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Projet de loi de finances pour 2014 : Recherche et enseignement supérieur

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

III. UN BUDGET QUI RÉSISTE, MAIS DIFFICILEMENT

Le budget consacré à la recherche au sein de la MIRES s'établit à 7,771 milliards d'euros en 2014, contre 7,854 milliards d'euros en 2013, soit une diminution de 82 millions d'euros (- 1 %) liée principalement à ce qui est présenté par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche comme un « recentrage » de la programmation de l'Agence nationale de la recherche (ANR). Le projet de loi de finances pour 2013 avait déjà été marqué par un redéploiement des crédits de l'ANR vers les organismes de recherche, à hauteur de 60 millions d'euros. Ce rééquilibrage en faveur des crédits récurrents de la recherche reste acquis, en 2014, pour les organismes de recherche dont la dotation globale s'élève à 5,307 milliards d'euros, soit un niveau relativement stable par rapport à 2013 (5,33 milliards d'euros).

À la différence des budgets des établissements d'enseignement supérieur et de la vie étudiante, qui enregistrent des progressions nettes (respectivement + 0,4 % et + 6 %), le budget de la recherche, bien que sa diminution maîtrisée de 1 % témoigne d'un effort de préservation de la part du ministère, expose néanmoins les opérateurs de la recherche à une stagnation de leurs crédits, voire à une baisse non négligeable pour certains d'entre eux, susceptible d'être aggravée en cours d'exécution budgétaire compte tenu des gels de crédits au titre de la réserve de précaution.

A. DES OPÉRATEURS DE RECHERCHE SOUMIS À UNE PRESSION BUDGÉTAIRE NON NÉGLIGEABLE

1. Un redimensionnement du budget de l'ANR

Sur le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », la réduction de la dotation globale de l'ANR (action n° 2) et les économies portant sur le pilotage des activités de recherche par l'administration ministérielle (action n° 1) correspondent très exactement aux prévisions inscrites dans le budget triennal pour la période 2013-2015.

En ce qui concerne l'ANR, la révision de sa programmation se traduira par une baisse de 81 millions d'euros de son budget d'intervention. S'y ajoute une économie de 0,5 million d'euros sur ses crédits de fonctionnement. Les ressources de l'ANR inscrites sur le programme 172 devraient ainsi s'établir à 575 millions d'euros en 2014, contre 656 millions d'euros en 2013, soit une diminution supérieure à 12 %.

Créée initialement, en 2005, sous la forme d'un groupement d'intérêt public et disposant du statut d'établissement public à caractère administratif depuis la loi de programme n° 2006-450 du 18 avril 2006 pour la recherche, l'ANR est chargée « de financer et de promouvoir le développement des recherches fondamentales, appliquées et finalisées, l'innovation et le transfert technologiques et le partenariat entre le secteur public et le secteur privé »22(*). En sélectionnant des projets de recherche de haut niveau, dotés d'un fort potentiel de rayonnement international, elle incite les équipes de recherche à mettre en place des collaborations inter-laboratoires nouvelles et souvent interdisciplinaires, en orientant, le cas échéant, certaines recherches vers des questions sociétales (énergie, santé...) ouvertes aux collaborations industrielles ou internationales, en fonction des directives et de la programmation établies par sa tutelle.

Le dimensionnement du financement de l'ANR constituait une préoccupation forte dès sa création. Les débats parlementaires qui ont accompagné l'examen de la loi de programme du 18 avril 2006 précitée ont conclu à la nécessité pour l'ANR, afin qu'elle puisse pleinement jouer son rôle d'agence de moyens de la recherche, de disposer à terme d'un budget global avoisinant 1,5 milliard d'euros. Force est de constater que depuis 2006, les lois de finances successives n'ont jamais permis de véritablement conforter cette ambition.

Après une montée en puissance substantielle de 2006 à 2008 pour atteindre 850 millions d'euros, l'agence a connu depuis 2008 des diminutions de fait la conduisant à disposer de niveaux mobilisables sur son budget d'intervention inférieurs à 640 millions d'euros. Dans ces conditions, l'ANR n'est aujourd'hui en mesure de soutenir qu'un nombre de projets inférieur à celui qu'elle pouvait financer peu après sa création. La réduction des moyens attribués à l'ANR tient essentiellement aux craintes nourries par une partie de la communauté scientifique face au développement du financement compétitif de la recherche.

Parmi les principaux motifs d'inquiétude, dont certains apparaissent justifiés, on peut relever :

- le soutien public massif et prioritaire en faveur de la recherche appliquée, tout entière orientée vers la valorisation par les milieux économiques et industriels dans une optique presque exclusive de rentabilité financière, au détriment de la recherche fondamentale, situation dans laquelle certains chercheurs voient le signe d'une « privatisation » rampante de la recherche ;

- le développement d'une culture du tout compétitif qui tend à exercer sur les chercheurs une pression excessive, en privilégiant leur capacité à répondre à des appels d'offre plutôt qu'à approfondir leur spécialisation dans leur domaine de prédilection, ce qui a débouché sur un fort mécontentement à l'égard de la charge administrative que représente les dossiers de financement, initialement très complexes ;

- le renforcement de la précarisation de l'emploi scientifique, en raison d'un développement non maîtrisé des contrats à durée déterminée (CDD) financés de façon non pérenne dans le cadre des projets de recherche.

Ces critiques ont été reprises lors des Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche lancées à l'automne 2012 et se sont traduites par une volonté réaffirmée du Gouvernement de procéder à un redimensionnement du budget de l'ANR, afin de réorienter une partie de ses crédits vers le financement récurrent de la recherche.

L'institution d'une agence appelée à soutenir le financement compétitif de la recherche ne constitue pourtant pas une anomalie en Europe. En seulement quelques années, l'ANR est d'ailleurs parvenue à conforter un positionnement international crédible auprès de ses organismes homologues européens, pour certains vieux de plus de 60 ans. Sa désignation en tant que principal opérateur de la mise en oeuvre du programme des investissements d'avenir financé par le grand emprunt a consacré son savoir-faire en matière de gestion de financements de grande ampleur et de mise en place de comités internationaux d'experts garantissant un processus de sélection incontestable.

L'érosion continue de son budget peut alors sembler particulièrement incongrue aux yeux de ses partenaires européens. Pour rappel, le budget total de la Fondation de recherche allemande (« Deutsche Forschungsgemeinschaft » - FDG) s'élève à 2,7 milliards d'euros. Les ressources de l'ANR inscrites sur le budget général de l'État ne représentent plus que 2,2 % des moyens de la MIRES, contre plus de 4 % à son plus haut niveau en 2008. Contrairement à une idée reçue, l'ANR n'a pas conduit les équipes de recherche françaises à se détourner des programmes de financement européens, qu'ils soient portés par le Conseil européen de la recherche (« European Research Council ») ou qu'ils s'inscrivent dans le programme-cadre de recherche et de développement technologique (PCRDT). Par son processus de sélection, l'agence a permis à nombre de projets d'atteindre un niveau d'excellence scientifique qui leur ont ouvert l'accès aux financements européens et l'effet de levier exercé par ses financements a facilité la mobilisation de cofinancements d'origines variées autour de grands enjeux nationaux et internationaux.

Après déduction de la réserve de précaution, dont le montant communiqué par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche à ce stade s'élève à 41,5 millions d'euros (soit 6,9 % des crédits inscrits dans le projet de budget pour 2014), le montant prévisionnel de la subvention versée à l'ANR s'établit à 563,7 millions d'euros dont 28,8 millions d'euros au titre de la subvention pour charges de service public destinée à financer les frais de gestion de l'agence et 534,8 millions d'euros destinés au budget d'intervention.

Depuis 2006, les crédits versés à l'ANR ont diminué de 30 %, tandis que les crédits de la MIRES ont progressé de 24 %, comme l'illustre le graphique ci-après :

Source : Agence nationale de la recherche

Cette réduction des crédits a pour effet direct la diminution progressive du taux de succès qui est passé de 26 % en 2005 à 20 % en 2012 et moins de 17 % en 2013, le nombre de projets déposés étant quant à lui en constante augmentation (la barre des 7 000 projets a été franchie en 2013). Pour mémoire, le taux de succès de la France au 7e PCRDT est de 24 %23(*). L'ANR ne semble plus en mesure de financer tous les projets qui lui sont présentés, malgré leur haut niveau d'excellence scientifique. Un taux de succès de 25 % apparaît pourtant hautement souhaitable et aurait des effets vertueux auprès des équipes de recherche en termes d'attractivité, notamment vis-à-vis des entreprises.

L'ANR s'est engagée dans une réforme de son mode de sélection, désormais organisé en deux temps, afin de permettre aux équipes de recherche d'économiser du temps sur la préparation des dossiers de candidature par un allègement très important des exigences de la première étape (une pré-proposition succincte qui doit tenir sur 3 à 5 pages) et une limitation de l'accès à la seconde étape pour atteindre des taux de succès significativement plus élevés. Il permettra d'opérer un pilotage au niveau de la première étape au regard des orientations stratégiques.

L'appel à projets générique lancé par l'ANR en juillet 2013, dans le cadre de son plan d'action 2014, a recueilli près de 8 500 pré-propositions de chercheurs. Seuls ceux dont les pré-propositions seront retenues, d'ici la fin février 2014, devront, en vertu de la nouvelle procédure dite de soumission en deux temps, fournir à l'agence le détail de leurs projets, d'ici à la mi-avril.

Source : Agence nationale de la recherche

La Cour des comptes, dans son rapport thématique de juin 2013 consacré au financement public de la recherche, soulignait la nécessité pour la France de se mettre au niveau de ses principaux partenaires européens en matière de financements sur projet de la recherche : en 2010, au Royaume-Uni, la part du financement sur projet représente 56 % des crédits publics, étant entendu que 70 % du financement récurrent est par ailleurs attribué sur la base d'une évaluation des unités de recherche visant à privilégier l'excellence, et en l'Allemagne, la part du financement sur projet s'établit à 44 % des financements de recherche et développement (R&D) de l'État fédéral.

Votre rapporteur pour avis estime que la question du seuil des dépenses d'intervention de l'ANR en dessous duquel l'effet de levier induit par le financement public compétitif de la recherche est compromis, est désormais posée. Lors de son audition par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication24(*), la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a elle-même reconnu qu'il n'était plus envisageable de réduire encore plus les moyens de l'ANR, en soulignant que la baisse programmée pour 2014 serait atténuée par la mobilisation d'une trésorerie évaluée à plus de 300 millions d'euros en 2013, en raison du retard accumulé dans la réalisation de ses projets.

Votre rapporteur pour avis rappelle, toutefois, que cette trésorerie a considérablement diminué par rapport à son niveau de 2012, signe que les versements ont bien été accélérés (691 millions d'euros en 2010, 674 millions d'euros en 2011 et 686 millions d'euros en 2012). En effet, le budget de l'ANR a servi, depuis 2008, de variable d'ajustement en gestion et supporté des annulations massives de crédits par rapport aux montants présentés au Parlement en projet de loi de finances : au total, depuis 2008, les annulations se sont élevées à 394 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 732 millions d'euros en crédits de paiement (CP) (174 millions d'euros en AE et 512 millions d'euros en CP hors réserve de précaution). Les annulations en CP supérieures aux AE ont été rendues possibles par un niveau de trésorerie initial élevé mais cette pratique ne peut être reconduite au risque de plonger l'ANR dans une crise de trésorerie qui l'empêcherait de verser les subventions à ses bénéficiaires.

Il semble nécessaire de réévaluer à la hausse le montant de la subvention de l'ANR dans le cadre du prochain budget triennal pour la période 2015-2017. Les dernières prévisions de décaissements pluriannuels conduisent à anticiper un niveau de trésorerie préoccupant à l'horizon 2014-2015. Le niveau de trésorerie est, en effet, estimé à 310 millions d'euros à fin 2013, 190 millions d'euros à fin 2014 et 146 millions d'euros à fin 2015 (en supposant une capacité d'engagement stable entre 2014 et 2015). Si l'on considère qu'un niveau prudentiel de trésorerie serait de l'ordre de 200 millions d'euros, il conviendrait de prévoir une augmentation de 54 millions d'euros en CP de la subvention 2015 par rapport à 2014.

Source : Agence nationale de la recherche

2. Des organismes de recherche qui ne sont pas épargnés par les efforts d'économie

En dehors de l'ANR, les économies supportées par le programme 172 s'élèvent à 114,669 millions d'euros, à structure constante (hors nouveaux programmes liés à la deuxième  génération des investissements d'avenir), et portent à la fois sur :

les subventions pour charges de service public des opérateurs de l'État (autres que l'ANR) connaissent une baisse de leur montant global de 29,256 millions d'euros. Les établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST), le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), l'Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA) et l'Institut national des études démographiques (INED), voient leurs dotations globalement diminuer de 12,346 millions d'euros, le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies renouvelables (CEA) supportant, lui, une baisse de sa subvention de fonctionnement de 4,645 millions d'euros ;

les dotations aux fondations de recherche médicale et aux associations (Institut Pasteur de Paris, Instituts Pasteur du réseau international, Institut Pasteur de Lille, Institut Curie, Fondation Jean Dausset, Centre pour la recherche économique et ses applications - CEPREMAP -) diminuent de 1,453 million d'euros, à l'exception de celles accordées au Centre international de rencontres mathématiques (CIRM) et au Centre de mathématiques pures et appliquées (CIMPA) ;

les crédits centraux de la direction générale pour la recherche et l'innovation du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche sont affectés par une diminution d'un montant de 2,46 millions d'euros, le ministère s'employant à poursuivre sa politique vertueuse de maîtrise de ses dépenses de fonctionnement (entre - 4 % et - 5 % selon les lignes).

Sur le programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources », les organismes de recherche sont également exposés à des mesures d'économies, d'un montant de 4,359 millions d'euros pour les EPST (Institut national de recherche agronomique - INRA -, Institut de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture - IRSTEA -, Institut de recherche pour le développement - IRD -) et de 1,689 million d'euros pour les établissements à caractère industriel et commercial (EPIC) (Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer - IFREMER -, Bureau de recherches géologiques et minières - BRGM -, Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement - CIRAD -).

Sur le programme 193 « Recherche spatiale », la réduction de la subvention du Centre national d'études spatiales (CNES) s'établit à 6,218 millions d'euros. Cette baisse est présentée par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche comme conforme au cadrage initial du budget triennal 2013-2015.

Certains opérateurs bénéficient néanmoins de mesures budgétaires positives : c'est le cas de l'INSERM (sur le programme 172) qui perçoit le solde final du « Plan Cancer 2 », à hauteur de 2,15 millions d'euros, de l'IRD et de l'IFREMER (sur le programme 187) à hauteur respectivement de 1,3 million d'euros et 0,553 million d'euros, et de l'Institut polaire français Paul-Émile Victor (IPEV) (sur le programme 172) pour 0,204 million d'euros.

Votre rapporteur pour avis relève que, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2013, 1,86 million d'euros seront dégelés du programme 187 et fléchés au profit de l'IFREMER qui se trouve, à l'heure actuelle, dans une situation financière compliquée.

Évolution des dotations des organismes de recherche

(en milliers d'euros)

Organismes

2012

2013

2014

2014/2013

Académie des technologies

1 415

1 378

1 375

- 0,2 %

ADEME (1)

49 628

57 600

26 300

- 54,3 %

ANDRA

3 781

5 862

4 862

- 17,1 %

ANR (1)

609 843

686 654

605 154

- 11,9 %

ANSES

98 468

94 695

94 695

0,0 %

BRGM

98 719

100 478

99 010

- 1,5 %

CEA (1)

1 315 038

1 412 338

1 466 809

3,9 %

CIRAD

127 328

131 341

131 193

- 0,1 %

CNES (1)

1 466 477

1 541 283

1 547 957

0,4 %

CNRS

2 519 393

2 614 142

2 601 615

- 0,5 %

Genopole

2 857

3 000

3 000

0,0 %

IFPEN

142 379

146 600

143 600

- 2,0 %

IFREMER

157 720

158 350

153 720

- 2,9 %

IFSTTAR

86 523

90 000

88 618

- 1,5 %

IGN

96 145

95 940

96 600

0,7 %

IHEST

1 675

1 616

1 547

- 4,3 %

INED

16 347

16 975

16 900

- 0,4% 

INERIS

43 891

43 495

40 301

- 7,3 %

INRA

654 548

679 508

677 189

- 0,3 %

INRIA

165 264

172 375

169 105

- 1,9 %

INSERM

593 019

621 429

619 915

- 0,2 %

IPEV

21 363

23 034

23 238

0,9 %

IRD

200 865

206 743

205 349

- 0,7 %

IRSN

213 527

209 856

190 011

- 9,5 %

IRSTEA

77 934

81 449

80 716

- 0,9 %

Météo France

246 339

250 160

260 630

4,2 %

ONERA (1)

109 472

108 982

96 426

- 11,5 %

OST

1 444

1 497

1 497

0,0 %

Universcience

110 194

109 835

105 753

- 3,7 %

(1) Hors 2e programme d'investissements d'avenir.

Source : Dépêche n° 189349 de l'agence d'informations spécialisées AEF
en date du 25 octobre 2013

Comme l'a souligné la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche lors de son audition par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, la hausse du budget du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) n'est qu'apparente puisqu'elle est essentiellement le résultat d'un provisionnement au titre du démantèlement de centrales nucléaires dans le cadre de la transition énergétique. La baisse réelle de sa subvention se justifie par le fait que le CEA mobilise largement des recettes extérieures, sa direction de la recherche technologique fonctionnant d'ailleurs à plus de 50 % sur la base de financements privés.

Si elle apparaît relativement maîtrisée pour la plupart des opérateurs lorsqu'elle est exprimée en pourcentage, la diminution se traduit, pour un certain nombre d'organismes de recherche, par une perte en crédits de fonctionnement susceptible de perturber de façon significative les conditions de travail de leurs équipes. À titre d'exemple, la baisse des moyens du CNRS, de 0,5 %, correspond à une amputation des moyens alloués de plus de 12 millions d'euros, qui se fera nécessairement ressentir, en cours d'exécution, sur les dépenses incompressibles de ses laboratoires. La principale inquiétude des organismes de recherche, à ce stade, réside dans l'ampleur du taux de mise en réserve qui leur sera applicable en 2014.

Votre rapporteur pour avis considère qu'il est indispensable que les EPST continuent de bénéficier, comme ce fut le cas pour l'exercice 2013, des taux réduits de moitié de mise en réserve, de 0,25 % pour la masse salariale et de 3,5 % pour les autres dépenses de fonctionnement (contre des taux « de droit commun » respectivement de 0,5 % et 7% pour les autres opérateurs de l'État) en traduction de la priorité donnée à la recherche et fortement réaffirmée par le Gouvernement. Celui-ci ayant clairement rappelé à juste titre sa volonté de déduire systématiquement le montant de la réserve de précaution des subventions pour charges de service public notifiées aux opérateurs de l'État, les organismes de recherche seront contraints de prendre en compte cette mise en réserve dans la présentation de leur budget au conseil d'administration. L'ampleur de la mise en réserve peut sensiblement aggraver la réduction budgétaire que connaissent certains organismes de recherche : pour l'INRIA, la contraction de la subvention pourrait, par exemple, aller de 1,4 million d'euros à 3,3 millions d'euros en fonction des taux de mise en réserve applicables.

Les organismes de recherche ont également signifié à votre rapporteur pour avis leur crainte que la forte diminution des crédits d'intervention de l'ANR se traduise par une réduction drastique du taux de sélection, au risque que la compétition devienne contre-productive pour la promotion de l'excellence scientifique et la confiance au sein des laboratoires. La contraction du soutien de l'ANR devrait amplifier le resserrement des ressources propres dont disposent les unités de recherche.

En ce qui concerne le rééquilibrage entre financement récurrent des équipes de recherche et financement sur projet mis en oeuvre par le Gouvernement à partir de 2013, votre rapporteur pour avis relève que le redéploiement de crédits provenant de l'ANR a permis d'abonder le budget du CNRS de près de 25 millions d'euros. Ces crédits supplémentaires ont conduit à une progression des dotations globales déléguées aux unités de recherche de 10 % en 2013.

Pour autant, les organismes de recherche ne cachent pas leur inquiétude quant à la baisse des dépenses d'intervention contractuelles de l'ANR. Ils estiment que la diminution de ses moyens devrait conduire mécaniquement à un repli prononcé, mais étalé sur plusieurs années, des ressources propres des laboratoires issues des contrats de recherche. À titre d'exemple, la part des recettes sur projet de recherche financé par l'ANR représente, en 2013, 30 % des ressources contractuelles de l'INSERM et 25 % de celles de l'INRIA.


* 22 Article 2 du décret n° 2006-963 du 1er août 2006 portant organisation et fonctionnement de l'Agence nationale de la recherche.

* 23 Le taux de succès moyen au PCRDT est de 20 %.

* 24 Cf. annexe.