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Projet de loi de finances pour 2014 : Sécurités : gendarmerie nationale

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Sécurités : gendarmerie nationale ( avis - première lecture )

N° 158

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2014, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XI

SÉCURITÉS :

GENDARMERIE NATIONALE

Par MM. Michel BOUTANT et Gérard LARCHER,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère, président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard, secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Luc Carvounas, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 1395, 1428 à 1435 et T.A. 239

Sénat : 155 et 156 (annexe n°27a) (2013-2014)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Force armée instituée pour veiller à l'exécution des lois, la gendarmerie nationale est chargée d'assurer la sécurité publique sur 95 % du territoire, correspondant à 50 % de la population.

Grâce au « maillage » du territoire assuré par ses brigades territoriales, la gendarmerie nationale garantit un service public de sécurité de proximité, installé au coeur des territoires, en particulier dans les zones rurales et périurbaines, à l'écoute des préoccupations des élus locaux et de la population.

La gendarmerie nationale est également investie de pouvoirs judiciaires, qu'elle exerce sous le contrôle de l'autorité judiciaire.

Elle est aussi chargée du maintien de l'ordre public et elle contribue à la protection des populations.

Enfin, en sa qualité de force armée, la gendarmerie nationale participe à la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la Nation.

La dualité de ses attributions, qui concernent aussi bien la sécurité que la défense, lui permet d'intervenir dans un large spectre de missions, dans l'ensemble de l'arc de la crise, de la guerre à la paix, aussi bien sur le territoire métropolitain, qu'outre-mer ou sur les théâtres d'opérations extérieures.

Ainsi, plus de 250 gendarmes français sont actuellement déployés sur des théâtres d'opérations extérieures, notamment au Kosovo et au Mali.

Le statut militaire de la gendarmerie permet ainsi à l'Etat de disposer d'une force à la fois polyvalente, réactive, disponible et adaptée aux besoins de la population.

Héritière de huit siècles d'histoire, la gendarmerie nationale a connu, depuis quelques années, d'importantes évolutions.

En particulier, la loi relative à la gendarmerie nationale du 3 août 2009 a organisé le rattachement organique de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur, après son rattachement budgétaire intervenu avec la loi de finances de 2009. Cette loi n'a cependant pas remis en cause le statut militaire de la gendarmerie et le dualisme policier.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, le programme 152 « gendarmerie nationale » de la mission « Sécurité » se caractérise par une légère augmentation des dotations de crédits de personnel, une « sanctuarisation » des crédits de fonctionnement courant, et une légère reprise des crédits d'investissement, après plusieurs années de forte baisse.

Vos Rapporteurs pour avis portent une impression contrastée sur le projet de budget 2014 de la gendarmerie nationale.

Deux principaux motifs de satisfaction peuvent être relevés :

- la poursuite de l'augmentation des effectifs de la gendarmerie, après plusieurs années de forte diminution des effectifs de la gendarmerie entre 2008 et 2012 ;

- la préservation de la densité du « maillage » du territoire assuré par les brigades territoriales ;

Vos Rapporteurs pour avis souhaitent cependant attirer l'attention du Parlement sur trois principaux sujets de préoccupations :

l'insuffisance des crédits destinés à l'immobilier de la gendarmerie nationale, alors que les besoins sont urgents, tant en matière de construction que de rénovation, certains logements du parc domanial ayant atteint un degré de vétusté préoccupant, qui pèse lourdement sur les conditions de vie et le moral des gendarmes et de leur famille ;

- les fortes tensions qui pèsent sur le fonctionnement de la gendarmerie nationale, en raison de la hausse des loyers et de la mise en oeuvre des mesures de « gel » et de « surgel » des crédits liés à la réserve de précaution ;

- le renouvellement une nouvelle fois différé des équipements lourds de la gendarmerie, en particulier des hélicoptères et des véhicules blindés.

I. LE BUDGET DE LA GENDARMERIE NATIONALE POUR 2014 : UN BUDGET QUI DEMEURE SOUMIS À DE FORTES TENSIONS

L'enveloppe globale des crédits consacrés à la gendarmerie nationale augmente légèrement en 2014. Les autorisations d'engagement (AE) passent de 7,878 milliards d'euros en 2013 à 7,958 milliards d'euros en 2014 (soit une hausse de + 1 %), et les crédits de paiement (CP) de 7,968 milliards d'euros à 8,033 milliards d'euros (soit une hausse de + 0,8 %).

Hors pensions, les crédits de la gendarmerie nationale pour 2014 sont de 4,845 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 4,920 milliards d'euros en crédits de paiement.

EVOLUTION DU BUDGET DE LA GENDARMERIE 2012-20131(*)

   

LFI 2012

LFI 2013

Évolution

Plafond d'emplois (ETPT)

95 858

97 093

+1235

dont

92 635

3 223

93 802

3291

+1167

+ 68

Militaires

Civils

Militaires

Civils

militaires

civils

(en M€)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Titre 2

Titre 2 hors pensions

3 669

3669

3 683

3683

0,38 %

0,38 %

Pensions

2 982

2982

3078

3078

3,22 %

3,22 %

Total T2

6651

6651

6761

6761

1,65 %

1,65 %

Titre 3

Fonctionnement courant

952

958

946

950

- 0,63 %

- 0,84 %

dont crédits loyers

464

464

466

466

-0,43 %

0,43%

dont alimentation

61

61

59

59

-3,28%

-3,28%

dont carburant

62

62

65

65

4,84%

+4,84%

Hors fonctionnement courant

105

103

123

108

+ 17,14 %

+ 4,85 %

dont SIC

20

22

41

48

+ 105%

+118,18%

dont équipements

42

44

46

30

+ 9,52%

-31,82 %

dont immobilier

2

2

15

15

650%

650 %

Total T3

1 057

1061

1 069

1 058

+ 1,14 %

-0.28%

Titre 5

SIC

3

9

2

3

- 33,33 %

- 66,7%

Mobilité

10

23

40

40

300%

73,9 %

Immobilier hors AOT

112

80

5

80

-95,54%

0%

Opérations AOT

47

16

1

9

-97,87 %

-43,7 %

Total T5

162

122

48

136

-70,37%

11,5%

Titre 6

Subventions aux collectivités (décret 1993)

15

12

0

12

-100%

0%

Total investissement

(T3 HFC, T5 et T6)

271

228

171

256

-36,9 %

12,3 %

Total Hors Titre 2

1 235

1196

1 117

1 206

-4,7 %

0,8 %

Total P152

7 886

7847

7 879

7 968

-0,09%

1,54%

A. LA LÉGÈRE AUGMENTATION DES DÉPENSES DE PERSONNEL

La dotation en crédits de personnel de la gendarmerie (pensions comprises) s'élève à 6,819 milliards d'euros en 2014, contre 6,761 milliards d'euros en 2013, soit une hausse de + 0,8 % (+ 57,6 millions d'euros).

Les crédits de rémunération et charges sociales

 

2 013

2 014

Variation
2013-2014

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Hors Cas pension

3 683

3 683

3 706

3 706

0,6%

0,6%

Cas Pension

3 078

3 078

3 113

3 113

1,1 %

1,1%

TOTAL titre 2

6 761

6 761

6 819

6 819

0,8 %

0 ,8 %

Cette hausse est principalement due à l'augmentation des pensions.

On peut relever que le taux de contribution de la gendarmerie au compte d'affectation spéciale « Pensions », fixé par la direction du budget du ministère de l'économie et des finances, est particulièrement élevé avec un taux de 126,07 % pour les militaires de la gendarmerie, alors que ce taux n'est que de 74,8 % pour la police nationale.

Hors pensions, les dépenses de personnel passent de 3,683 milliards d'euros en 2013 à 3,706 milliards d'euros en 2014, soit 22 millions d'euros d'augmentation (soit + 0,6 %).

Au total, les dépenses de personnel représentent environ 85 % des crédits du programme.

1. Une augmentation des effectifs en 2014

En application de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, la gendarmerie nationale a connu ces dernières années une diminution sensible de ses effectifs.

Pour mémoire, la loi d'orientation pour la sécurité intérieure (LOPSI) de 2002 avait fixé à 7 000 emplois les renforts nécessaires à la gendarmerie pour remplir ses missions et 6 050 postes avaient été créés entre 2003 et 2007.

Entre 2008 et 2012, environ 6 240 postes ont été supprimés dans la gendarmerie nationale au titre du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.

Le tableau suivant reflète l'impact de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite sur les effectifs de la gendarmerie nationale entre 2008 et 2012 :

 

2008

2009

2010

2011

2012

ETPT

- 965

- 1 246

- 1 303

- 960

- 1 033

Au total, le plafond d'emplois, qui était de 101 134 emplois équivalent temps plein travaillés (ETPT) en 2008, était tombé à 95 858 ETPT en 2012.

Après avoir bénéficié de la création de 192 postes supplémentaires en 2013, 162 créations de postes sont prévues dans la gendarmerie nationale en 2014.

Ces 162 postes supplémentaires se décomposent en :

- 108 postes supplémentaires de sous-officiers de gendarmerie ;

- 54 postes supplémentaires de gendarmes adjoints volontaires.

Compte tenu du transfert de 88 ETPT au profit du programme 216 « conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », le plafond d'emplois n'augmente que de 74 ETPT en 2014.

Dans ces conditions, le plafond d'emplois de la gendarmerie sera de 97 167 ETPT en 2014 contre 97 093 ETPT en 2013 et 95 858 ETP en 2012. Cela revient aux chiffres de 2001.

En outre, le travail de transformation de postes engagé depuis plusieurs années pour recentrer les gendarmes sur leur coeur de métier se poursuit en 2014. Des postes de gendarmes qui occupaient des fonctions de soutien et d'environnement sont transformés en postes de personnels civils ou militaires du corps de soutien.

En 2013, la gendarmerie comptait 4 973 militaires des corps de soutien et 3 291 civils. Cette évolution est appelée à se poursuivre et ces deux corps cumulés représenteront en 2017 près de 10 000 emplois, dont la moitié de personnels civils et l'autre moitié de militaires des corps de soutien.

Evolution des effectifs par grade et par catégorie entre 2013 et 2014

 

PE 2013

Évolution 2013-2014

PE 2014

I- OFFICIERS

A - Officiers de gendarmerie :

Général de division

Général de brigade

Colonel

Lieutenant-colonel et chef d'escadron

Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant

Aspirant

TOTAL (A)

B - Corps de soutien :

Colonel

Lieutenant-colonel et commandant

Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant

Aspirant

TOTAL (B)

C - Autres armées :

Colonel

Lieutenant-colonel et chef d'escadron

Capitaine

TOTAL (C)

TOTAL (A+B+C)

30

40

426

1871

4091

97

-2

30

40

426

1 869

3980

97

6555

-113

6442

20

114

290

21

0

+3

+7

+1

20

117

297

22

445

+11

456

15

   

15

 

15

7015

-102

6913

II - SOUS-OFFICIERS

A - Sous-officiers de gendarmerie :

Major

Adjudant-chef

Adjudant

Maréchal des logis-chef

Gendarme

TOTAL (A)

B - Corps de soutien :

Major

Adjudant-chef

Adjudant

Maréchal des logis-chef

Maréchal des logis

TOTAL (B)

TOTAL (A+B)

3304

7004

12 482

14202

32 688

+4

-5

-3

+57

-44

3 308

6 999

12 479

14 259

32644

69 680

208

589

865

1 084

1 782

9

-1

-2

-1

+45

-56

68 635

207

587

864

1 129

1 726

4 528

-15

4 513

74 208

-6

74 202

III - VOLONTAIRES

Aspirant

Maréchal des logis

Brigadier-chef

Brigadier

Volontaire

TOTAL

180

956

2224

3163

6056

12 579

-120

180

956

2 224

3 163

5936

12 459

TOTAL MILITAIRES

93 802

-228

93574

IV - PERSONNELS CIVILS

Niveau 1

Niveau 2

Niveau 3

Ouvriers

TOTAL PERSONNELS CIVILS

216

540

1 910

661

3 291

+24

+57

+231

-10

+302

240

561

2141

651

3593

TOTAL GENERAL TOUS CORPS CONFONDUS

97 093

74

97167

Évolution des ETPT entre 2012 et 2013 par catégorie d'emploi

Catégorie d'emploi

En ETPT

Plafond autorisé pour 2013

Demandés pour 2014

Effets des mesures de périmètre

Effet des mesures de transfert

Variation 2013/2014

Personnels administratifs

1 862

2 011

 

- 36

+ 185

Personnels techniques

768

931

 

- 25

+ 188

Ouvriers d'Etat

661

651

   

- 10

Officiers (gendarmes)

7 015

6 912

2

- 5

- 100

Sous-officiers (gendarmes)

74 208

74 203

- 2

- 22

+ 19

Volontaires (gendarmes)

12 579

12 459

   

- 120

Total

97 093

97 167

0

- 88

+ 162

Source : programme annuel de performance

2. La poursuite des mesures de revalorisation

Une enveloppe de 19,8 millions d'euros est prévue pour le financement de diverses mesures catégorielles.

La revalorisation de la grille indiciaire des sous-officiers de gendarmerie, suite à l'adaptation de la nouvelle grille indiciaire de la catégorie B de la fonction publique au corps d'encadrement et d'application de la police nationale, devrait avoir un coût de 12,8 millions d'euros en 2014.

La revalorisation des grilles indiciaires pour les officiers subalternes devrait avoir un coût de 1,6 million d'euros.

La création de la nouvelle prime de maintien en activité des gendarmes adjoints volontaires devrait avoir un coût de 1,5 millions d'euros et l'indemnité de fonctions et de responsabilités (IFR) pour la valorisation de certains emplois de responsabilité, en particulier territoriaux, un coût de 2,13 millions d'euros.

Une enveloppe de 0,77 million d'euros est prévue pour la valorisation du parcours professionnel du corps des officiers.

Diverses mesures en faveur des personnels civils sont prévues, pour un montant de 1 million d'euros.

La rénovation de la grille indiciaire des agents de catégorie C devrait être financée à budget constant.

Concernant les autres éléments salariaux, les montants prévus pour la prime de résultats exceptionnels et pour l'indemnité journalière d'absence temporaire (IJAT) restent inchangés par rapport à 2013, avec respectivement 15 millions d'euros et 42 millions d'euros en 2014.

Au titre de la participation de la gendarmerie nationale aux opérations extérieures (OPEX), une provision de 11 millions d'euros destinée à couvrir une partie des dépenses de rémunération et charges sociales est reconduite en 2014.

La réduction de l'indemnité de sujétion spéciale police (ISSP) pour les élèves gendarmes devrait entraîner une économie de 4 millions d'euros.

Enfin, la dotation destinée à la réserve opérationnelle est en diminution avec un montant de 35 millions d'euros en 2014, contre 40 millions d'euros en 2013.

Vos rapporteurs pour avis regrettent cette diminution de la dotation de la réserve opérationnelle, compte tenu du rôle important joué par les réservistes opérationnels de la gendarmerie en matière de renforcement des unités sur le terrain.

Avec un « vivier » d'environ 25 000 réservistes, servant en moyenne 20 jours par an, la réserve opérationnelle de la gendarmerie constitue aujourd'hui une force d'appoint indispensable à l'efficacité opérationnelle des unités, notamment en période estivale ou lors de grands évènements (comme le Tour de France).

A l'avenir, elle est appelée à jouer un rôle de plus en plus important, notamment pour faire face aux « pics d'activité » de la gendarmerie et à l'augmentation de la population dans les zones périurbaines. Elle constitue également un renfort particulièrement utile en cas de crise majeure.

Élément essentiel du lien Armées-Nation, la réserve de la gendarmerie constitue également un relais indispensable entre la gendarmerie et la population. Elle promeut le sens civique, notamment chez les jeunes, et favorise l'ancrage des militaires de la gendarmerie au sein de la société.

La réserve citoyenne, deuxième composante de la réserve de la gendarmerie nationale, s'est fortement développée depuis 2008. Au 30 juin 2013, elle comptait 1 188 membres. Les réservistes citoyens, bénévoles agréés par l'autorité militaire en raison de leurs compétences, de leur expérience ou de leur intérêt pour les questions de défense et de sécurité nationales, participent au rayonnement de la gendarmerie nationale.


* 1 NB : le périmètre du titre 3 HFC a été élargi aux terminaux informatiques, aux véhicules de brigade et de police route, à l'armement, aux matériels de protection, aux matériels techniques et au mobilier.