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Projet de loi de finances pour 2014 : Défense : équipement des forces et excellence technologique des industries de défense

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Défense : équipement des forces et excellence technologique des industries de défense ( avis - première lecture )

II. DES RISQUES PRIS EN COMPTE DANS L'EXÉCUTION

Comme la précédente, la loi de programmation 2014-2019 comprend un certain nombre d'hypothèques qui devront être intégralement levées pour que l'exécution soit conforme aux prévisions.

1. Les ressources exceptionnelles

Les ressources exceptionnelles comptent pour 6,1 milliards d'euros, dans le total de la programmation financière, soit 3,2% de l'ensemble des ressources.

Source LPM

Les ressources exceptionnelles seront pour 2014 essentiellement composées de recettes issues du PIA-2 et pour les années suivantes par d'autres ressources, dont on suppose qu'elles seront issues de cessions de participations d'entreprises de défense.

Source LPM

Contrairement, à ce qui était envisagé dans la programmation (tableau ci-dessus), le milliard et demi d'euros issu du PIA a été intégré - dans le PLF 2014 - directement au sein de la mission défense - sous la forme du nouveau programme 402. Cette transformation de ressources exceptionnelles en crédits budgétaires fait presque disparaître les risques afférents aux ressources exceptionnelles pour 2014.

2. L'exportation de l'avion Rafale 

La cadence prévue dans la programmation pour la livraison des avions Rafale est la suivante :

2014  : 11 avions pour la France

2015  : 11 avions pour la France

2016  : 4 avions pour la France

7 pour l'export

2017  : 11 avions pour l'export

2018  : 11 avions pour l'export

2019  : 11 avions pour l'export

2020  : 11 avions pour l'export

En cas de non réalisation du contrat export du Rafale, l'Etat s'est engagé contractuellement à acquérir des avions Rafale à raison de onze par an. Dans le cas où aucun contrat export ne serait signé - le volume total sur lequel l'Etat s'est engagé porterait donc sur 51 appareils - dont 40 sur la durée de la programmation.

La mise en risque pour l'Etat dépend du coût, du nombre et du type des avions qu'il devra effectivement commander, au moment considéré. Sans connaître l'échéancier de paiement du programme ni la façon dont les coûts de développement ont été répartis dans la durée il est difficile d'estimer de façon précise le montant de ce risque. Dans la pire des situations, c'est-à-dire si aucun avion n'était exporté, vos rapporteurs estiment qu'il pourrait atteindre entre 3 et 6 milliards d'euros sur la durée de la programmation.

Toutefois, le fait que le Rafale ait remporté la première phase de l'appel d'offre MMRCA en Inde, atténue considérablement ce risque, et ce même si la signature du contrat devait prendre plus de temps qu'initialement envisagé.

3. La déflation programmée de la masse salariale

La nouvelle programmation prévoit la déflation de 23 500 postes budgétaires. Les économies à réaliser représentent plus de 600 millions d'euros sur la période, soit 100 millions d'euros dès le projet de loi de finances pour 2014.

C'était déjà le pari - qui n'a pas été totalement atteint - de la précédente loi de programmation qui prévoyait la suppression échelonnée de 54 000 emplois jusqu'en 2015, une refonte de la carte militaire, une réorganisation des soutiens avec la création des bases de défense et une réduction du format des armées. Cela devait se traduire par des économies estimées à 1,1 Mds €2008 sur la période 2008-2011, mais il n'en a rien été.

4. Le surcoût des opérations extérieures et le coût des carburants

Ces deux types d'aléas pèsent évidemment sur le respect de la programmation militaire, même si les montants en cause doivent être relativisés et sont bien inférieurs aux aléas précédemment évoqués.

Néanmoins les clauses de sauvegarde en cas de dépassement devraient jouer de façon efficace afin de faire jouer la solidarité interministérielle et maintenir le niveau des crédits affectés à la mission défense.

5. La reprise de l'effort de défense à partir de 2016

On se souvient que la trajectoire financière de la précédente programmation prévoyait une stabilisation du budget de la défense en volume sur la période 2009-2011 (augmentation au rythme de l'inflation) puis une phase de croissance de 1 % par an en volume à partir de 2012 et jusqu'à la fin de la période.

La présente programmation prévoit elle aussi un redressement de l'effort de défense sur la fin, mais de façon beaucoup plus modeste et beaucoup plus réaliste. En effet, compte tenu des hypothèses d'inflation, la seule augmentation en volume réelle, c'est-à-dire au-delà de l'inflation est de 0,55% en 2019. Il s'agit donc d'un pari tout à fait réaliste et réalisable.

L'ensemble des risques portant sur la programmation militaire ont été bien identifiées lors de l'examen en première lecture par le Sénat et des mesures ont été prises afin de renforcer les clauses de sauvegarde, prévoir une actualisation régulière et une révision de la LPM fin 2015 et rendre possible le retour à meilleure fortune budgétaire. De la même façon le Sénat a souhaité renforcer le contrôle parlementaire sur l'exécution de la programmation militaire, notamment en instituant un contrôle sur pièces et sur place.