offre hospitalière de proximité.

Si certaines de ces mesures engendreront un coût modéré pour l'assurance maladie (de l'ordre de 20 millions d'euros pour les mesures liées aux soins de premiers recours), d'autres se traduiront par de moindres dépenses. L'impact financier des mesures liées à la stratégie nationale de santé serait donc neutre pour le régime général d'assurance maladie en 2014. Mais à moyen et long terme, la stratégie nationale de santé devrait contribuer à accroître l'efficience du système de santé.

Tableau n° 15 : Impact des mesures nouvelles sur les comptes 2014

(en milliards d'euros)

Source : annexe 9 au présent projet de loi de financement


* 22 Cf. annexe I à la présente partie pour le détail de l'impact financier des mesures nouvelles, en recettes et en dépenses, pour 2014.

* 23 Le fonds national des solidarités actives (FNSA), le fonds national d'aide au logement (FNAL) et le fonds de solidarité (FS).

* 24 Selon les informations fournies à votre rapporteur pour avis, la différence de 100 millions d'euros entre la compensation versée par l'État (de l'ordre de 1,05 milliard d'euros) et l'impact effectif de la baisse du taux de cotisations employeurs famille pour la CNAF (-1,16 milliard d'euros) est lié au fait que la compensation initiale de l'Etat n'intègre pas les cotisations pour les agents des trois fonctions publiques.

* 25 Cf. article 6 du projet de loi de finances pour 2014.

* 26 Cf. annexe I à la présente partie pour le détail de l'impact financier des mesures nouvelles, en recettes et en dépenses, pour 2014.