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Projet de loi de finances pour 2014 : Égalité des territoires, logement et ville

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Égalité des territoires, logement et ville ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 27 novembre 2013, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Ronan Kerdraon, sur le projet de loi de finances pour 2014 (mission « Ville et logement » et les articles 64, 65 et 66 rattachés).

M. Ronan Kerdraon, rapporteur pour avis. - Composée de cinq programmes, la mission « Egalité des territoires, logement et ville » s'articule autour de trois grands volets que sont l'hébergement, le logement et la politique de la ville. Malgré les contraintes qui pèsent sur l'évolution des dépenses publiques, les crédits de paiement alloués à la mission progresseront de 1 % l'année prochaine pour s'établir à un peu plus de 8 milliards d'euros. Cet effort mérite d'être salué et traduit la priorité qu'accorde le Gouvernement à la lutte contre l'exclusion, à l'accès au logement ainsi qu'au développement équilibré de nos territoires. Des réformes ont été engagées, notamment dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale adopté le 21 janvier dernier. Le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové ainsi que le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine sont tous deux en cours d'examen au Parlement.

C'est le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » qui enregistre la plus forte hausse de crédits puisque ceux-ci connaissent, à périmètre constant, une augmentation de 9 %. 1,3 milliard d'euros viendront financer en 2014 les structures d'hébergement, la veille sociale et l'accompagnement des personnes les plus fragiles vers le logement.

Cet effort était indispensable car le programme se caractérise depuis plusieurs années par la sous-évaluation des crédits qui lui sont alloués en loi de finances initiale. Une telle pratique est contestable car elle oblige systématiquement à des abondements en cours d'exercice budgétaire. Or la mise en oeuvre du plan de lutte contre la pauvreté rend nécessaire la mobilisation de moyens accrus. Près de 113 millions d'euros lui ont été consacrés en 2013. Un montant sensiblement équivalent le sera à nouveau en 2014 et l'effort devrait se poursuivre dans les prochaines années. Pour autant, il conviendra d'être attentif à ce que la dynamique engagée soit maintenue sur toute la durée du plan.

L'augmentation des crédits tient compte des 5 000 places d'hébergement d'urgence créées ou pérennisées en 2013. L'enjeu est essentiel car, malgré les efforts réalisés au cours des dernières années pour renforcer et améliorer la qualité du parc d'hébergement, celui-ci demeure incapable de satisfaire une demande sans cesse croissante. Selon le dernier baromètre de la fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale, la Fnars, réalisé à partir d'observations menées dans 37 départements, celles-ci ont augmenté de 31 % en un an. Au mois de septembre dernier, 78 % des demandes n'ont pas pu être satisfaites, le plus souvent en raison du manque de places.

Pour développer et mieux répartir l'offre sur les territoires, le Gouvernement a demandé aux préfets, à l'automne dernier, de mettre en place des projets territoriaux de sortie de l'hiver. Ceux-ci ont été suivis en 2013, dans plusieurs départements pilotes, par des diagnostics territoriaux à 360° qui doivent être généralisés à l'ensemble des départements dans les prochains mois et serviront de base à l'élaboration des futurs plans départementaux pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées. Derrière ces démarches réside l'ambition de sortir d'une gestion du parc d'hébergement en fonction des variations saisonnières et de mieux adapter les prises en charge aux situations individuelles. Il est à ce titre essentiel, au-delà des solutions temporaires d'urgence, de porter une attention accrue au développement d'une offre de logements adaptés et de places d'hébergement suffisamment stables pour servir de tremplins vers l'accès à un logement autonome.

Près de 89 millions d'euros seront destinés à la veille sociale en 2014, ce qui correspond à une hausse de 3,3 % par rapport à 2013. Ces crédits serviront en particulier au financement des services intégrés d'accueil et d'orientation, les SIAO, dont le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové consacre les missions. Les moyens supplémentaires alloués à ces structures pivots du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement devraient notamment permettre d'assurer le déploiement d'un système d'information commun à l'ensemble des services. Cet outil s'avère en effet indispensable pour assurer une connaissance exhaustive et partagée des besoins ainsi que de l'offre d'hébergement et de logement adapté sur tout le territoire.

Enfin, un effort notable est effectué en faveur des dispositifs d'accompagnement dans le logement. Les crédits destinés à l'intermédiation locative augmentent de 87 % pour s'établir à 70,1 millions d'euros. L'objectif du Gouvernement, qui est d'assurer le financement de 6 500 logements en 2014, mérite d'être salué. Fondée sur l'intervention d'un tiers, le plus souvent associatif, chargé de sous-louer un logement à des conditions plus favorables que celles du marché, l'intermédiation locative constitue en effet une alternative efficace à l'hébergement pour des personnes ou familles en difficulté.

Concernant le soutien à la construction de logements sociaux, 270 millions d'euros seront destinés au versement de subventions pour les opérations de construction ou d'acquisition effectuées grâce aux prêts accordés à partir des fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations. Ce montant, en baisse par rapport à l'année précédente, sera cependant complété par une contribution de la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) d'un montant de 173 millions d'euros. En outre, en application des engagements conclus avec l'État à la fin de l'année 2012, Action logement contribuera à hauteur de 950 millions d'euros à l'objectif de construction de 150 000 logements sociaux. En complément des crédits du programme « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat », le fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux, créé par la loi du 18 janvier 2013 et alimenté à partir des majorations payées par les communes ne respectant pas la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain, devrait financer la construction de 2 000 logements destinés aux ménages les plus modestes.

Les crédits du programme « Aide à l'accès au logement » augmenteront quant à eux de 3,5 % en 2014 pour être portés à 5 milliards d'euros. Cette évolution est liée à la dynamique des aides personnelles au logement qui résulte en grande partie de la dégradation de la situation économique et sociale de notre pays. Pour rappel, il existe trois types d'aides personnelles au logement : l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement sociale (ALS) et l'allocation de logement familiale (ALF). Seules les deux premières, financées par le fonds national d'aide au logement (Fnal), bénéficient d'une contribution de l'État. La troisième est entièrement prise en charge par la branche famille de la sécurité sociale. En 2012, plus de 6,4 millions de ménages ont bénéficié des aides personnelles au logement pour un montant total de 17 milliards d'euros. Si le dispositif est perfectible, il est indéniable que ces aides jouent un rôle indispensable pour limiter le taux d'effort des ménages les plus fragiles.

L'article 64 du projet de loi de finances vise cependant à geler le barème de l'APL et de l'ALS en 2014, habituellement indexé sur l'indice de référence des loyers (IRL). Une mesure parallèle est prévue pour l'ALF dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. L'économie attendue, pour le budget de l'Etat, s'élèverait à 93 millions d'euros l'année prochaine. Cette mesure, dont je comprends la nécessité, ne permet pas d'engager une réforme structurelle du financement des APL mais demeure ponctuelle au regard de son impact budgétaire. Dans le même temps, elle risque de mettre en difficulté certains bénéficiaires. De fait, elle est largement incomprise par les acteurs du secteur et conduit à faire oublier l'ensemble des réformes courageuses que le Gouvernement engage par ailleurs dans le domaine du logement.

Pour ces raisons, j'ai très longuement hésité à déposer un amendement visant à supprimer cette mesure de gel. Il m'a cependant semblé, compte tenu de l'effort de responsabilité que doivent supporter l'ensemble des missions du budget de l'Etat pour assurer le redressement de nos finances publiques, qu'il n'était pas opportun de vous proposer un tel amendement. J'ai été conforté dans mon choix par la position adoptée par l'Assemblée nationale. Cette dernière, consciente des risques que fait peser la mesure sur les bénéficiaires et de l'incompréhension qu'elle suscite, a en effet adopté un amendement visant, plutôt qu'un gel pur et simple, à reporter la revalorisation du 1er janvier au 1er octobre. L'économie pour l'État serait ramenée à 74 millions d'euros. Le rapporteur général nous l'a indiqué hier soir, un amendement identique a été adopté à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture du PLFSS concernant l'ALF. Je pense qu'il s'agit là d'un compromis acceptable, dans l'attente d'une réforme plus globale des aides personnelles qui puisse, à coûts constants, améliorer leur efficacité sociale. Je me satisfais à ce titre que l'Assemblée nationale ait intégré à l'article 64 une demande de rapport sur ce point.

Le troisième grand axe de la mission concerne la politique de la ville. Les crédits du programme devraient diminuer de 4,4 % pour s'établir à 481,4 millions d'euros. Cette baisse est entièrement supportée par la diminution de la compensation par l'Etat des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines et en zones de revitalisation urbaine qui passe à 87,5 millions d'euros. En revanche, 11,3 millions d'euros permettront d'assurer la montée en puissance de l'expérimentation des emplois francs lancée en 2013, qui vise, grâce au versement d'une aide forfaitaire aux employeurs, à faciliter l'insertion professionnelle des jeunes de moins de trente ans résidant en zone urbaine sensible. L'objectif en 2014 est d'assurer la création de 5 000 emplois francs.

Les moyens d'action de l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), principal opérateur du programme, seront quant à eux préservés en 2014. 168 millions d'euros seront destinés aux actions menées dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale, qui ont été prolongés jusqu'à la fin de l'année 2014. 164,5 millions d'euros permettront de financer les trois programmes nationaux dont l'agence assure le pilotage. Le programme « Adultes-relais » bénéficie actuellement à 3 500 personnes. Il leur permet de s'insérer professionnellement en exerçant des missions de médiation sociale dans les quartiers de la politique de la ville. 500 postes supplémentaires devraient être créés en 2014. Le programme de réussite éducative, qui vise à mettre en place un accompagnement individualisé des élèves en situation de fragilité, a concerné 128 271 enfants pour l'année scolaire 2012-2013. Enfin, le programme « Ville vie vacances » permet à environ 300 000 jeunes de participer à des activités de loisirs lors des vacances scolaires.

Plusieurs évolutions importantes interviendront en 2014 concernant le pilotage et la mise en oeuvre de la politique de la ville, dont nous devrions trouver une traduction dans la construction du budget pour 2015. Dans le cadre de la modernisation de l'action publique, un commissariat général à l'égalité des territoires sera créé qui regroupera l'Acsé, le secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV) et la délégation à l'aménagement des territoires et à l'attractivité régionale (Datar). Comme je l'ai indiqué en introduction, un projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine est en cours d'examen à l'Assemblée nationale et sera très prochainement présenté au Sénat. Il vise en particulier à refondre la géographie prioritaire afin de concentrer les interventions sur un nombre plus restreint de quartiers dans le cadre de contrats de ville uniques qui seront définis au niveau intercommunal. Ce texte doit également consacrer le lancement d'un nouveau programme national de rénovation urbaine, PNRU, sur la période 2014-2024. 5 milliards d'euros seront alloués à l'agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) pour un objectif d'investissement global de 20 milliards d'euros. J'attire à ce titre votre attention sur la fragilité dans laquelle se trouve l'Anru pour achever le financement du premier PNRU. En effet, alors qu'elle devra faire face à des dépenses dont le montant est évalué à plus d'un milliard d'euros en 2014, les ressources qui lui seront affectées l'année prochaine ne s'élèveront qu'à 930 millions d'euros, l'obligeant par conséquent à puiser dans ses réserves de trésorerie. Il faut espérer que la mise en oeuvre du deuxième PNRU puisse être fondée sur des modalités de financement davantage sécurisées.

Au regard de ces observations, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission et des articles qui lui sont rattachés.

M. Jean-Claude Leroy. - Au nom du groupe socialiste, je souligne avec satisfaction la hausse globale du budget de la mission, proche de 100 millions d'euros à périmètre constant. Cette évolution traduit la volonté du Gouvernement de faire du logement, en particulier du logement social, une priorité. Les dotations supplémentaires bénéficient en particulier au programme 177, en application du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté qui prévoit notamment la création ou la pérennisation de 5 000 places d'hébergement d'urgence. Il convient de rappeler l'importance des structures permettant d'assurer le passage de l'hébergement vers le logement. De ce point de vue, les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), qui disposent d'environ 39 000 places, jouent un rôle important. Le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové prévoit par ailleurs d'ouvrir aux organismes HLM la possibilité d'exercer une mission d'hébergement. La lutte contre l'habitat indigne et les copropriétés dégradées font également partie des domaines dans lesquels l'effort sera poursuivi en 2014.

La baisse des aides à la pierre est largement compensée, notamment par la diminution du taux de TVA applicable à la rénovation et à la construction de logements sociaux et la mobilisation d'Action logement, ce qui permettra de disposer de moyens considérables pour financer la construction de logements sociaux.

Les crédits destinés à la politique de la ville sont quasiment stables, situation qui contraste avec la baisse de 50 % constatée au cours de la précédente législature. La sanctuarisation des moyens de l'Acsé constitue une excellente nouvelle pour les 7 000 associations qui agissent quotidiennement auprès des habitants des quartiers prioritaires. Le rapprochement de cette dernière avec le SG-CIV, dans un souci de simplification, doit également être salué. En outre, 5 000 emplois francs seront financés en 2014. Les moyens de droit commun seront par ailleurs davantage mobilisés grâce au fléchage de postes d'enseignants en direction des quartiers les plus en difficulté, à la priorisation des emplois d'avenir et au renforcement des services publics.

Dans un contexte financier difficile, un équilibre a su être trouvé entre réaffirmation des priorités et maîtrise des dépenses concernant les budgets alloués au logement et à la ville. Notre groupe est donc favorable à l'adoption des crédits de cette mission.

M. Georges Labazée. - Une nouvelle génération de contrats de projets Etat-région (CPER) sera mise en oeuvre pour la période 2014-2020. La transition énergétique et écologique, notamment dans le domaine du logement, figure parmi les orientations prioritaires. Il me semble que cet élément pourrait être utilement intégré dans le rapport.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - Satisfaire l'objectif de construction de 150 000 logements sociaux est ambitieux. Vous avez d'ailleurs souligné que des ressources extrabudgétaires seront mobilisées pour y parvenir et compenser la baisse des crédits alloués par l'Etat. Je me souviens pourtant des critiques très fortes qui nous étaient adressées lors de la précédente législature lorsque nous procédions de la même façon ! Peut-être les bonnes recettes finissent-elles par dépasser les clivages politiques.

Je regrette par ailleurs la baisse des crédits alloués à la politique de la ville. Il est au contraire nécessaire de les augmenter à condition de parvenir à mesurer précisément leur efficacité. Je me réjouis à ce titre du projet de loi que nous examinerons prochainement. Il est en effet nécessaire de revoir le périmètre et les modalités de la politique de la ville. L'Acsé joue un rôle important en matière de cohésion sociale, notamment pour accompagner les opérations de rénovation urbaine. Je reste prudent quant à la création du CGET. Le pilotage des actions doit en effet demeurer suffisamment opérationnel. Or la Datar exerce plutôt des missions de prospective.

Je rappellerai enfin que le premier PNRU, lancé à l'initiative de Jean-Louis Borloo, a été un succès. Vous dites que son financement est fragile. C'est tout l'inverse : les crédits mobilisés par l'Anru ont exercé un effet levier notable, permettant d'assurer la mise en oeuvre d'un programme d'investissement de près de 50 milliards d'euros. Je salue le lancement d'un nouveau PNRU en espérant que les financements nécessaires à sa mise en oeuvre pourront être trouvés.

Mme Caroline Cayeux. - Il existe actuellement un flou concernant les zonages applicables en matière de logement social. Certaines communes en zone tendue voient leurs programmes d'investissements suspendus et la mise en oeuvre des programmes locaux de l'habitat peut être fragilisée.

Le programme de réussite éducative me paraît bien timide. Nous savons en effet combien les diagnostics qui peuvent être réalisés dès l'école primaire jouent un rôle capital pour éviter le décrochage scolaire des enfants.

M. Dominique Watrin. - Le groupe communiste s'oppose à ce budget trop marqué par l'austérité. L'augmentation des crédits alloués à l'hébergement constitue en réalité une normalisation au regard de la sous-budgétisation antérieure. La baisse des aides à la pierre est particulièrement inquiétante dans un contexte où le niveau de subvention moyen par type de logement social est déjà très faible. La mesure de gel des aides personnelles au logement, bien qu'atténuée par l'Assemblée nationale, demeure malgré tout problématique. La politique de la ville est elle aussi touchée par la réduction des crédits qui lui sont destinés.

En tant qu'élu de la région Nord-Pas-de-Calais, je tiens en outre à souligner mon opposition aux principes qui vont guider la refonte de la géographie prioritaire et visent à davantage concentrer les crédits dans un nombre restreint de quartiers. Une telle approche ne permet pas de prendre en compte les spécificités d'une région comme la mienne, caractérisée par son habitat horizontal, héritage des cités minières et qui conduit à l'étalement des situations de misère. Or nous sommes confrontés au plus fort taux de chômage de France. 30 % des jeunes sont au chômage. Ce pourcentage atteint 50 % dans des communes entières. Il faut que nos particularités soient prises en compte dans le projet de loi.

M. Jean Desessard. - En tant que membre du conseil d'administration d'une structure d'hébergement, je peux témoigner des marges de manoeuvre substantielles qui existent pour améliorer les modalités de financement et la gestion administrative de ces centres.

M. Jean-François Husson. - Je suis étonné de la baisse des moyens alloués à la politique de la ville. Il me paraît dangereux de s'engager dans cette voie alors même que le Gouvernement tend à favoriser l'augmentation du nombre d'habitants dans les villes.

Monsieur le rapporteur, vous indiquez dans votre intervention que le FNDOLLTS « devrait » contribuer au financement de 2 000 logements très sociaux. L'usage du conditionnel traduit-il une incertitude quant aux missions de cette structure ou aux moyens dont elle disposera ? Pourriez-vous par ailleurs m'éclairer sur le dispositif des emplois francs ? Cette nouvelle catégorie d'emplois, qui ne concerne pas seulement les jeunes mais des personnes pouvant avoir jusqu'à trente ans, ne me semble pas contribuer au choc de simplification souhaité par ailleurs.

M. René-Paul Savary. - Vous appelez de vos voeux le lancement d'une réflexion sur les aides personnelles au logement. Des pistes sont-elles évoquées pour les verser directement aux propriétaires ? La création du CGET ne risque-t-elle pas de conduire à une prédominance des villes sur les campagnes et par conséquent à une politique déséquilibrée sur les territoires ?

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Comment expliquer les situations où les aides personnelles sont supérieures aux loyers et obligent alors le propriétaire qui les perçoit directement à reverser une partie de l'aide au locataire ?

Mme Catherine Génisson. - Le PNRU a eu un impact très positif dans la région Nord-Pas-de-Calais qui s'est fortement engagée pour améliorer la qualité de son habitat et prendre en compte les spécificités des cités minières. Nous serons très vigilants à la mise en oeuvre du deuxième PNRU. Je suis par ailleurs très attachée au fait de davantage concentrer les aides liées à la politique de la ville. Il faut mettre fin au saupoudrage.

Mme Annie David, présidente. - Mon inquiétude concernant le futur CGET rejoint celle de René-Paul Savary. La Datar exerce une mission pour le développement des territoires, notamment des zones de montagne. Ne risque-t-elle pas de voir son rôle dilué dans la nouvelle structure ? Il me semble important que tous les territoires puissent être équitablement pris en compte.

M. Ronan Kerdraon, rapporteur. - J'entends la suggestion de Georges Labazée concernant les CPER.

Je partage les interventions concernant le bilan positif du PNRU. Mon inquiétude porte moins sur l'effet de levier généré par le programme que sur les conditions dans lesquelles les dépenses engagées pourront effectivement être acquittées.

Le CGET comportera deux pôles bien identifié dont un « pôle ville » regroupant l'Anru et le SG-CIV. Allier la prospective et l'action immédiate me semble au contraire intéressant pour avoir une action plus efficace sur les territoires.

Je partage les préoccupations exprimées quant à la définition des zonages en matière de logement social. Concernant le programme de réussite éducative, il me semble essentiel de renforcer les liens avec le monde enseignant et de façon générale avec le ministère de l'éducation nationale. Des passerelles existent mais demeurent un peu trop fragiles.

Des craintes ont été exprimées concernant le gel de l'indexation des aides au logement. J'ai moi aussi des interrogations mais me satisfais, pour le moment, du compromis trouvé à l'Assemblée nationale.

Les modalités de financement et de fonctionnement des structures d'hébergement constituent en effet un enjeu important.

L'expérimentation des emplois francs a été lancée en 2013 pour une durée de trois ans. Il s'agit d'allouer une aide forfaitaire de 5 000 euros aux employeurs de jeunes de moins de trente ans résidant en ZUS. L'objectif en 2014 est d'étendre l'expérimentation de dix à trente-trois sites pour y financer 5 000 emplois. La définition même des « jeunes » peut faire débat. La barre de trente ans me semble cependant adaptée.

Concernant le FNDOLLTS, je parlais bien d'un objectif de financement qui est assigné au fonds pour 2014. Sans doute aurait-il fallu dire « devra ».

La commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Egalité des territoires, logement et ville » et des articles 64, 65 et 66 rattachés.