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Projet de loi de finances pour 2014 : Développement durable, énergie, climat

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Développement durable, énergie, climat ( avis - première lecture )

C. LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

1. Les engagements de la France dans le cadre du protocole de Kyoto et de l'Union européenne

La politique de transition énergétique de la France s'inscrit dans le cadre des engagements pris en application du protocole de Kyoto. La France s'est engagée, sur la période 2008-2012, à stabiliser ses émissions par rapport aux niveaux de 1990, objectif qu'elle a atteint.

À l'horizon 2020, l'Union Européenne s'est fixé l'objectif des « 3x20 » :

· 20 % d'énergies renouvelables dans le mix énergétique ;

· 20 % de gain en efficacité énergétique ;

· 20 % de réduction des émissions de gaz à effet de serre par rapport au niveau de 1990.

Concernant la part des énergies renouvelables dans le mix énergétique, la France a choisi d'aller plus loin et de la porter à 23 % en 2020. À l'horizon 2050, la France s'est en outre fixé l'objectif d'atteindre le facteur 4, soit la réduction de 75 % de ses émissions.

2. Les conclusions du débat sur la transition énergétique

Le document de synthèse du débat a été remis au ministre de l'écologie à l'occasion de la conférence environnementale de septembre dernier. Cette synthèse prend en compte l'ensemble des travaux du Conseil national, des débats territoriaux et du débat citoyen. Elle met en évidence quinze enjeux regroupés en cinq axes :

· une transition ambitieuse, une transition pour tous ;

· l'efficacité énergétique, au service de la compétitivité et d'une transition riche en emplois ;

· un bouquet énergétique faiblement émetteur de gaz à effet de serre, sécurisé, diversifié, équilibré et compétitif ;

· les leviers clefs pour réussir la transition ;

· la conduite de la transition.

Le débat sur la transition énergétique doit aboutir à un projet de loi au printemps 2014. Ce texte devra organiser la programmation et la montée en puissance des énergies renouvelables, et poser un cadre réglementaire et fiscal stable.

Les objectifs de la transition ont été de nouveau clairement affirmés : il s'agit de mieux équilibrer le mix énergétique et d'atteindre les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés à 40 % en 2030 et 60 % en 2040 par rapport à la situation en 1990, afin de réussir l'objectif du « facteur 4 » en 2050. L'atteinte du facteur 4 se décompose en 5 sous-objectifs sectoriels.

Secteurs

Réductions d'émissions nécessaires par rapport aux niveaux de 1990

Énergie

-96 %

Transports

-85 %

Agriculture

-50 %

Bâtiment

-85 %

Industrie

-85 %

Source : Trajectoires 2020-2050, vers une économie sobre en carbone

L'élaboration du projet de loi supposera de trancher entre les différents scénarios de transition présentés par les parties prenantes au débat. Ces scénarios diffèrent en fonction du mix énergétique choisi et, en particulier, de la part accordée au nucléaire. De manière générale, ces scénarios mettent en évidence la difficulté de sortir du nucléaire tout en respectant les objectifs de réduction d'émissions que s'est fixée la France. En effet, la conciliation de ces deux objectifs nécessiterait un développement très important des énergies renouvelables. Or, les énergies renouvelables sont largement intermittentes, ce qui constitue un frein conséquent à leur utilisation à grande échelle. Ces énergies soulèvent aujourd'hui encore des problèmes d'acceptabilité par les populations. Enfin, les équipements d'exploitation de ces énergies requièrent des ressources dont le stock est limité, et notamment des terres rares. Une réduction de la demande en énergie est dès lors un levier à considérer.

3. Les grandes lignes du futur projet de loi sur la transition énergétique

Le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a publié le 11 décembre dernier le plan du projet de loi de programmation sur la transition énergétique, présenté à l'occasion de la réunion de la commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique présidée par Laurence Tubiana, facilitatrice du débat national.

Le futur projet de loi comporte six titres, dont le contenu et l'ordre des parties sont encore sujets à modification, et qui s'inscrivent plus largement dans le cadre des négociations européennes sur le futur paquet énergie-climat pour 2030.

Le titre I présente les objectifs et grands principes de la transition énergétique. Ces objectifs sont la lutte contre le changement climatique, la sécurité d'approvisionnement énergétique, la compétitivité de l'approvisionnement, la sobriété et l'efficacité énergétique, la cohésion sociale et territoriale, la protection de l'environnement et de la santé humaine et le développement de nouvelles filières industrielles.

Le titre II détaille les outils et la gouvernance de la transition énergétique. L'atteinte des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre est organisée autour de budgets carbone, sur le modèle britannique, conçus sur trois périodes de cinq ans consécutifs. Ces budgets sont intégrés à une stratégie de développement bas carbone qui définit « les grandes lignes des politiques, y compris sectorielles, pour atteindre ces objectifs ». La programmation énergétique est organisée autour d'un plan quinquennal, qui intégrera un plan national d'actions sur les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique.

En termes de gouvernance, le Conseil supérieur de l'énergie est remplacé par le Comité d'orientation de la transition énergétique et climatique. Ce comité sera saisi pour avis sur les budgets carbone, la stratégie bas carbone et la stratégie pluriannuelle. Au niveau local, une évolution des schémas régionaux climat, air et énergie ainsi que des plans climat-énergie territoriaux est prévue. L'articulation avec l'échelon national sera améliorée, et ces outils seront simplifiés et modernisés.

Concernant le financement, l'avant-projet de loi prévoit une réforme de la gouvernance et du pilotage de la contribution au service public de l'électricité « pour un meilleur contrôle des engagements et des charges et une meilleure efficacité de la dépense publique ». Une hausse progressive de la fiscalité carbone incluse dans la fiscalité énergétique est également programmée pour répondre aux besoins de financement de la transition énergétique.

Le titre III porte sur la maîtrise de la demande d'énergie et l'efficacité. Ce titre comprend un volet relatif à la rénovation thermique des logements et des bâtiments tertiaires, un volet relatif aux certificats d'économie d'énergie, un volet relatif aux transports, et un volet de mesures sur la précarité énergétique. Le texte pourrait comprendre des dispositions relatives « aux entreprises utilisatrices intensives en énergie et soumises à la concurrence internationale, portant sur leur modalité d'approvisionnement en énergie et l'amélioration de leur efficacité énergétique ».

Le titre IV vise au développement des énergies renouvelables. Ce titre comprendra des dispositions de simplification de la législation et d'optimisation des dispositifs de soutien existants, afin d'encourager le développement des différentes filières et l'emploi.

Le titre V est consacré à l'énergie nucléaire. Il comprendra, selon les termes du texte publié par le ministère, « les dispositions concernant l'énergie nucléaire en tant que telle, en dehors des considérations de programmation ». Ces mesures comprennent la sûreté nucléaire et le statut des installations nucléaires de base, la gestion des matières et déchets radioactifs, la gestion des charges nucléaires de long terme, les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre du régime international de la responsabilité civile nucléaire, les dispositions relatives à la mise à l'arrêt et au démantèlement des installations nucléaires, et la sécurité des sources radioactives.

Le titre VI porte sur les mesures techniques destinées à faciliter la transition énergétique. Il s'agit de diverses mesures de simplification des procédures, la mise en oeuvre de dispositifs pour assurer la sécurité d'approvisionnement, ainsi que diverses dispositions complémentaires.