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Projet de loi de finances pour 2014 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

D. LE PROGRAMME 206 : UNE PRIORITÉ MAINTENUE À LA SÉCURITÉ SANITAIRE.

1. Un budget au service d'un impératif d'excellence sanitaire.

La maîtrise des risques sanitaires est une exigence fondamentale de nos concitoyens. Si le risque zéro n'existe pas, l'objectif des politiques publiques est de tendre vers celui-ci.

Le rapport d'information de notre collègue Sylvie Goy-Chavent, fait au nom de la mission commune d'information du Sénat sur la filière viande présidée par Bernadette Bourzai9(*), adopté le 17 juillet 2013, rappelait ainsi pour la filière viande l'impérieuse nécessité de maîtriser les risques.

Les conséquences sanitaires d'une crise peuvent être sans commune mesure avec la crise elle-même, et, au-delà du plan sanitaire, les conséquences économiques désastreuses, entraînant la disparition d'entreprises.

L'affaire de la viande de cheval retrouvée dans des plats cuisinés censés être à base de boeuf n'a pas produit de dommages sanitaires mais s'est avérée constituer une fraude d'une ampleur importante, mettant à jour la nécessité de renforcer les contrôles et de mieux identifier l'origine des produits carnés.

Lors de la présentation des crédits du budget 2014 pour l'agriculture, le ministre de l'Agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, Stéphane Le Foll, rappelait que la sécurité sanitaire de l'alimentation était une priorité d'action de son ministère.

De fait, l'enveloppe budgétaire du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » est quasiment inchangée, passant de 511,4 à 504,7 millions d'euros entre 2013 et 2014, soit une baisse de 1,2 %.

Les objectifs poursuivis consistent à :

prévenir et réduire les risques sanitaires liés à la production primaire, tout en assurant une intégration des contrôles de l'amont à l'aval dans les domaines végétal comme animal ;

prévenir et réduire les risques sanitaires liés aux denrées alimentaires ;

- s'assurer de la maîtrise des systèmes de contrôle sanitaires dans le cadre d'une organisation efficiente.

2. La préservation des moyens de fonctionnement de la sécurité sanitaire.

A rebours des choix des années précédentes, l'effort budgétaire est porté en 2014 sur le maintien des moyens de fonctionnement des services et organismes chargés de la sécurité sanitaire : la direction générale de l'alimentation (DGAl) et ses services déconcentrés, l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses), ainsi que les organismes privés comme les groupements de défense sanitaire (GDS) et les fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON), chargés d'une mission de service public.

a) Le maintien des moyens de fonctionnement des services de l'État chargés de la sécurité sanitaire.

La DGAl est le bras armé de la gestion du risque sanitaire. Mais c'est un bras armé qui a perdu de l'ordre de 100 emplois chaque année durant les 7 derniers exercices. L'année 2014 est marquée par une rupture dans l'hémorragie des effectifs puisque le plafond d'emploi s'établit à 4 547 ETP, soit 30 de moins qu'en 2013, cette baisse s'expliquant exclusivement par l'extension en année pleine du schéma d'emploi 2013. Compte tenu des missions prioritaires du programme 206, celui-ci est exempté du schéma d'emploi initialement prévu qui aurait dû aboutir à la baisse de 60 emplois supplémentaires. Vos rapporteurs pour avis saluent ce signal positif, car on ne peut demander indéfiniment à la DGAl de faire plus avec moins.

Les dépenses de personnel représentent au demeurant plus de la moitié du programme, passant de 283,1 millions d'euros en 2013 à 286,3 millions pour 2014.

b) Le soutien confirmé à l'ANSES.

L'ANSES s'est installée dans le paysage institutionnel comme l'acteur de référence de l'évaluation des risques sanitaires liés à la production agricole ou à l'alimentation. L'ANSES peut être saisie par de nombreux acteurs : pouvoirs publics, associations. Elle peut aussi s`autosaisir. C'est pourquoi l'absence de possibilité de saisine directe de l'ANSES par les assemblées parlementaires devrait être levée pour conforter sa place dans le dispositif de sécurité sanitaire et mieux associer le Parlement.

L'année 2013 a vu la signature de la convention d'objectifs et de performance entre l'État et l'Agence qui permet de conforter les moyens de l'Agence. Pour 2014, la subvention pour charges de service public (SCSP) versée par le programme 206 à l'ANSES reste inchangée, à 63,4 millions d'euros. Elle représente plus de la moitié du budget total de l'Agence. Des crédits en provenance d'autres programmes complètent ses ressources, mais le ministère de l'agriculture reste le principal financeur de l'ANSES.

Vos rapporteurs pour avis remarquent que si les ressources de l'ANSES provenant directement du budget de l'État restent stables à 94,7 millions d'euros, les ressources fiscales de l'Agence en revanche ne cessent de progresser, passant de 16,7 millions d'euros en 2011 à 20,3 millions d'euros en 2012 et devraient atteindre 21,5 millions d'euros en 2013.

LES RESSOURCES FISCALES AFFECTÉES À L'ANSES


· Les taxes affectées dans le domaine du médicament vétérinaire, prévues par les articles L 5141-8 et D 5141-55 et suivants du code de la santé publique représentent 6,5 millions d'euros. Les taxes sur dossiers d'autorisation de mise sur le marché de médicaments vétérinaires et les taxes annuelles sont versées à l'Agence nationale du médicament vétérinaire (ANMV) au sein de L'ANSES ;


· Les taxes affectées sur les produits phytopharmaceutiques, leurs adjuvants, les matières fertilisantes et supports de culture, régies par l'article 130 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 représentent environ 12 millions d'euros ;


· Des redevances sont perçues par l'ANSES pour l'instruction des dossiers d'agrément de nouvelles substances biocides et représentent à peine 1 million d'euros ;


· La contribution additionnelle à l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux applicable aux stations radioélectriques régie par l'article 158 de la loi de finances pour 2011 représente 2 millions d'euros.

Le plafond d'emploi est quasiment inchangé, à 1 255 ETP contre 1 262 en 2013. Les emplois hors plafond sont limités à 70, ce qui semble encore insuffisant à vos rapporteurs pour avis, qui réitèrent leur souhait exprimé l'année dernière de ne pas brider les capacités de l'ANSES, dès lors qu'il s'agit de recrutements non permanents et financés par des ressources non budgétaires.

c) Le rôle des FREDON et des GDS.

Les Groupements de défense sanitaire (GDS) et les Fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON) sont les acteurs essentiels sur le terrain de la surveillance des risques sanitaires et la lutte contre leur diffusion.


·
Les FREDON sont organisés sur une base régionale, et ont un statut de syndicat professionnel agréé en tant qu'organisme à vocation sanitaire dans le domaine du végétal. Ils emploient environ 400 personnes. Ils assurent une mission de service public par délégation de l'État de lutte préventive contre les ennemis des cultures et de promotion des modes de production respectueux de l'environnement. Conformément aux conclusions des États généraux du sanitaire, de nouvelles inspections ont été transférées aux FREDON au cours de l'année 2013 et conduisent leur dotation à passer de 9,5 millions d'euros en 2013 à 11,2 millions d'euros en 2014.


·
Les GDS sont des associations d'éleveurs, organisées sur une base départementale. Acteurs importants de la surveillance du risque sanitaire dans le domaine animal, les GDS se structurent de plus en plus par fédérations régionales. La participation financière de l'État dans le fonctionnement des GDS est définie par des conditions de délégation, qui s'élèvent à environ 21 millions d'euros par an. Les GDS emploient environ 360 personnes.

3. Un budget qui fait le pari d'une bonne maîtrise des risques sanitaires.

Si les moyens de fonctionnement de la sécurité sanitaire constituent clairement une priorité du budget 2014, les autres enveloppes du programme sont calculées au plus juste. Le gouvernement compte donc sur la maîtrise des risques sanitaires, en particulier en matière de maladies animales.

Vos rapporteurs pour avis considèrent qu'il s'agit là d'une approche volontairement optimiste, malgré l'existence d'inquiétudes notamment en matière de tuberculose bovine dans certains départements comme la Côte d'or ou la Dordogne, ou tenant à la résurgence de la fièvre catarrhale ovine (FCO) en Corse, ayant amené les pouvoirs publics à décider de l'organisation d'une vaccination collective obligatoire des espèces sensibles (bovins, ovins, caprins) d'octobre 2013 à mars 2014, prise en charge par l'État.

- L'action n° 1 consacrée à la prévention et à la gestion des risques inhérents à la production végétale augmente de 2 millions d'euros en 2014 par rapport à 2013, essentiellement à cause de l'augmentation des moyens attribués aux FREDON mais aussi du fait du renforcement des moyens des caisses de solidarité arrachage bénéficiant aux producteurs de maïs dans les zones de présence de la chrysomèle.

- L'action n° 2 est consacrée à la lutte contre les maladies animales. Avec 11 millions d'euros de moins en CP par rapport à 2013, l'enveloppe allouée pour 2014 passe à 98,5 millions d'euros, auxquels s'ajouteront 13 millions d'euros de crédits rattachés par fonds de concours, essentiellement des crédits européens, évalués au même niveau qu'en 2013. L'essentiel de la baisse s'explique par un étalement dans le temps des visites sanitaires bovines : la sous-action consacrée aux plans d'intervention contre les épizooties majeures baisse de 5 millions d'euros passant de 16 millions d'euros en 2013 à 11 millions d'euros en 2014 en CP. La fin de l'effort en matière d'identification des petits ruminants permet une économie de 3,3 millions d'euros entre 2013 et 2014. Enfin, l'enveloppe destinée à l'indemnisation des abattages de cheptel passe de 42,7 à 40 millions d'euros. En revanche, l'enveloppe destinée aux tests ESB en abattoir est maintenue au même niveau.

- L'action n° 3 concerne la prévention et la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires. L'enveloppe qui y est consacrée augmente de 4,7 %, passant à 15,6 millions d'euros, principalement à cause de l'augmentation des moyens affectés au service d'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières (SIVEP).

- L'action n° 4 finance les moyens scientifiques et techniques destinés à la maîtrise des risques sanitaires, dont la subvention à l'ANSES. Cette ligne est globalement stable à 73,3 millions d'euros en 2014 contre 74,2 en 2013.

- L'action n° 5 comprend 3,2 millions d'euros de CP, enveloppe résiduelle destinée à financer le service public de l'équarrissage des animaux ramassés sur la voie publique ou des animaux morts en exploitation dans les outre mers.

- L'action n° 8, enfin, est maintenue à un peu plus de 4 millions d'euros pour financer les actions du programme national de l'alimentation (PNA).

Vos rapporteurs pour avis saluent au passage le maintien voire le renforcement de quatre programmes particulièrement importants, au sein du programme 206 :

- Le plan Ecophyto, dont les financements par l'État sont anecdotiques (moins de 1 million d'euros), l'essentiel de ses moyens étant apportés par un prélèvement de 41 millions d'euros sur la redevance pour pollution diffuse.

- Le plan Ecoantibio, lancé en 2011, qui se voit doté de 2 millions d'euros en 2014, comme en 2013.

- La plate-forme informatique d'information Exp@don, destinée aux exportateurs de viande et animaux vifs, pour la refonte duquel lequel 1,5 million d'euros de crédits sont réservés en 2014.

- Le plan apiculture durable, lancé en février 2013, destiné à mieux connaître les causes de la mortalité des colonies d'abeilles, à améliorer l'identification des ruches et à protéger l'apiculture, ou encore à mieux organiser la filière apicole et faciliter l'installation. Une enveloppe d'1,3 million d'euros y est consacrée dans le cadre de l'action n° 2, ce qui ne constitue pas une dépense massive si on la rapporte aux 40 000 apiculteurs que compte la France.


* 9 Rapport n° 784 (2012-2013).