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Projet de loi de finances pour 2014 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

B. UNE RÉDUCTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES COMPENSÉE PAR DES CRÉDITS EUROPÉENS DU PROGRAMME 154.

Le programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » porte les principaux dispositifs d'intervention économique en faveur du secteur agricole et représente plus de la moitié des crédits de la mission. Il enregistre une baisse de ses moyens de 18,1 % en AE et de 9,0 % en CP, s'établissant respectivement à 1,458 milliard d'euros en AE et 1,632 milliard d'euros en CP.

Cette baisse résulte toutefois principalement non pas de l'abandon de dispositifs financés en 2013 mais de modifications de leurs clefs de financement, la réforme de la PAC amenant l'Union européenne à prendre en charge des dépenses préalablement cofinancées par la France.

Pour l'essentiel, les choix budgétaires du programme s'inscrivent dans la continuité de ceux de 2013.

1. Le maintien d'une priorité à l'installation.
a) Des objectifs ambitieux dans un contexte difficile.

L'installation reste une priorité de la politique agricole. Le projet annuel de performances relatif à la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » rappelle l'objectif de 6 000 installations aidées en 2014.

Les assises de l'installation tenues début 2013 ont rappelé le caractère essentiel de cette politique, dont le renforcement constitue l'un des objectifs de la loi d'avenir de l'agriculture.

Pourtant, les résultats en termes d'installation sont aujourd'hui en demi-teinte. Les 6 000 installations ne seront pas atteintes en 2013. La MSA constate même une forte baisse de celles-ci dans le Grand Ouest, à l'exception du département de la Vendée5(*). Les difficultés des filières animales en sont l'un des facteurs explicatifs principaux.

b) Des moyens préservés.

La dotation jeunes agriculteurs (DJA) baisse fortement dans le budget de l'État, passant de 51 millions d'euros en 2013 à 21 millions d'euros en 2014 en AE. La DJA sera en effet cofinancée par le FEADER à 80 % et non plus 50 %, ce qui entraîne un transfert de 30 millions d'euros du budget de l'État vers les crédits européens. Pour les jeunes agriculteurs, l'enveloppe globale disponible restera inchangée à un peu plus de 100 millions d'euros.

De même, l'enveloppe destinée à la prise en charge des bonifications d'intérêt des prêts à l'installation est réajustée en prenant en compte le même relèvement du taux de cofinancement européen de 50 à 80 % : les AE baissent donc de 52 millions à 22 millions d'euros.

Le Fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture (FICIA) bénéficie de nouveau en 2014 de 11,5 millions d'euros, afin de financer les actions d'accompagnement à l'installation inscrits dans le programme pour l'installation et le développement des initiatives locales (PIDIL). L'enveloppe avait été réduite de 4 millions d'euros en 2013, et la distribution effective de 11,5 millions n'avait été possible qu'en prélevant des disponibilités sur d'autres lignes budgétaires du ministère. Vos rapporteurs se félicitent qu'il soit mis fin à ce type de pratique, peu lisible.

Les stages à l'installation effectués dans le cadre du plan de professionnalisation personnalisé (PPP) conservent leurs crédits entre 2013 et 2014, à hauteur de 5 millions d'euros.

Le produit de la taxe sur les cessions de terres agricoles devenues constructibles est également affecté à l'installation, dans la limite d'un plafond abaissé de 5 millions d'euros par rapport à 2013 pour s'établir à 15 millions d'euros par an, ce que l'on peut regretter.

Enfin, les dispositifs fiscaux favorables aux jeunes agriculteurs sont maintenus : l'abattement sur le bénéfice imposable pendant les cinq premières années d'installation correspond à une dépense fiscale de 56 millions d'euros (évaluation 2012) et le dégrèvement de 50 % de la taxe foncière sur les propriétés non bâties s'élève à 12 millions d'euros.

Vos rapporteurs soulignent également que les jeunes agriculteurs bénéficieront d'une bonification des aides du premier pilier dans le cadre de la réforme de la PAC. Ils se félicitent du maintien de la politique de renouvellement des générations en agriculture, indispensable à la progression technique des exploitations et au maintien de l'emploi sur les territoires.

2. Les crédits de crise à leur étiage bas.
a) Des moyens très faibles pour faire face aux crises.

Comme en 2013, les crédits de crise figurant au budget 2014 sont très faibles : un peu moins de 2 millions d'euros sont inscrits au titre du dispositif Agridiff et un peu plus de 2 millions d'euros au titre du fonds d'allègement des charges (FAC).

Traditionnellement, le budget 2014 ne comprend aucune ligne pour abonder le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA). Les abondements interviendront en gestion, le cas échéant, si les disponibilités du fonds sont insuffisantes. Ils peuvent être considérables : en 2012, les crédits effectivement débloqués pour le FNGRA s'étaient élevés à près de 112 millions d'euros.

Vos rapporteurs constatent qu'il n'existe aucune marge de manoeuvre dans le budget 2014 pour faire face aux imprévus.

b) La réduction des soutiens à la gestion des risques.

Pour prévenir les conséquences économiques de la survenue d'aléas climatiques, les pouvoirs publics ont encouragé depuis plus d'une décennie le développement de l'assurance. La couverture assurantielle a progressé en grandes cultures où elle atteint désormais 40 %, et en viticulture, où elle atteint 20 % alors qu'elle n'existait pas en 2005. Les cultures fruitières et maraîchères restent en revanche très peu assurées.

Le soutien public à l'assurance aléas climatiques prend la forme d'une subvention versée aux agriculteurs, permettant de prendre en charge jusqu'à 65 % du coût de l'assurance. Le dispositif est soutenu à 75 % par les crédits européens et à 25 % par le budget de l'État. En n'inscrivant que 19,3 millions d'euros, l'enveloppe totale disponible en 2014 sera de 77 millions d'euros. Les professionnels de l'agriculture craignent qu'elle se révèle insuffisante pour couvrir réellement 65 % du coût des assurances souscrites et estiment qu'il existe un vrai risque de voir le taux de soutien baisser.

Le soutien aux fonds de mutualisation baisse légèrement, passant de 6,1 millions d'euros en 2013 à 5,8 millions d'euros en 2014, ce qui devrait permettre de couvrir les besoins identifiés.

Enfin, le dispositif fiscal de la déduction pour aléa (DPA), prévu à l'article 72 D bis du code général des impôts est maintenu en 2014. Il permet aux exploitants agricoles soumis à un régime réel d'imposition de déduire une fraction de leur bénéfice dans la limite de 27 000 euros par an à condition d'inscrire une somme égale à 50 % du montant de cette déduction sur un compte d'affectation auprès d'un établissement de crédit et à l'actif du bilan. La DPA constitue un outil d'auto-assurance intéressant. Mais les conditions de réintégration des sommes mises en réserve en cas de non utilisation sont trop sévères, la loi retenant un taux d'actualisation au niveau du taux d'intérêt de retard, qui s'élève à 0,4 % par mois. Après 7 ans, les sommes considérées sont en effet réintégrées au revenu imposable en étant majorées de 33,6 %. Cela explique certainement le peu de succès de la DPA, qui représente une dépense fiscale modeste évaluée à peine à 7 millions d'euros par an. Vos rapporteurs pour avis ont donc présenté à votre commission, qui l'a adopté, un amendement proposant de relever à 35 000 euros le plafond annuel de la DPA et de retenir un taux d'actualisation des sommes devant être réintégrées au revenu imposable en cas de non utilisation au niveau du taux d'intérêt légal et non plus du taux d'intérêt de retard de l'article 1727 du code général des impôts.

3. Des moyens contraints pour le soutien aux filières et la modernisation des exploitations.
a) Des baisses de crédits nationaux compensées par des crédits européens.

Les baisses importantes des crédits inscrits sur les actions n° 11, 13 et 14 s'expliquent par un transfert de prise en charge des dispositifs du budget de l'État vers le budget européen :

- La prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA) disparaît, les règles du premier pilier de la PAC ne permettant plus aux États membres de cofinancer des aides couplées. Les crédits de paiement passent de 165 millions d'euros en 2013 à 66 millions d'euros en 2014, destinés à assurer les derniers paiements aux agriculteurs au titre de 2013.

L'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) sera cofinancée à 67,5 % et non plus 55 % par le FEADER, ce qui conduit à réduire le recours au budget de l'État : l'enveloppe passe de 248,1 millions d'euros en 2013 à 178,9 millions d'euros en 2014. Par ailleurs, si les crédits de la prime herbagère agroenvironnementale (PHAE) sont maintenus en 2014, celle-ci a vocation à être fondue ultérieurement au sein de l'ICHN.

Au total, en prenant en compte les taux plus élevés de cofinancement sur l'installation, les baisses de crédits nationaux compensées par des hausses de crédits européens s'élèvent à environ 230 millions d'euros.

b) Les enveloppes de modernisation et de soutien à leur étiage bas.

Dans le même temps, les lignes budgétaires destinées au soutien aux filières et à la modernisation des exploitations ne progressent pas :

- Les crédits destinés à l'appui aux filières agricoles ultramarines sont reconduits : 56 millions d'euros d'aide aux planteurs de canne à sucre, 20,4 millions d'euros d'aide à l'écoulement des produits et 10 millions d'euros au titre du complément à l'aide forfaitaire apportée par le programme d'options spécifiques à l'éloignement et l'insularité (POSEI). S'y ajoutent 30 millions d'euros pour financer les mesures décidées par le Conseil interministériel de l'outre-mer (contre 35 millions d'euros en 2013).

Les crédits pour l'orientation des filières attribués à FranceAgrimer sont en forte baisse, passant de 97 millions d'euros en 2013 à 87 millions d'euros pour 2014. Il s'agit d'un niveau de dotation très faible. Vos rapporteurs pour avis réitèrent leurs inquiétudes sur la pérennité d'une politique d'orientation des filières avec de si faibles moyens, même si FranceAgrimer disposera d'une enveloppe de 10 millions d'euros supplémentaires prélevée sur le CASDAR.

- Après une diminution de 27 % en 2013, l'enveloppe consacrée à la modernisation des exploitations agricoles au titre du plan de modernisation des bâtiments agricoles (PMBE), du plan végétal pour l'environnement (PVE) et du plan de performance énergétique (PPE) est réduite légèrement de 2 millions d'euros pour 2014 et passe à 30,2 millions d'euros. Le relèvement du taux de cofinancement européen dans le cadre des actions du deuxième pilier de la PAC devrait toutefois permettre de conserver une enveloppe globale stable de l'ordre de 70 millions d'euros. On peut toutefois s'interroger sur la capacité à mobiliser autant de moyens supplémentaires sur les crédits de la PAC, l'enveloppe disponible pour la France n'étant pas extensible à l'infini.

- Enfin, vos rapporteurs soulignent la faiblesse des crédits destinés à aider à l'investissement en commun dans le cadre des coopératives d'utilisation de matériels agricoles (CUMA) : avec moins de 2,5 millions d'euros en 2014, une enveloppe en légère baisse par rapport à 2013, le budget laisse une portion congrue au soutien aux investissements collectifs, alors que les professionnels estiment qu'il serait nécessaire de disposer d'environ 7 millions d'euros par an.

4. Un budget qui cherche à préserver la compétitivité de l'agriculture.
a) La compétitivité, un enjeu pour l'agriculture française.

La préoccupation de compétitivité est tout à fait présente dans la construction du budget 2014.

Dans leur rapport adopté l'année dernière par votre commission, vos rapporteurs notaient que « la compétitivité constitue un enjeu fort pour l'agriculture et l'agroalimentaire, car le marché des produits de base et des produits alimentaires est mondialisé ».

Le programme 154 prend en compte cet impératif à travers le dispositif d'exonération de charges sociales qui s'élèvera en 2014 à 473,2 millions d'euros. Il représente presque un tiers de l'enveloppe globale du programme. Les crédits inscrits permettent de compenser auprès de la mutualité sociale agricole l'exonération totale de cotisations pour les contrats vendanges, à hauteur de 19 millions d'euros, et l'exonération dégressive de charges patronales pour l'embauche de travailleurs agricoles occasionnels. Recentrée l'année dernière, cette dernière mesure coûte un peu moins cher, mais représente encore 454,2 millions d'euros en 2014, contre 487,8 millions d'euros en 2013.

b) La fiscalité au secours de la compétitivité.

Outre les crédits budgétaires, c'est l'instrument fiscal qui est mis à contribution pour soutenir la compétitivité de l'agriculture et de l'agroalimentaire, principalement à travers le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE).

Créé par la troisième loi de finances rectificative pour 2012, le CICE devrait bénéficier aux entreprises du secteur agricole et agroalimentaire à hauteur de 800 millions d'euros par an.

La compétitivité coûte donc cher au budget de l'État, tant en crédits budgétaires qu'en dépense fiscale : environ 1,3 milliard d'euros.

Vos rapporteurs pour avis insistent pour que les coopératives, qui ne payent pas d'impôt sur les bénéfices, puissent s'inscrire dans le CICE, car elles sont elles aussi soumises à la concurrence internationale et doivent pouvoir, elles aussi, connaître une baisse des charges sociales pour leurs salariés. Ne pas faire bénéficier les coopératives du CICE risquerait a contrario de les encourager à externaliser leurs activités dans des sociétés commerciales qui elles, y sont éligibles.


* 5 Agrapresse n° 3421 - 11 novembre 2013.