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Projet de loi de finances pour 2014 : Solidarité, insertion et égalité des chances

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

II. LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ : UN BUDGET EN FORTE HAUSSE, DANS UN CONTEXTE D'ACCROISSEMENT DE LA PRÉCARITÉ

Le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » est le support de présentation et d'exécution des dépenses de l'Etat permettant la mise en oeuvre du revenu de solidarité active (RSA) ainsi que celle d'autres dispositifs concourant à la lutte contre la pauvreté.

La dotation pour 2014 s'élève à 575,4 millions d'euros contre 404,5 millions l'année dernière, soit une hausse de 42 %, qui s'explique principalement par la forte augmentation de la contribution de l'Etat au financement du RSA activité.

Depuis la loi de finances pour 2013, le programme 304 comporte cinq actions (au lieu de deux précédemment) :

- l'action 11 « Revenu de solidarité active », qui comprend plus de 94 % des crédits du programme, finance la partie « activité » du RSA au moyen d'une subvention d'équilibre de l'Etat au Fonds national des solidarités actives (FNSA). Elle est dotée de 544 millions d'euros en 2014 ;

- l'action 12 « Economie sociale et solidaire » porte les crédits destinés à soutenir le développement de ce secteur, pour un montant de 5 millions d'euros ;

- l'action 13 « Autres expérimentations », dotée de 981 487 euros, entend soutenir les pratiques innovantes portées soit par le secteur social, notamment les acteurs associatifs, soit par les services déconcentrés oeuvrant dans le champ de la lutte contre la pauvreté et de la cohésion sociale ;

- l'action 14 « Aide alimentaire », qui bénéficie de 23,3 millions d'euros, poursuit deux objectifs : l'achat de denrées alimentaires et le soutien aux associations intervenant dans ce secteur ;

- l'action 15 « Qualification en travail social », dotée de 2,1 millions d'euros, regroupe les financements destinés aux actions de développement des ressources pédagogiques nationales et d'appui au travail social.

A. LE REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE : DES CRÉDITS EN AUGMENTATION, MAIS UNE RÉFORME QUI SE FAIT ATTENDRE

1. Le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale

Un constat sévère sur la pauvreté en France a été dressé à l'occasion de la préparation du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, adopté lors du Comité interministériel de lutte contre les exclusions le 21 janvier 2013. La part des personnes en situation de pauvreté a en effet progressé de 1,2 point entre 2002 et 2010, pour s'établir à 14,1 %, l'augmentation du nombre de personnes pauvres touchant particulièrement les moins de 18 ans, dont le taux de pauvreté atteint désormais 19,6 %.

Après les premières mesures d'urgence décidées dès 2012 - revalorisation de 25 % de l'allocation de rentrée scolaire, relèvement de 20 % à 25 % du seuil minimal de logements sociaux dans toute commune de plus de 3 500 habitants, encadrement des loyers, suppression de la franchise médicale de 30 euros sur l'aide médicale de l'Etat, mesures en faveur de la veille sociale, de l'hébergement d'urgence et de la prise en charge des demandeurs d'asile - le Gouvernement a souhaité structurer son action pendant toute la durée du quinquennat, sur la base des travaux permis par une concertation de grande ampleur, lancée en septembre 2012 et rendus publics durant la conférence nationale des 10 et 11 décembre de la même année.

Le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale s'articule autour de trois grands objectifs :

- réduire les inégalités et prévenir les ruptures ;

- venir en aide et accompagner vers l'insertion ;

- coordonner l'action sociale et valoriser les acteurs.

Sa mise en oeuvre, dont l'évaluation a été confiée à François Chérèque, doit faire l'objet d'un point d'étape annuel à l'occasion de la réunion du Comité interministériel.

Dans le cadre de ce plan, le Gouvernement s'est notamment engagé à une revalorisation pluriannuelle du montant forfaitaire du RSA socle en plus de l'inflation sur dix ans, qui sera intégralement compensée aux conseils généraux. Un premier coup de pouce de 2 % au-delà de l'inflation a été accordé en septembre 2013. Il est prévu que le RSA socle ait gagné 10 % en plus de l'inflation à l'horizon 2017.

2. La forte augmentation de la contribution de l'Etat au financement du RSA activité

Le financement du RSA est conjointement assuré par les départements et l'Etat :

- au titre de leur compétence en matière d'insertion, les départements assurent le financement du RSA socle, prestation garantissant un revenu minimum. Pour l'année 2013, la dépense de RSA socle devrait s'élever à près de 8,9 milliards d'euros pour la France entière (métropole, DOM-TOM, Mayotte) ;

- une plus faible part du financement incombe à l'Etat par l'intermédiaire du FNSA au titre du RSA activité, prestation complétant les revenus du travail de ses bénéficiaires.

Le FNSA est principalement abondé par une recette fiscale, la contribution additionnelle sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, laquelle est complétée par une subvention d'équilibre de l'Etat, inscrite à l'action 11 du programme 304.

Le montant de cette subvention d'équilibre s'élèvera à 544 millions d'euros en 2014, soit une augmentation de 46 % par rapport à 2013. Cette hausse importante résulte :

- d'une part, de la baisse attendue des recettes fiscales du FNSA. L'article 39 du présent projet de loi de finances prévoit en effet une diminution de la quote-part de la contribution additionnelle affectée au FNSA, qui passera de 1,45 % à 1,37 %. Cette modification est la conséquence de l'article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, qui réforme les règles de calcul des prélèvements sociaux sur les produits de placement ;

- d'autre part, de l'effet de la revalorisation exceptionnelle du RSA de 2 % en 2013 et de 10 % d'ici à 2017, décidée dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et qui se traduit par une hausse mécanique du coût du RSA activité portée par le FNSA.

Les recettes et les dépenses du FNSA en 2014

Le FNSA finance plusieurs prestations dont la prévision de dépense globale pour 2014 est estimée à 2,38 milliards d'euros, avec la répartition suivante :

- 1,6 milliard au titre du « RSA activité ». Cette prévision repose sur l'hypothèse de la poursuite d'une hausse annuelle de 2 % du nombre de bénéficiaires. Elle tient également compte de la revalorisation du montant du RSA annoncé dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté ;

- 26 millions au titre du « RSA jeunes », soit une prévision globalement stable par rapport à l'année dernière ;

- 148 millions au titre du « RSA activité » pour les départements et collectivités d'outre-mer ;

- 35 millions au titre de l'aide personnalisée de retour à l'emploi (APRE)8(*) ;

- 476 millions au titre de la prime de Noël, dont le financement est budgétisé en loi de finances initiale depuis l'année dernière.

Tableau n° 3 : Prévisions de dépenses et de recettes du FNSA en 2014

(en millions d'euros)

PLF 2014

Dépenses

2 384

dont RSA activité

1 662

dont RSA jeunes

26

dont RSA DOM + Mayotte

148

dont APRE

35

dont prime de Noël

476

dont frais de gestion

37

   

Recettes

2 384

dont contribution additionnelle de 1,37 %

1 840

dont dotation équilibre Etat (programme n° 304)

544

dont produits financiers

 
   

Solde

0

Source : Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

3. L'indispensable réforme du RSA activité

L'année dernière, votre rapporteure avait alerté sur la nécessité de revoir le dispositif du RSA activité qui connaît un taux de non-recours très important (près de 70 %).

Depuis lors, le député Christophe Sirugue a été chargé par le Premier ministre d'une mission sur les dispositifs de soutien aux revenus d'activité des travailleurs pauvres.

Réalisé à partir des réflexions menées par un groupe de travail dédié, son rapport9(*) conclut notamment à la nécessité de réformer le RSA activité et la prime pour l'emploi, en les remplaçant par une nouvelle prestation : la prime d'activité. Cette prime unique permettrait, du fait de sa simplicité et de son découplage de l'image négative du RSA, de lutter activement contre le non-recours. Cette nouvelle prestation aurait également l'avantage d'être attribuée uniquement sous condition de ressources, sans aucune restriction liée à l'âge, afin d'éviter les écueils du RSA jeunes dont n'ont bénéficié que 9 000 allocataires.

Votre rapporteure sera très attentive aux suites qui seront données à ces préconisations.


* 8 Prévue par l'article L. 5133-8 du code du travail et inspirée des dispositifs « coup de pouce », l'APRE est destinée à aider les allocataires du RSA qui débutent ou reprennent une activité professionnelle. L'objectif est d'alléger la charge financière des bénéficiaires qui doivent souvent, au moment de la reprise d'un emploi, faire face à des dépenses imprévues (frais de réparation de voiture, de garde d'enfants, d'habillement, etc.).

* 9 Christophe Sirugue, « Réforme des dispositifs de soutien aux revenus d'activité modestes », rapport au Premier ministre, juillet 2013.