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Projet de loi de finances pour 2014 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

N° 157

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2014, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

Par Mme Renée NICOUX et M. Gérard CÉSAR,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul, président ; MM. Martial Bourquin, Claude Bérit-Débat, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, M. Robert Tropeano, vice-présidents ; MM. Jean-Jacques Mirassou, Bruno Retailleau, Bruno Sido, secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Roland Courteau, Marc Daunis, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jean-Claude Merceron, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Mireille Schurch, M. Yannick Vaugrenard.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 1395, 1428 à 1435 et T.A. 239

Sénat : 155 et 156 (annexe n°3) (2013-2014)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs

La discussion des crédits destinés à l'agriculture intervient à la veille de changements profonds pour le secteur, qui seront apportés à la fois par la mise en oeuvre de la réforme de la politique agricole commune (PAC), et par les orientations de la loi d'avenir de l'agriculture, présentée le 13 novembre dernier au Conseil des ministres.

L'accord entre chefs d'Etats et de gouvernements des Etats membres de l'Union européenne intervenu en février 2013 sur le cadre financier pluriannuel pour 2014-2020 a permis de débloquer les négociations sur la réforme de la PAC. Tout en validant le schéma proposé par la commission européenne visant à une PAC plus verte, mais aussi plus juste dans la distribution des aides, afin de mettre un terme aux inégalités de traitement entre agriculteurs de l'Union, les négociateurs ont laissé aux Etats de larges marges de manoeuvre dans l'application de la PAC. Lors de son déplacement au sommet de l'élevage, le 2 octobre dernier, le Président de la République a annoncé vouloir orienter la PAC en faveur de l'élevage, de l'installation, du soutien aux zones défavorisées, tout en retenant une approche prudente de la convergence interne des aides.

La politique agricole en 2014 va également être modifiée par la loi d'avenir de l'agriculture. Avec une orientation claire en faveur de l'agroécologie, cette loi d'avenir vise à concilier performance économique et performance environnementale, plutôt que d'opposer ces deux approches. Le budget de l'agriculture pour 2014 est déjà marqué par la perspective de cette loi d'avenir, notamment à travers une augmentation des crédits destinés aux nouvelles mesures agroenvironnementales.

Soumis aux contraintes strictes fixées par le cadre budgétaire pluriannuel triennal 2013-2015 qui vise au rétablissement des comptes publics, les plafonds de crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales » (MAAFAR) connaissent une baisse substantielle en 2014, passant en autorisations d'engagement (AE) de 3,31 à 3 milliards d'euros entre la loi de finances initiale pour 2013 et le projet de loi de finances pour 2014, et en crédits de paiements (CP) de 3,36 à 3,31 milliards d'euros, soit des baisses respectives de 9,2 % et 4,5 % en AE et CP.

Cette réduction des moyens budgétaires nationaux consacrés à l'agriculture, qui représentent plus de 300 millions d'euros en AE et 150 millions en CP est concentrée sur le programme 154, qui porte l'essentiel des crédits d'intervention économique du ministère de l'agriculture et s'explique largement par une modification de la clef de répartition du financement des dispositifs d'aide par le budget national et par le budget européen. Concrètement, la réforme de la politique agricole commune (PAC) génère des économies sur le budget de l'Etat.

Pour autant, l'essentiel des dispositifs de soutien à l'agriculture, qu'il s'agisse des aides publiques ou des dispositifs fiscaux, est préservé, au service de priorités politiques qui n'ont pas changé : favoriser la formation, l'installation et le renouvellement des générations, améliorer la compétitivité de l'agriculture, favoriser le lien entre agriculture et environnement, assurer un haut niveau de sécurité sanitaire, développer l'innovation. Le budget 2014 est également marqué par un nouvel élan pour la forêt avec la création du fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB). Le budget 2014 confirme aussi l'arrêt, déjà amorcé l'année dernière, dans la stratégie de réduction massive des moyens et donc des effectifs des services centraux et déconcentrés du ministère de l'agriculture ainsi que de ses opérateurs, dès lors que leurs missions restent inchangées.

Lors de sa réunion du 27 novembre 2013, la commission des Affaires économiques du Sénat a émis, sur proposition de Mme Renée Nicoux, rapporteure pour avis, un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (MAAFAR) inscrits au projet de loi de finances pour 2014.

La commission des Affaires économiques a également émis, sur proposition de ses rapporteurs pour avis, un avis favorable à l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (CAS-DAR) inscrits au projet de loi de finances pour 2014.

Elle a enfin adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 61 bis.

I. L'AGRICULTURE FRANÇAISE FACE À DE MULTIPLES DÉFIS

A. LE DÉFI DE LA MISE EN oeUVRE DE LA FUTURE POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE.

1. Les contours désormais connus de la nouvelle politique agricole commune.
a) Une enveloppe des soutiens européens à l'agriculture orientée à la baisse.
(1) Le budget agricole de l'Europe réduit pour la période 2014-2020.

Les contraintes qui pèsent sur le budget européen mettent à contribution la PAC. Pour autant, le compromis dégagé lors du Conseil européen des 7 et 8 février 2013 sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020 réduit le soutien budgétaire européen à l'agriculture dans des proportions moindres que ce qui était redouté en début de négociation.

Le budget européen est globalement plus faible, son plafond passant de 1,06 % du revenu national brut de l'Union sur la période 2007-2013 à 0,95 % en crédits de paiement. Concrètement, l'enveloppe budgétaire de l'Union baissera de l'ordre de 3,5 %, passant de 993,6 à 960 milliards d'euros en autorisations d'engagements entre la période 2007-2013 et la période 2014-2020 (en euros constants) et de 942,8 à 908,4 milliards d'euros en crédits de paiements, soit une réduction de l'ordre de 35 milliards d'euros et ce, alors même que l'Union vient d'intégrer un nouveau membre, la Croatie.

Une note du Parlement européen publiée en juin dernier1(*) montre que les dépenses de la rubrique 2 du budget de l'Union européenne seront fortement mises à contribution. Les crédits d'engagement sur cette rubrique baisseront de 420,7 milliards d'euros pour la période 2007-2013 à 369,6 milliards sur la période 2014-2020, soit une réduction de plus de 12 %. En 2020, le premier pilier passerait en euros constants à 37,6 milliards d'euros soit une baisse de 13 % par rapport à 2013 et le deuxième pilier passerait à 11,4 milliards d'euros, soit une baisse encore plus forte de 18 % par rapport à 2013.

(2) La France préserve une enveloppe quasi-constante.

Dans un tel contexte, la France est parvenue à tirer son épingle du jeu. Alors que de nombreux États membres enregistrent des baisses importantes sur l'enveloppe des paiements directs (- 7,1 % pour la Belgique, - 7,4 % pour les Pays-Bas, - 6,5 % pour l'Italie, - 4,9 % pour l'Allemagne), la baisse pour la France est limitée à - 4,2 % en comparant les deux périodes 2007-2013 et 2014-2020. Et elle est compensée par une augmentation de 14,3 % de l'enveloppe du deuxième pilier, alors que la plupart des autres États membres voient leur dotation reculer (- 19,9 % pour l'Allemagne, -10,4 % pour l'Irlande). Au final, l'enveloppe globale pour la France d'une programmation à l'autre baisse de 1,7 %, là où l'Italie enregistre une réduction de 4,5 %, l'Espagne de 3,8 % et l'Allemagne de 8,1 %2(*).

L'enveloppe nationale sur l'ensemble de la période 2014-2020 pour le premier pilier sera de 54 milliards d'euros courants, soit en moyenne 7,7 milliards d'euros par an, et celle relative au développement rural s'élèvera à 9,9 milliards d'euros courants, soit en moyenne 1,4 milliard d'euros par an. Au total, les crédits disponibles pour les aides directes et le développement rural s'élèvent à 63,9 milliards d'euros courants sur la période, soit en moyenne 9,1 milliards d'euros par an. Par rapport à l'année 2013, la baisse est limitée à 2,2 %.

En outre, les enveloppes consacrées aux mesures de marché ont été maintenues au niveau des propositions initiales de la Commission, ce qui offrira la possibilité de ne pas raboter les dotations de l'organisation commune des marchés (OCM) viticole, ou encore du programme spécifique au secteur des fruits et légumes et au régime particulier d'appui à l'approvisionnement dans les départements d'outre-mer, qui jouent un rôle essentiel dans ces secteurs.

b) Les orientations de la future politique agricole commune définitivement validées.

Le compromis budgétaire a permis d'aboutir à un compromis politique entre Conseil, Parlement européen et Commission le 26 juin 2013, à l'issue d'un ultime trilogue tenu à la toute fin de la présidence irlandaise.

La convergence des aides est mise en oeuvre, mais en laissant la possibilité qu'elle reste incomplète en 2020. Aucun agriculteur ne devra toucher moins de 60 % de la moyenne nationale. Mais les États membres pourront, pour ceux aujourd'hui les mieux lotis, plafonner leur perte à 30 %.

Le verdissement des aides directes est confirmé, selon des modalités plus précises et plus réalistes par rapport aux propositions initiales de la Commission européenne. Une part de 30 % des aides directes est subordonnée au respect des trois critères du verdissement :

- une diversité des assolements, la culture principale ne pouvant excéder 75 % de la surface, avec deux cultures différentes obligatoires pour les exploitations de moins de 30 hectares et trois pour les exploitations de plus de 30 hectares ;

- le maintien des prairies permanentes au niveau de 2012, les conversions ne pouvant excéder 5 % par exploitation ;

- l'obligation de consacrer 5 % de la surface (hors pâturages) pour toute exploitation de plus de 15 hectares à des structures agroécologiques, ce seuil pouvant être porté à 7 % en 2017.

Le compromis trouvé en trilogue a accru également la part pouvant être consacrée sur le premier pilier aux paiements couplés, ceux-ci pouvant s'élever à 13 % de l'enveloppe, auxquels s'ajoutent 2 % pour les cultures visant à accroître l'autonomie de l'Europe en protéines végétales.

Les jeunes agriculteurs doivent bénéficier d'une surprime de 25 %, dans la limite de 2 % de l'enveloppe nationale.

Le compromis a également touché l'OCM, en remplaçant le régime des droits de plantation par un nouveau système d'encadrement des capacités de production, en mettant fin aux quotas de sucre au 30 septembre 2017, et en étendant à tous les secteurs la possibilité pour les producteurs de se regrouper en organisations collectives pour peser sur les marchés.

La politique de développement rural a été simplifiée et adaptée, sans bouleversements majeurs, avec des taux de cofinancements européens pouvant être plus élevés sur de nombreux dispositifs.

Le nouveau cadre européen laisse beaucoup de marges de manoeuvre aux États membres dans la mise en oeuvre de la PAC. Les aides couplées, mais aussi la possibilité de choisir son rythme de convergence, ou encore la possibilité, nouvelle, de majorer les aides directes pour les premiers hectares, combinées aux facultés déjà grandes des États membres de choisir leurs propres orientations dans le cadre du deuxième pilier, offrent une palette d'outils intéressante. Jamais la subsidiarité n'avait été poussée à un tel point dans la PAC.

2. La mise en oeuvre nationale de la politique agricole commune : le choix de privilégier l'élevage.
a) Le rééquilibrage nécessaire des aides agricoles en faveur des filières animales.

Après des années 2008 et 2009 difficiles pour les agriculteurs, compte tenu du brutal retournement des prix agricoles, le résultat net par actif en termes réels dans le secteur agricole s'est accru de 38,3 % en 2010, 9,4 % en 2011 et 5,4 % en 20123(*).

Si le résultat courant avant impôts (RCAI) par actif non salarié s'est établi en 2012 à 38 300 euros, cette moyenne cache de fortes disparités selon les productions : le revenu des exploitations de grandes cultures atteint 76 500 euros par actif en 2012 (près de 59 500 euros en moyenne sur trois ans), contre 39 400 euros pour les exploitations de maraîchage et 27 000 euros en production fruitière.

En viticulture, les mauvaises récoltes de 2012 ont entraîné une stagnation du revenu dans la plupart des régions, avec un RCAI qui s'établit à 32 800 euros en moyenne annuelle.

En tout état de cause, les revenus des productions végétales sont meilleurs que les revenus en productions animales. Les éleveurs bovins laitiers connaissent un RCAI moyen à 24 700 euros en 2012, tandis que les éleveurs de bovins pour la viande se contentent de 17 100 euros par actif et les éleveurs d'ovins et de caprins de 16 500 euros.

Dès lors, un rééquilibrage des aides en faveur des productions animales permettrait de lutter contre les inégalités entre filières. Les niveaux d'aide à l'hectare sont en effet aujourd'hui très différents selon les filières : ils s'élèvent en moyenne en France à 268 € par hectare, mais peuvent aller de 375 € pour les élevages bovins laitiers à base de maïs à 200 € pour les élevages bovins à l'herbe, 150 € pour les élevages ovins, et s'élèvent à 300 € environ pour les grandes cultures.

Dans sa résolution sur la future PAC adoptée en mai 2013, le Sénat réclamait une PAC qui favorise le renouvellement des générations et l'installation, une PAC qui ne se contente pas d'assurer une distribution passive des aides mais oriente son action résolument en faveur de l'élevage, et enfin, une PAC plus régulatrice4(*).

Le compromis adopté par les européens n'empêche pas une telle ambition, qui repose largement sur les choix nationaux.

b) Le choix du Président de la République : privilégier l'élevage et préserver les productions animales.

Le 2 octobre 2013, lors du sommet de l'élevage de Cournon, le Président de la République a annoncé les arbitrages nationaux dans la mise en oeuvre de la PAC pour 2014-2020 en retenant une priorité majeure : défendre l'élevage en mobilisant l'ensemble des leviers disponibles :

- Les aides couplées du secteur animal sont maintenues : la prime à la vache allaitante est conservée, sa part nationale étant transférée au niveau du budget européen ; une prime à la production laitière et une aide à l'engraissement seront mises en place ; enfin la part de couplage permise pour soutenir la production de protéines végétales (2 % de l'enveloppe du premier pilier) visera à développer l'autonomie fourragère des élevages.

L'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) est conservée dans les zones défavorisées et revalorisée de 15 % dès 2014. La prime herbagère agroenvironnementale (PHAE), qui ne peut être maintenue en l'état du fait du verdissement et de l'absence de double paiement des agriculteurs au titre des premier et deuxième piliers, est fusionnée avec l'ICHN.

Les choix nationaux de mise en oeuvre de la PAC visent également à réduire les inégalités entre agriculteurs et soutenir le modèle d'agriculture familiale :

- En réservant une enveloppe de 20 % sur le premier pilier à une majoration de la valeur des droits à paiement de base pour les 52 premiers hectares de chaque exploitation. La transparence fiscale qui s'applique aux groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC) s'appliquera aussi pour le calcul de cette majoration. La mise en place de cette majoration sera progressive de 2015 à 2018 ;

- En mettant en place une convergence progressive des niveaux d'aide, visant à réduire les inégalités. Chaque agriculteur devra avoir atteint 70 % de la moyenne en 2019 et la perte du niveau d'aide de chaque agriculteur sera plafonnée à 30 %, afin d'amortir les effets de la réforme ;

- En renforçant les moyens destinés aux mesures agroenvironnementales, qui seront doublés, comme les mesures en faveur de l'agriculture biologique ;

- Enfin, en soutenant l'installation des jeunes agriculteurs, à la fois par le premier pilier où 1 % de l'enveloppe nationale y sera consacrée, soit environ 75 millions d'euros, et en mobilisant le deuxième pilier, à hauteur de 25 millions d'euros supplémentaires.

Au final, ce sont près d'un milliard d'euros qui seront réorientés sur les productions animales, ce qui constitue un transfert considérable, destiné à soutenir un segment de notre agriculture structurellement fragile.


* 1 http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/note/join/2013/495846/IPOL-AGRI_NT(2013)495846_FR.pdf

* 2 Agrapresse - 15 juillet 2013.

* 3 Source : Comptes nationaux provisoires de l'agriculture, juillet 2013.

* 4 Voir le rapport n° 573 (2012-2013) de vos rapporteurs pour avis sur la proposition de résolution européenne sur la réforme de la PAC adoptée par la commission des affaires européennes du Sénat.