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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014

6 novembre 2013 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

C. LA PART DU PLFSS POUR 2014 DANS L'EFFORT STRUCTUREL

L'effort structurel prévu pour 2014 s'élèverait à 0,9 point de PIB. Ainsi, il serait supérieur de 0,4 point de PIB à la prévision de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017. Il s'agirait, par ce biais, de réduire en partie l'écart du solde structurel par rapport à la programmation ; ce dernier serait de 0,6 point de PIB en 2014 contre 1 point de PIB en 2013 (le solde structurel serait de - 1,7 % du PIB contre une cible de - 1,1 % du PIB en 2014).

Pour la première fois de la période de programmation, l'effort de consolidation des finances publiques porterait, en 2014, principalement sur les dépenses. L'effort en dépenses s'élèverait à 0,75 point de PIB
- représentant une économie de 15 milliards d'euros environ -, soit près de 80 % de l'effort total. L'effort en recettes, quant à lui, serait de 0,15 point de PIB - correspondant à des mesures nouvelles pour un montant de 2,7 milliards d'euros -, ce qui permettrait une quasi stabilisation du taux de prélèvements obligatoires.

Selon l'annexe B au présent PLFSS, l'effort structurel porté par les régimes obligatoires de base serait de 0,4 point de PIB.

1. La situation des administrations de sécurité sociale en 2014

Les administrations de sécurité sociale (ASSO) constituent une catégorie d'administrations publiques au sein de laquelle entrent les organismes relevant du champ de la loi de financement de la sécurité sociale (cf. tableau ci-après). Aussi est-il intéressant d'observer comment cet agrégat est supposé évoluer avant d'examiner les efforts prévus par le PLFSS pour 2014.

En tout premier lieu, les administrations de sécurité sociale comprennent l'assurance chômage, gérée par l'Unédic ; le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2014 prévoit une faible progression des prestations d'indemnisation du chômage en 2014 (+ 0,8 %) en raison d'une amélioration du marché du travail, après une forte hausse en 2013 (+ 7,1 %). Par ailleurs, dans le cadre de la négociation de la convention d'assurance chômage pour la période 2014-2015, la redéfinition du cadre d'indemnisation des demandeurs d'emploi permettrait une économie de 300 millions d'euros en 2014.

Tableau n° 20 : La loi de financement de la sécurité sociale dans le champ des administrations publiques

Administrations publiques (APU)

Administrations publiques centrales (APUC)

Etat

Organismes divers d'administration centrale (ODAC)

Administrations publiques locales (APUL)

Collectivités territoriales

Organismes divers d'administration locale (ODAL)

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

Régimes régis par le code de la sécurité sociale et la LFSS

Régime général de la sécurité sociale

Autres régimes de base, régimes complémentaires et fonds spéciaux

Assurance chômage

Prestations extralégales versées par les administrations de sécurité sociale à leurs employés

Source : commission des finances du Sénat (à partir de l'annexe 1 « Financement » au PLFSS pour 2014)

Les économies résultant de la réforme des régimes de retraite de base et complémentaires s'élèveraient à 1,8 milliard d'euros. Le décalage de six mois de la revalorisation des pensions - du 1er avril au 1er octobre - prévu par le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites44(*), actuellement en cours d'examen par le Parlement, devrait produire une économie d'environ 800 millions d'euros en 2014. L'accord AGIRC-ARRCO du 13 mars 2013, quant à lui, permettrait une diminution des dépenses de pensions de près d'un milliard d'euros en 2014 du fait de la sous-indexation des pensions pour une période de trois années.

A cela viendraient s'ajouter les mesures d'économies spécifiquement prévues par le PLFSS pour 2014, portant notamment sur les branches maladie et famille (cf. infra).

Au total, les dépenses des administrations de sécurité sociale (ASSO) progresseraient de 2,1 % en 2014 (contre 3,1 % en 2013). Si l'on retient l'hypothèse de croissance tendancielle en volume des dépenses des ASSO établie par l'Inspection générale des finances (IGF)45(*), soit 1,75 %, l'économie à réaliser s'élèverait à 5,5 milliards d'euros environ.

S'agissant de l'effort en recettes, l'ensemble des mesures nouvelles essentiellement prévues par le projet de loi de financement de la sécurité sociale, le projet de loi de finances, le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites et l'accord AGIRC-ARRCO du 13 mars 2013 relatif aux retraites complémentaires apporteraient 6,6 milliards d'euros environ aux administrations de sécurité sociale (ASSO).

2. L'effort structurel porté par le PLFSS pour 2014

Selon l'annexe B au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, l'effort structurel réalisé par l'ensemble des régimes obligatoires de base et le FSV s'élèverait à 0,4 point de PIB. Celui-ci résulterait d'un effort en recettes et en dépenses de près de 8,9 milliards d'euros en 2014.

Comme cela était indiqué précédemment, l'effort des régimes obligatoires de base et du FSV en dépenses serait d'environ 3,2 milliards d'euros. Il comprendrait en particulier une économie réalisée au titre de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), dont le taux de progression est ramené à 2,4 %, de près de 2,4 milliards d'euros. A cela, il faut ajouter les effets du report de la revalorisation des pensions dans le cadre de la réforme du système de retraites précitée (0,6 milliard d'euros), les économies de gestion réalisées par les caisses de sécurité sociale (0,3 milliard d'euros) et les économies réalisées dans le cadre de la réforme de la politique familiale (0,15 milliard d'euros). Ces économies seraient contrebalancées par des mesures en faveur des familles les plus défavorisées (- 0,1 milliard d'euros) (cf. supra).

Ainsi, les dépenses des régimes obligatoires de base et du FSV, exprimées en points de PIB potentiel, passeraient de 22,6 à 22,5 entre 2013 et 2014, ce qui représenterait un effort structurel en dépenses de 0,1 point de PIB.

Pour ce qui est de l'effort en recettes, le PLFSS pour 2014, entendu au sens strict, ne prévoit des mesures nouvelles que pour un montant proche de 800 millions d'euros - au titre notamment de la réforme du cadre de gestion des prélèvements sociaux sur certains produits de placement et des mesures agricoles - dont seulement 330 millions d'euros iront aux régimes obligatoires de base. Ainsi, le présent PLFSS ne participerait que très faiblement à la hausse des prélèvements obligatoires.

S'il est également tenu compte des hausses nettes de cotisations prévues dans le cadre réforme du système de retraites (0,6 milliard d'euros), de l'affectation du produit de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (CASA) au FSV (0,65 milliard d'euros), des transferts additionnels de recettes de l'Etat (3,03 milliards d'euros) - afin notamment d'affecter le rendement de la baisse du plafond du quotient familial à la CNAF et compenser la baisse du taux de cotisation « famille » - ainsi que de la mobilisation de réserves et d'excédents (1,1 milliard d'euros), les ressources des régimes obligatoires de base et du FSV seraient accrues de 5,7 milliards d'euros.

Au total, les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires - soit en excluant la mobilisation de réserves et d'excédents - représenteraient 4,6 milliards d'euros ; dans la mesure où l'élasticité conventionnelle des cotisations de sécurité sociale est inférieure à l'unité46(*), l'effort structurel en recettes consenti serait proche de 0,3 point de PIB.


* 44  Cf. avis n° 76 (2013-2014) sur le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites fait par Jean-Pierre Caffet au nom de la commission des finances du Sénat.

* 45 Cf. Inspection générale des finances (IGF), « Maîtriser les dépenses de l'Etat pour revenir à l'équilibre des finances publiques : enjeux et leviers d'action », rapport n° 2012-M-008-03, mai 2012.

* 46 Les travaux économétriques réalisés par l'OCDE ont évalué l'élasticité moyenne des cotisations de sécurité sociale à 0,79.